馬振濤
國(guó)家“十二五”規(guī)劃中明確提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇,是擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的關(guān)鍵之舉,也是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑,更是欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)趕超的又一次重大機(jī)遇。正如溫家寶總理在2012年政府工作報(bào)告中指出的,“城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%,這是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)歷史性變化”。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展正進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵階段,未來(lái)5-15年每年會(huì)有1000多萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。這個(gè)過(guò)程能否順利,將直接決定著我國(guó)現(xiàn)代化大目標(biāo),關(guān)系著我國(guó)公平可持續(xù)的大戰(zhàn)略。
城鎮(zhèn)化存在很多共性,但城鎮(zhèn)化的道路卻各不相同。我們走不起“美國(guó)式”自由放任的城鎮(zhèn)化路子,也要極力避免“拉美式”城鎮(zhèn)化陷阱。未來(lái)要走出一條具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路,必須按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求,以人的城鎮(zhèn)化為核心,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化布局合理、產(chǎn)業(yè)配套、設(shè)施完善、特色突出的目標(biāo)。在這個(gè)過(guò)程中,要充分估計(jì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨的矛盾和問(wèn)題,突出體制機(jī)制創(chuàng)新的強(qiáng)大動(dòng)力作用。既要從戰(zhàn)略層面做好“頂層設(shè)計(jì)”,也有必要通過(guò)地方試點(diǎn)“投石問(wèn)路”。在此,結(jié)合??谑行滦统擎?zhèn)化發(fā)展的路徑選擇,談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
??谑惺呛D鲜≈Υ蛟斓氖?huì)中心城市,也是國(guó)際旅游島建設(shè)的關(guān)鍵所在。國(guó)務(wù)院作出推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署后,海口市經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)始加速發(fā)展,在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入、提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平、發(fā)展特色小城鎮(zhèn)方面取得了一定的進(jìn)展。但由于建省晚,歷史欠賬多等客觀(guān)原因,??谑谐青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題較為突出。主要表現(xiàn)為:城鄉(xiāng)差距大、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)組織化水平不高、城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有限、鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等。目前??谑忻娣e有2304.84平方公里,城鎮(zhèn)面積只有98平方公里,這里集中了大量的人流、車(chē)流和物流和主要新增經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值,而占土地面積90%以上的23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量不到全市經(jīng)濟(jì)總量的8%。城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后,城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低,中心城市發(fā)展空間小,成為當(dāng)前制約??诜?wù)業(yè)發(fā)展、消費(fèi)需求不足和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要因素。
??谧鳛槭?huì)中心城市,抓住國(guó)際旅游島建設(shè)和我國(guó)進(jìn)入消費(fèi)型社會(huì)的歷史機(jī)遇,實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展,必須按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求,走出一條以城鎮(zhèn)化為主線(xiàn)的發(fā)展道路。這既是解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的重大變革,也是提升城鄉(xiāng)資源價(jià)值空間,做強(qiáng)做優(yōu)省會(huì)中心城市的現(xiàn)實(shí)選擇。
以“布局合理、產(chǎn)業(yè)配套、設(shè)施完善、特色突出”為主要目標(biāo),明確構(gòu)建海口城鎮(zhèn)化體系的主要任務(wù)。
利用有限的土地面積進(jìn)行合理布局,體現(xiàn)集約發(fā)展理念,是決定城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。回顧以往中國(guó)的城鎮(zhèn)化道路,曾出現(xiàn)過(guò)是發(fā)展大城市還是建設(shè)中小城市的戰(zhàn)略上的搖擺。由于市場(chǎng)化資源配置的集聚效應(yīng),導(dǎo)致人口多流向大城市,小城鎮(zhèn)人口占比呈逐年遞減的趨勢(shì)。中小城市發(fā)育不夠,小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小,集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。下一步怎樣找出有效的辦法,積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿?,有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn),是一項(xiàng)緊迫的課題。
