張書穎 楊 晨

（張書穎系北京政法職業(yè)學(xué)院社會法律工作系教授；楊晨系北京教育學(xué)院科研處教師）

黨的十八大報(bào)告中指出：“加強(qiáng)社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)?！边@就要求，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城市社區(qū)服務(wù)功能，建立更加便民快捷的服務(wù)體系。

我國城市社區(qū)居委會是社會服務(wù)的組織者、協(xié)調(diào)者，應(yīng)充分調(diào)動政府、市場和社會資源，提供多樣化、多層次、便捷、高效的社區(qū)服務(wù)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)建立起與駐區(qū)單位和居民的親密聯(lián)系，贏得廣泛的信任和信賴。

一、實(shí)施社區(qū)有需求家庭兒童托管服務(wù)的必要性分析

（一）實(shí)施有需求家庭的兒童托管服務(wù)，是提升現(xiàn)代社區(qū)服務(wù)功能的新路徑

從我國各地近三年來開展的社會服務(wù)來看：社區(qū)居委會的服務(wù)活動主要集中在老年人和寒暑假的少年兒童社會實(shí)踐身上；政府購買的社會組織服務(wù)也主要集中在老年人、婦女、殘疾人、流動人口、城市新居民以及個別社區(qū)的關(guān)于少年兒童的“四點(diǎn)半課堂”等方面。這使得社區(qū)社會服務(wù)的面還很狹窄，沒能關(guān)注到更廣大的上班族，尤其是家里有上幼兒園和小學(xué)低年級的兒童的年輕父母們因?yàn)楣ぷ骰蚱渌驅(qū)е聼o法正常接送孩子上下學(xué)的實(shí)際困難。據(jù)不完全調(diào)查，現(xiàn)在90%以上的年輕父母們存在上述問題，尤其是雙職工家庭表現(xiàn)的更為嚴(yán)重。多數(shù)家庭的解決辦法是將一方老人接到家里或者雇傭鐘點(diǎn)工來解決這個問題。即使這樣，一旦遇到老人生病或保姆有事等各種情況也會使得雙職工家庭正常的工作秩序和生活秩序被打亂，何況多數(shù)老人和保姆只能起到接回家中的簡單作用，對于孩子放學(xué)后和父母下班前這段時間的安全和教育情況多數(shù)是屬于疏于管理的，沒能很好地利用這段黃金時間，切實(shí)解決這部分家長的后顧之憂。

（二）實(shí)施有需求家庭的兒童托管服務(wù)，是降低新生代生產(chǎn)生活壓力的有效措施

眾所周知，自我國在上世紀(jì)七十年代實(shí)行計(jì)劃生育政策以來，第一代獨(dú)生子女已經(jīng)成為我國不容忽視的新生代的生產(chǎn)力，他們既是生產(chǎn)第一線的主力軍，也是生產(chǎn)力再造的主力軍。他們既承受著工作與競爭的沉重壓力，同時也承受著贍養(yǎng)老人和撫育后代的生活壓力，尤其是面對大城市生活成本的增加、居住空間日漸狹小，多數(shù)人在近乎于“蝸居”的狀態(tài)下，為了一份工作的維持忽視養(yǎng)育后代的需要，還不得不將已經(jīng)非常狹小的生存空間擠出來讓給老人和保姆以照顧未成年子女，這既增加了生活經(jīng)濟(jì)成本，同時也擠壓了精神空間。同時在勞累了一整天的情況下還要負(fù)責(zé)子女的課業(yè)輔導(dǎo)等工作，使得生活處于“壓力山大”的狀態(tài)下，這必然影響到工作、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力，長久下去就會造成我國社會的生產(chǎn)力效率低下，缺乏在國際社會的競爭力。如能實(shí)現(xiàn)社區(qū)對“有需求家庭”的兒童托管服務(wù)，必將在很大程度上解決他們的后顧之憂，從而減輕新生代生活壓力，促進(jìn)整個社會勞動生產(chǎn)率的提高。

