孟 穎

目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的城鄉(xiāng)一體化新階段。海南作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，與全國(guó)相比，城鄉(xiāng)一體化程度相對(duì)較低。國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確提出要加快推進(jìn)海南城鄉(xiāng)一體化，?？谧鳛楹Ｄ系氖?huì)中心城市，有條件、有要求率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，為全省率先探索走出一條新型城鄉(xiāng)一體化的路子。

一、?？诔青l(xiāng)一體化存在的突出問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐步拉大

從城鄉(xiāng)發(fā)展看，一是城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，十個(gè)中心鎮(zhèn)的生產(chǎn)總值不及全市的1/10，GDP主要增量來(lái)自市區(qū)及相對(duì)獨(dú)立的開(kāi)發(fā)園區(qū)；二是?？谑谐青l(xiāng)居民收入盡管在海南有一定優(yōu)勢(shì)，但相比開(kāi)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革較早的成都等地而言，無(wú)論在總量，還是在縮小城鄉(xiāng)收入差距上都還有較大的提升空間；另一方面，十個(gè)中心鎮(zhèn)內(nèi)部發(fā)展也極不平衡。主要表現(xiàn)在，一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度差異很大。2006-2010年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的為紅旗鎮(zhèn)和永興鎮(zhèn)，增幅分別達(dá)到了63.2%和52.2%，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最為緩慢的龍?zhí)伶?zhèn)和三門(mén)坡鎮(zhèn)，增幅分別僅為20%和23%。二是中心鎮(zhèn)的農(nóng)民人均純收入差異很大，收入最高的新坡鎮(zhèn)約為6900元，收入最低的舊州鎮(zhèn)僅為3888元，相差3000多元。

（二）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高

第一，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低，農(nóng)民增收乏力。?？谵r(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重占全社會(huì)從業(yè)人員比重58.6%，高出全國(guó)平均水平（35.6%）約35個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)產(chǎn)品加工運(yùn)銷(xiāo)仍是瓶頸，出島運(yùn)輸流通損失率超過(guò)20%。第二，工業(yè)化水平低，“以工哺農(nóng)”能力有限。2011年工業(yè)增加值占比僅為25%，在全國(guó)省會(huì)城市和直轄市中排名倒數(shù)第1。第三，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)比重過(guò)大，綜合競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。2011年?？趥鹘y(tǒng)服務(wù)業(yè)占比64%，比全國(guó)平均水平（41.92%）高22個(gè)百分點(diǎn)。

（三）城鎮(zhèn)化實(shí)際水平偏低，“以城帶鄉(xiāng)”空間狹小

2011年，按常住人口算，?？诔擎?zhèn)化率已達(dá)74%。按戶籍人口統(tǒng)計(jì)，?？?010年的城鎮(zhèn)化率為60.29%。但考慮到2003年瓊山并入?？?，2004年大部分農(nóng)墾人口計(jì)入城鎮(zhèn)，?？趯?shí)際城鎮(zhèn)化率并不高。由于?？谥鞒菂^(qū)面積比較小，“以城帶鄉(xiāng)”的空間不大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，?？谥鞒菂^(qū)只有98平方公里，在所有省會(huì)城市和直轄市建成區(qū)面積中排名倒數(shù)第2。

（四）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，難吸引外來(lái)投資

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，電網(wǎng)和水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施總體水平很難適應(yīng)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在：一是鎮(zhèn)區(qū)公共設(shè)施年久失修，鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌破舊，污水和垃圾處理等設(shè)施仍不完善，環(huán)境衛(wèi)生差，公共服務(wù)水平低；二是道路交通條件滯后，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代物流運(yùn)輸需要。三是農(nóng)田水利設(shè)施陳舊，作為農(nóng)業(yè)發(fā)展首要保障的農(nóng)田水利設(shè)施目前卻處于較為落后的狀況。

（五）土地集約利用程度偏低，建設(shè)用地缺口大

在目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，項(xiàng)目落地需要有建設(shè)用地予以保障。由于建設(shè)用地主要集中在主城區(qū)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)原先沒(méi)有相應(yīng)的土地儲(chǔ)備、集體用地短期內(nèi)無(wú)法盤(pán)活、市里用地指標(biāo)也沒(méi)能傾斜落實(shí)等原因，目前各城鎮(zhèn)建設(shè)用地嚴(yán)重匱乏。如瓊山區(qū)土地面積141萬(wàn)畝，建設(shè)用地面積才18萬(wàn)畝，僅占全區(qū)土地面積的12.8%，而建設(shè)用地主要集中于主城區(qū)，由此可見(jiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地狀況的嚴(yán)峻性。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃存在脫鉤，規(guī)劃的發(fā)展區(qū)域因無(wú)相應(yīng)用地指標(biāo)而無(wú)法實(shí)施建設(shè)。