從??诘默F(xiàn)實(shí)情況看,考慮到既要合理規(guī)避城市中心區(qū)迅速發(fā)展帶來(lái)的“大城市病”,又要想方設(shè)法有效帶動(dòng)城市周邊廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村的發(fā)展。同時(shí),還要結(jié)合??谧陨硖厣?,打造旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)。因此要以“做優(yōu)主城區(qū)、做強(qiáng)中心鎮(zhèn)、做特小城鎮(zhèn)、做實(shí)農(nóng)村社區(qū)”為目標(biāo),以統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一土地利用、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施、統(tǒng)一生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一社會(huì)政策為手段,合理規(guī)劃城鎮(zhèn)空間布局,到2020年形成主城區(qū)、中心鎮(zhèn)、特色風(fēng)情旅游小鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)、互動(dòng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化新格局。隨著中心鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)和成熟,最終的城鎮(zhèn)化布局將由現(xiàn)在的23個(gè)建制鎮(zhèn)壓縮到10個(gè)左右,部分離城區(qū)較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)”;探索發(fā)展多種形式的風(fēng)情旅游小城鎮(zhèn);穩(wěn)步推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè),從而最終形成“主城區(qū)、中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)”的合理布局。
城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展作支撐,城鎮(zhèn)也是振興產(chǎn)業(yè)的大平臺(tái)。大量人口進(jìn)入城市,首先面臨的就是吃飯和就業(yè)問(wèn)題。解決就業(yè)之道,根本要靠培育壯大產(chǎn)業(yè)。拉美、南亞等一些國(guó)家之所以在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)反復(fù)甚至停滯,很重要的一個(gè)原因就是城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒(méi)有跟進(jìn),出現(xiàn)了大量城市貧民等社會(huì)問(wèn)題。
不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu),已經(jīng)成為制約海口城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要障礙。??谑?010年一、二、三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例分別為7.45%、24.11%、68.44%。服務(wù)業(yè)占比高,但多為傳統(tǒng)服務(wù)業(yè);二產(chǎn)占比低,在全國(guó)省會(huì)城市中排名最末位;農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比盡管不高,但從業(yè)人員比重卻占全社會(huì)的58.6%,比全國(guó)(35.6%)高約23個(gè)百分點(diǎn)。為此,在城鎮(zhèn)化下一步發(fā)展過(guò)程中要把以產(chǎn)興城、產(chǎn)城互動(dòng)作為重要基礎(chǔ)和前提,建立三次產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化互動(dòng)的發(fā)展機(jī)制。在中心城區(qū)優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè);在城區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)大力發(fā)展以高新技術(shù)為支撐的新型工業(yè);在中心城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn),結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)特色,利用比較優(yōu)勢(shì),大力發(fā)展旅游型城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)、商貿(mào)型城鎮(zhèn)和工業(yè)型城鎮(zhèn);在農(nóng)村,以生態(tài)文明型農(nóng)村社區(qū)為目標(biāo),重在發(fā)揮其生態(tài)功能。
產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,對(duì)于后發(fā)展地區(qū)而言,最有力的抓手靠項(xiàng)目。??谀壳叭蕴幵谧ネ顿Y、上項(xiàng)目的重要階段。根據(jù)城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要,??谑幸苍陧?xiàng)目引進(jìn)結(jié)構(gòu)上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力引進(jìn)技術(shù)密集和資金密集型產(chǎn)業(yè),有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則借助旅游資源優(yōu)勢(shì),引進(jìn)大的旅游項(xiàng)目;還有的農(nóng)業(yè)重點(diǎn)鎮(zhèn),在利用國(guó)家土地整治項(xiàng)目上有所側(cè)重,意在避免項(xiàng)目引進(jìn)的盲目性,實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)項(xiàng)目與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的對(duì)接。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入滯后,已成為當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨的主要矛盾。“重面子輕里子”“重地上輕底下”,在中小城市和小城鎮(zhèn)表現(xiàn)的尤為突出。城市缺水、管網(wǎng)設(shè)置混亂、垃圾處理不配套、排水排污管道不分等現(xiàn)象還大面積存在。多年來(lái)我們依靠低成本擴(kuò)展模式產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化,弊端正在顯露。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),必須堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先行,以此完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能,提高城鎮(zhèn)綜合承載力。
在??谑械某擎?zhèn)發(fā)展規(guī)劃中,應(yīng)按照統(tǒng)籌布局、互聯(lián)互通、環(huán)境友好、適度超前的原則,科學(xué)構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的交通、水、電、氣、通訊和環(huán)保六大網(wǎng)絡(luò)。加快舊城基礎(chǔ)設(shè)施改造和新片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),重點(diǎn)完善城區(qū)交通網(wǎng),建設(shè)城鎮(zhèn)綜合交通樞紐,構(gòu)建“城鎮(zhèn)半小時(shí)生活圈”交通基礎(chǔ)設(shè)施;不斷提高城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)能力,加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,滿(mǎn)足居民日益增長(zhǎng)的生產(chǎn)、生活需要。