（三）實(shí)施社區(qū)有需求家庭的兒童托管服務(wù)，是整合社會服務(wù)資源和細(xì)化社會分工，促成兒童安全教育和健康成長的社會環(huán)境形成的必然要求

對“兒童托管服務(wù)”是崇尚“專業(yè)的人做專業(yè)事情”的價值理念，可以把有需求的家庭在社區(qū)層面進(jìn)行調(diào)研，并把能提供專業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)由社區(qū)居委會引入，搭建服務(wù)平臺，規(guī)范服務(wù)內(nèi)容，彌補(bǔ)一般家庭在教育上的不足。如果我國城市社區(qū)能全面普及“兒童托管服務(wù)”，可以在全社會范圍內(nèi)形成有“引導(dǎo)性”的主流的課后安全教育和成長環(huán)境，形成一個“家長安心、社區(qū)放心、社會齊心”的兒童托管環(huán)境，對我國下一代的健康成長增加一道厚重的“防火墻”。

二、社區(qū)有需求家庭實(shí)施兒童托管服務(wù)的基本范圍

（一）關(guān)于“有需求家庭”的界定

所謂有需求的家庭可以分為以下幾種類型：一是孩子已經(jīng)上了小學(xué)，平日里在正常情況下，家庭能夠有較為固定的人員承擔(dān)起接送孩子上下學(xué)的任務(wù)，但對孩子放學(xué)后課業(yè)輔導(dǎo)、安全教育、良好習(xí)慣的養(yǎng)成等，因老人或保姆能力的限制無法滿足家庭的這方面需要；二是有一部分上小學(xué)或者幼兒園大班的孩子家庭正常情況下上述需要都能滿足，但遇到老人或者其他固定接送人員因病或因事臨時形成的不能滿足家庭的上述急切需要；三是某些上小學(xué)孩子的家庭因各種原因形成的經(jīng)常性不能接送孩子上下學(xué)的情況，急需社會提供公益服務(wù)的幫助；四是對某些上幼兒園大班的孩子家庭因各種原因形成的經(jīng)常性不能接送的類似情況。本提案中之所以把上幼兒園中小班的孩子排除在社工服務(wù)之外是從安全性和可操作性等角度綜合考慮的結(jié)果。

（二）關(guān)于兒童托管服務(wù)的界定

所謂“托管”是特指那些專門需要孩子在放學(xué)后家庭或?qū)W校認(rèn)為有必要在機(jī)構(gòu)中接受社工服務(wù)的兒童，這種托管服務(wù)是有時間限制的，即所謂的“限時”性。其具體的含義是指社區(qū)居委會或社工機(jī)構(gòu)承擔(dān)的對有需求家庭孩子照料時間的約定，分為兩個層次的內(nèi)容，一是每天有固定的時間，即晚上放學(xué)后至家長正常下班的時間，一般最長為午后四點(diǎn)到六點(diǎn)，不可隨意延長；二是根據(jù)有需求家庭的實(shí)際情況簽訂服務(wù)天數(shù)和服務(wù)類型。

綜合分析，“兒童托管服務(wù)”，它不同于有些地區(qū)的“四點(diǎn)半課堂”?，F(xiàn)在普遍流行的“四點(diǎn)半課堂”更趨向于課業(yè)輔導(dǎo)，是學(xué)校學(xué)習(xí)的延續(xù)。而對有需求家庭的兒童托管服務(wù)既包含對兒童的課業(yè)輔導(dǎo)，也包含兒童成長過程中的心理陪伴、良好習(xí)慣養(yǎng)成、人際相處、社會公德及城市融入等多方面內(nèi)容的全方位社工專業(yè)服務(wù)。

三、社區(qū)有需求家庭實(shí)施兒童托管服務(wù)的主體選擇

（一）社區(qū)居委會應(yīng)成為組織者、協(xié)調(diào)者、資源的整合者和服務(wù)的監(jiān)督者

本提案內(nèi)容涉及到的是社區(qū)的公益服務(wù)內(nèi)容，它不同于一般的“四點(diǎn)半課堂”，社區(qū)僅僅為社會組織提供方便即可，本項(xiàng)目要求社區(qū)居委會必須做好以下幾個方面工作，才能把這項(xiàng)利民服務(wù)做扎實(shí)，真正免除家長的后顧之憂。