（六）城鄉(xiāng)布局不盡合理，缺少城鄉(xiāng)整體發(fā)展規(guī)劃

城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在發(fā)展上各自為政、自成體系，尚未形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體規(guī)劃和指標(biāo)體系。部門(mén)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)性差，缺乏必要的規(guī)劃控制手段；城市、小城鎮(zhèn)和康居工程缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，不重視社會(huì)投資的整體效益，指導(dǎo)工作上缺乏依據(jù)，落實(shí)工作上缺乏連續(xù)性。由于整體規(guī)劃不健全，一些具體的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃難配套，城市特色不突出。

二、?？诔青l(xiāng)一體化的對(duì)策建議

（一）堅(jiān)持規(guī)劃先行，引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化有序推進(jìn)

規(guī)劃水平直接決定城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的效率和水平，科學(xué)規(guī)劃是指導(dǎo)和引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)和龍頭。我們堅(jiān)持著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、立足當(dāng)前、適度超前的原則，著力提高城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性和針對(duì)性。結(jié)合外地經(jīng)驗(yàn)和?？趯?shí)際，高標(biāo)準(zhǔn)制定?？诔青l(xiāng)一體化規(guī)劃。建立城鄉(xiāng)一體、全域覆蓋、層次分明、多規(guī)合一的科學(xué)規(guī)劃體系和完備的監(jiān)督約束機(jī)制，以高水平的規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌空間、資源配置，保障城鄉(xiāng)一體化與城鎮(zhèn)化各項(xiàng)工作的有效推進(jìn)。全市各級(jí)各部門(mén)要牢固樹(shù)立“規(guī)劃就是城市憲法”的理念，認(rèn)真履行職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管，嚴(yán)肅查處各類(lèi)違法違規(guī)行為，確保規(guī)劃的約束力和執(zhí)行力。要突出功能完善，增強(qiáng)中小城鎮(zhèn)吸納能力。

（二）突出產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能帶動(dòng)就業(yè)，從而為提高城鄉(xiāng)居民收入奠定基礎(chǔ)。?？诔青l(xiāng)一體化要注重產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，培育優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第一，優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)空間，提升?？诜?wù)功能；第二，引導(dǎo)工業(yè)集中集聚發(fā)展，推進(jìn)新型工業(yè)化。加快實(shí)施一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，依托重大項(xiàng)目，引入先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念，調(diào)整優(yōu)化鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng)加粗產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)大鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模；第三，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“一鎮(zhèn)一品”或“多鎮(zhèn)一品”，打造若干個(gè)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)集群，大力發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，探索建立“協(xié)會(huì)+基地+農(nóng)戶+訂單”、“公司+基地+農(nóng)戶+訂單”等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式。引導(dǎo)農(nóng)民更多地參與到大企業(yè)、大項(xiàng)目和新興服務(wù)業(yè)中，向二、三產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行適用技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，不斷拓展就業(yè)空間。進(jìn)一步完善就業(yè)服務(wù)體系，搭建信息對(duì)稱(chēng)平臺(tái)，強(qiáng)化與用工單位的協(xié)作，促進(jìn)鎮(zhèn)域居民就地就近實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

（三）加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提升鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力

城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的有效載體。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有利于加快?？诔青l(xiāng)一體化進(jìn)程。按照《中共?？谑形P(guān)于加快鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定》的要求，將?？谥苓呧l(xiāng)鎮(zhèn)打造成為海口的衛(wèi)星城，推進(jìn)鎮(zhèn)、村旅游化改造，打造綠色鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一是將納入主城區(qū)的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃、建設(shè)、管理上嚴(yán)格執(zhí)行主城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)；二是加快10個(gè)中心鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)，擴(kuò)大鎮(zhèn)墟規(guī)模，打造衛(wèi)星城；三是重點(diǎn)建設(shè)一批風(fēng)格各異的特色小鎮(zhèn)。為此，政府要加大城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，徹底改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資環(huán)境，鼓勵(lì)企業(yè)、尤其是中小企業(yè)參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。

（四）加快戶籍制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要讓全體城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)的成果，為此，必須加快戶籍制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。第一，建立有利于勞動(dòng)力自由流動(dòng)的戶籍制度，盡快實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)戶籍對(duì)本市農(nóng)民全面放開(kāi)。合理有序地引導(dǎo)人口流向，推動(dòng)勞動(dòng)力要素自由流動(dòng)；第二，按照全市居民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果和城鄉(xiāng)戶籍制度一體化的要求，爭(zhēng)取提前2年在全省率先實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)、基本住房保障等制度統(tǒng)一、水平大致相當(dāng)?shù)某青l(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。

（五）創(chuàng)新農(nóng)村土地利用方式，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造空間

由于?？诔菂^(qū)面積較小，城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中受土地制約較為嚴(yán)重，為此，必須創(chuàng)新農(nóng)村土地利用方式，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造空間。第一，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。在確保耕地面積不減少的情況下，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足；第二，創(chuàng)新土地集約利用模式。注重盤(pán)活土地存量，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，探索節(jié)約集約用地的新模式；第三，探索實(shí)行農(nóng)村土地股份合作制，逐步完善農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)體系，在確保農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的前提下推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

［1］2011年?？诮y(tǒng)計(jì)年鑒.北京,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社.