城鎮(zhèn)化建設(shè)沒(méi)有一定之規(guī),在符合發(fā)展規(guī)律的前提下,要做到因地制宜,做出特色,避免“千城一面”。保持良好的生態(tài)環(huán)境是??诘淖畲筚Y本和生命線(xiàn),也是海口城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出特色。為此,要按照城鎮(zhèn)化的新格局,突出生態(tài)特色,著力建設(shè)低碳城市、綠色鄉(xiāng)鎮(zhèn)和田園社區(qū),走出一條具有特色的環(huán)境友好型、資源節(jié)約型城鎮(zhèn)生態(tài)化之路,努力把??诖蛟斐伞耙司印⒁藰I(yè)、宜學(xué)、宜游”的品位之城。
三十多年來(lái)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與體制創(chuàng)新密不可分,存在的矛盾和問(wèn)題也與體制機(jī)制的不完善直接相關(guān)。今后一段時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展,要以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力,為促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供制度保障。??谑性谕七M(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中,可在一些具有全局意義的體制機(jī)制改革方面有所突破。
發(fā)展城鎮(zhèn)化,關(guān)鍵在于解決“錢(qián)從哪里來(lái),人往何處去,地由誰(shuí)來(lái)種”三大問(wèn)題,實(shí)際上涉及土地、資本、勞動(dòng)力等要素市場(chǎng)改革。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革方向。??谠谕恋刂贫葎?chuàng)新方面,正在結(jié)合國(guó)土資源部關(guān)于支持海南國(guó)際旅游島建設(shè)的20項(xiàng)政策精神的要求,以土地股份合作制為依托,逐步完善農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)體系,在確保農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的前提下推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同收益”。
城鎮(zhèn)化推進(jìn)要與新農(nóng)村建設(shè)同步。當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展主要面臨著“小生產(chǎn)與大市場(chǎng)矛盾”以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力日漸不足等問(wèn)題,亟待通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)組織化、規(guī)?;蛯?zhuān)業(yè)化,從而適應(yīng)全社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求總量的增加和需求結(jié)構(gòu)的升級(jí)。??跓釒мr(nóng)業(yè)資源豐富,水果、冬季瓜菜、胡椒、橡膠、花卉等經(jīng)濟(jì)作物以及畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、種子產(chǎn)業(yè)都較為發(fā)達(dá),大戶(hù)、農(nóng)業(yè)合作社、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等市場(chǎng)主體較多,初步具備開(kāi)展農(nóng)業(yè)組織化體制機(jī)制探索的條件。
群眾的首創(chuàng)是改革的力量源泉。??诿耧L(fēng)淳樸、基層黨組織工作基礎(chǔ)好,且村鎮(zhèn)形態(tài)和居民構(gòu)成與成都較為類(lèi)似,應(yīng)借鑒成都經(jīng)驗(yàn),在海口開(kāi)展農(nóng)村基礎(chǔ)治理機(jī)制改革實(shí)驗(yàn),逐步推行以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、村民議事會(huì)為議事機(jī)構(gòu)、村委會(huì)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的新型村級(jí)管理模式;圍繞自我管理、自我教育、自我服務(wù)開(kāi)展社區(qū)自治;培育社會(huì)公益組織,鼓勵(lì)更多社會(huì)公益組織,采用更加科學(xué)、專(zhuān)業(yè)和低成本的方法,積極參與公益服務(wù)。
生態(tài)文明是??诔擎?zhèn)化的突出特色。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中,??诹D從治理農(nóng)村生活垃圾、生活污水入手,加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投入,推進(jìn)城鎮(zhèn)環(huán)?;A(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸,建立農(nóng)村環(huán)保體系,最終將農(nóng)村環(huán)保納入城鎮(zhèn)環(huán)保體系,建立城鄉(xiāng)一體的環(huán)保體制。
此外,??谶€應(yīng)配套開(kāi)展戶(hù)籍制度改革、旅游服務(wù)業(yè)體制改革、民俗文化創(chuàng)新、金融體制創(chuàng)新等,同時(shí)改善山水林田路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提供科教文衛(wèi)體等基本公共服務(wù),更好地與國(guó)際旅游島建設(shè)相銜接,推動(dòng)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)、公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化發(fā)展。
??谑凶鳛榻ㄔO(shè)海南國(guó)際旅游島的省會(huì)中心城市,從總體上看,目前的發(fā)展水平與應(yīng)承擔(dān)的中心帶動(dòng)作用還遠(yuǎn)不相匹配。以城鎮(zhèn)化為主線(xiàn)加快海口發(fā)展,不僅能拓寬城市發(fā)展的空間,提升城市發(fā)展的速度,更可以借助??诘膶?shí)踐,努力為全國(guó)創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)。
海口市委市政府近期提出了支持鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展多項(xiàng)措施,并確立了計(jì)劃單列鎮(zhèn),在城鎮(zhèn)化發(fā)展改革方面做了大量基礎(chǔ)性工作。下一步應(yīng)爭(zhēng)取把??诹袨槿珖?guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū),在大的體制機(jī)制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等方面爭(zhēng)取國(guó)家支持,為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提供“??诮?jīng)驗(yàn)”。