1.社區(qū)居委會作為組織者，應(yīng)該做出細(xì)致的實(shí)施方案并向社區(qū)居民做好宣傳工作。首先，要做及時掌握社區(qū)需求信息情況，建立社區(qū)服務(wù)目錄，通過合適的信息發(fā)布渠道發(fā)布服務(wù)消息和服務(wù)內(nèi)容；其次，要安排專人負(fù)責(zé)，明確服務(wù)的主體、服務(wù)的流程和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

2.社區(qū)居委會作為協(xié)調(diào)者，要為有服務(wù)需求的家庭和愿意提供服務(wù)的社會組織以及轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校和幼兒園之間架起橋梁和紐帶?，F(xiàn)在多數(shù)家庭都是獨(dú)生子女家庭，孩子成為家庭關(guān)注的核心，社會上也經(jīng)常發(fā)生拐騙和虐待少年兒童現(xiàn)象，很多家長不放心把孩子交給陌生人，學(xué)校和幼兒園也不敢讓固定接送人之外的其他人接走孩子，所以在溝通和保障機(jī)制短路的情況下形成了人與人之間的不信任，使得有需求的家庭和愿意提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)之間不能很好的合作，所以社區(qū)應(yīng)該在三者之間建立良好的保障機(jī)制以確保服務(wù)順利實(shí)施。

3.社區(qū)居委會作為資源的整合者，要體現(xiàn)本項(xiàng)目的志愿服務(wù)特點(diǎn)，使得本社區(qū)居民之間、家長之間以及居民或家長與社區(qū)居委會、服務(wù)站或社會組織之間構(gòu)建起一個穩(wěn)定的、順暢的志愿服務(wù)鏈條，搭建社區(qū)學(xué)校、幼兒園與居民和社會組織的互信平臺，組織豐富多彩的交流活動，為項(xiàng)目的順利實(shí)施打下基礎(chǔ)。

4.社區(qū)居委會作為監(jiān)督者，要對社會組織和志愿者以及社區(qū)服務(wù)站相關(guān)人員提供的服務(wù)予以必要的監(jiān)督，以確保服務(wù)安全與質(zhì)量。尤其是在接送環(huán)節(jié)和對幼兒園小朋友提供服務(wù)的安全性上，來不得一絲一毫的馬虎與大意。

（二）社會組織尤其是專業(yè)的社會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)成為服務(wù)實(shí)施的主體

1.不能將“有需求家庭的兒童托管服務(wù)”與社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)站的常規(guī)工作內(nèi)容相混淆

（1）社區(qū)是現(xiàn)代城市社會的基本單元，也是實(shí)施社會管理、遞送社會服務(wù)的基本平臺。社區(qū)居委會是社區(qū)居民的自治組織，根據(jù)《中華人民共和國居委會組織法》和《北京市社區(qū)居委會主要職責(zé)》的有關(guān)規(guī)定其職責(zé)共有六大類33條，其中第四條是扶持和發(fā)展社區(qū)各方力量，積極推動社區(qū)的共駐共建；第五條是協(xié)助政府做好有關(guān)工作，提高社區(qū)服務(wù)水平；這里的四、五兩大類中明確表明社區(qū)居委會要扶持和發(fā)展社區(qū)各方力量，提高社區(qū)服務(wù)水平。其中在目前很重要的一個方面就是扶持社會組織的發(fā)展，社區(qū)服務(wù)主要集中在公共事務(wù)和公共服務(wù)，對公益服務(wù)是組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)。所以社區(qū)居委會下設(shè)的各委員會要明確自身的職責(zé)，不可越主代庖。

按照《居民委員會組織法》和中辦［2010］27號文件精神要求，居委會主要承擔(dān)依法組織居民開展自治活動、依法協(xié)助基層政府或者派出機(jī)構(gòu)開展工作、依法依規(guī)組織開展監(jiān)督活動等三大職責(zé)。具體而言，居委會要發(fā)揮好行政輔助功能，協(xié)助政府將社會管理和公共服務(wù)職能延伸到社區(qū)，確保社區(qū)居民最終受益；要發(fā)揮好民主自治功能，組織、推動和實(shí)踐社區(qū)自治，提高社區(qū)的自我管理、自我教育和自我服務(wù)能力；要發(fā)揮好服務(wù)社區(qū)功能，將工作重心放在為民服務(wù)上，在服務(wù)中獲得認(rèn)可，贏得地位；要發(fā)揮好監(jiān)督反饋職能，當(dāng)好居民的“帶頭人”和“代言人”，維護(hù)居民的切身利益。

（2）社區(qū)服務(wù)站是新形勢下首都社區(qū)建設(shè)的探索和實(shí)踐，通過建設(shè)社區(qū)服務(wù)站，使政府在基層社會事務(wù)管理中更加標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在一定程度上減少了居委會的工作壓力，促進(jìn)了自治功能的發(fā)育。社區(qū)服務(wù)站作為專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，要在社區(qū)黨組織和居委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下提供專項(xiàng)服務(wù)，合理設(shè)置服務(wù)站業(yè)務(wù)事項(xiàng)、優(yōu)化辦事流程、加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，發(fā)揮專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢，提高服務(wù)質(zhì)量。

社區(qū)服務(wù)站主要職責(zé)的七、八、九大類中明確規(guī)定社區(qū)服務(wù)站是對公益活動和便民服務(wù)活動的組織、培育和壯大。

通過上述分析，應(yīng)該得出明確的結(jié)論：不能將“有需求家庭的兒童托管服務(wù)”與社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)站的常規(guī)工作內(nèi)容相混淆。

2.不能把“有需求家庭的兒童托管服務(wù)”交由企業(yè)按照市場化模式去運(yùn)作

所謂企業(yè)，顧名思義，一般是指以營利為目的，運(yùn)用各種生產(chǎn)要素向市場提供商品或服務(wù)，實(shí)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的具有法人資格的社會經(jīng)濟(jì)組織。如果將“有需求家庭的兒童托管服務(wù)”交由企業(yè)按照市場化模式去運(yùn)作，必然形成以下幾個結(jié)果：

（1）企業(yè)必然以追逐盈利為其目的，不但會使其變?yōu)槭召M(fèi)的服務(wù)項(xiàng)目，而且收費(fèi)額度會根據(jù)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)情況設(shè)立比較昂貴的標(biāo)準(zhǔn)。

（2）社區(qū)居委會無法對企業(yè)自主經(jīng)營行為進(jìn)行干涉，使其背離社會服務(wù)的本質(zhì)，無法完成對其服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督，同時也造成社會志愿服務(wù)資源的極大浪費(fèi)，加重有需求家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且一旦出現(xiàn)閃失，后果不堪設(shè)想。

（3）使得項(xiàng)目的性質(zhì)發(fā)生了變化，背離了社會管理創(chuàng)新以及增加社會福利投入的初衷，極大地弱化本項(xiàng)目設(shè)立的社會效益。

3.社會組織尤其是專業(yè)的社會工作機(jī)構(gòu)的使命決定其必須成為“有需求家庭的兒童托管服務(wù)”項(xiàng)目的主體

社會組織尤其是專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)，秉承“助人自助”的價值理念，恪守社工倫理道德和職業(yè)操守，以“做公益，學(xué)雷鋒”為自己的行動準(zhǔn)則，力所能及的去幫助需要幫助的人。因其機(jī)構(gòu)的使命和價值所決定，他們提供的服務(wù)必然具有以下幾個特點(diǎn)：

（1）注重社會效益，弱化經(jīng)濟(jì)效益，不收取或較少的收取服務(wù)對象的費(fèi)用。從專業(yè)社會工作組織在北京發(fā)展的情況來看，目前很少有專業(yè)社工機(jī)構(gòu)向服務(wù)對象收取報(bào)酬的，即使有收費(fèi)情況發(fā)生，也是很低廉的，使社區(qū)居民感受到政府對民生和百姓需求的切實(shí)關(guān)注，利于構(gòu)建社區(qū)鄰里和諧的良好氛圍。

（2）社會組織尤其是專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)時必然通過與社區(qū)居委會或服務(wù)站的工作人員進(jìn)行良好溝通，并借助社區(qū)資源進(jìn)行服務(wù)，自覺地接受社區(qū)居委會或服務(wù)站的監(jiān)督。

（3）社會組織尤其是專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)時會使用專業(yè)的社會工作方法，建立志愿者隊(duì)伍，用先進(jìn)的理念提供專業(yè)服務(wù)，開展豐富多彩的活動，為孩子養(yǎng)成良好習(xí)慣奠定基礎(chǔ)。

所以，非市場化運(yùn)作和公益性服務(wù)成為社區(qū)有需求家庭兒童托管服務(wù)的鮮明特點(diǎn)。

（三）政府購買社會組織專項(xiàng)服務(wù)成為其特有的形式和資金來源

1.政府購買社會組織專項(xiàng)服務(wù)是我國社會管理創(chuàng)新的必然選擇

中國社會管理創(chuàng)新的起源正是由于中國社會改革進(jìn)程中遭遇的一些嚴(yán)重的社會問題，呼喚著政府和基層組織著力進(jìn)行社會管理與創(chuàng)新，以化解社會矛盾，調(diào)動社區(qū)居民參與熱情，提升社區(qū)自治能力，同時也是轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建新型社會管理格局，倡導(dǎo)以群眾需求為導(dǎo)向，以基層社會服務(wù)為切入點(diǎn)的社會管理理念。而政府購買社會組織專項(xiàng)服務(wù)既滿足了“小政府，大社會”的社會治理格局的需要，又解決了社區(qū)作為基層自治組織自身服務(wù)能力不足的問題，同時也適應(yīng)了社區(qū)整合資源、拓展服務(wù)范圍的內(nèi)在要求。

2.“有需求家庭的兒童托管服務(wù)”的公益性目標(biāo)決定了其必然由政府購買

近幾年來，我國政府購買已經(jīng)嘗試?yán)脤ｍ?xiàng)資金向社會組織購買公共服務(wù)、公益服務(wù)和便民服務(wù)。以北京為例：北京市自2009年以來已經(jīng)連續(xù)四年開展“社會組織服務(wù)民生行動”，主要圍繞“扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生、文體科普、婦幼保護(hù)、服務(wù)三農(nóng)、法律援助、支教助學(xué)、生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)”等關(guān)系民生的十大領(lǐng)域開展服務(wù)活動，采取政府引導(dǎo)扶持和社會化運(yùn)作相結(jié)合的方式，整合社會組織公益資源，樹立社會組織公益品牌。如：2009年北京政府部門購買社會組織服務(wù)5385項(xiàng)，全市給予社會組織各種項(xiàng)目補(bǔ)貼達(dá)5.79億元；2010年，市政府購買300項(xiàng)社會組織公益服務(wù)項(xiàng)目列入為民辦實(shí)事工程，市區(qū)兩級投入1億資金購買社會組織公益服務(wù)。所以，“社區(qū)有需求家庭的兒童托管服務(wù)”的公益性目標(biāo)決定了其必然由政府購買。

綜上，對“社區(qū)有需求家庭的兒童托管服務(wù)”的路徑選擇已經(jīng)非常明了，其必然走向是由社區(qū)居委會搭臺、政府專項(xiàng)資金購買、社會組織提供服務(wù)的特有模式。

［1］堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報(bào)，2012-11-18.

［2］中華人民共和國城市居民委員會組織法[Z].北京：中國法制出版社，1998.

［3］北京社區(qū)服務(wù)站職責(zé)[EB/OL].http://www.doc88.com/p-196104161663.html