萬(wàn)勁波

(中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，北京 100190)

政府支持企業(yè)研發(fā)的資源配置與政策目標(biāo)

萬(wàn)勁波

(中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，北京 100190)

隨著產(chǎn)學(xué)研傳統(tǒng)邊界日益模糊，各國(guó)財(cái)政用于支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的預(yù)算不斷提高。首先分析了中國(guó)研發(fā)資源配置狀況及創(chuàng)新主體之間的創(chuàng)新聯(lián)系;進(jìn)而從創(chuàng)新主體、創(chuàng)新階段角度對(duì)強(qiáng)化公私伙伴關(guān)系的主要途徑進(jìn)行理論探討;最后建議政府結(jié)合支持企業(yè)研發(fā)的政策目標(biāo)來(lái)組合使用資源配置的相關(guān)政策工具和措施。

企業(yè)研發(fā);公私伙伴關(guān)系;資源配置;政策目標(biāo)

政府為何要利用公共研發(fā)資源或公共政策工具去支持和介入企業(yè)研發(fā)活動(dòng)?相關(guān)研究基本歸因于研發(fā)活動(dòng)的市場(chǎng)失靈［1－3］。當(dāng)自由市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法提供私人企業(yè)足夠誘因去投資于研發(fā)活動(dòng)時(shí)，會(huì)造成投資不足。當(dāng)每個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手都尋求競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化創(chuàng)新投入時(shí)，從全社會(huì)角度來(lái)講可能會(huì)造成過(guò)度投資［4］。這就迫使政府以不同的政策工具和措施去干預(yù)和影響企業(yè)研發(fā)，但政府資助可能產(chǎn)生擠出或替代效應(yīng)［5］。因此，如何更好地引導(dǎo)企業(yè)研發(fā)、又不扭曲公平競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共科技資源的高效配置，成為政府支持企業(yè)研發(fā)的政策焦點(diǎn)。

歐盟曾從“信息源”及“企業(yè)合作伙伴”進(jìn)行過(guò)創(chuàng)新調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公共資助的科研與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系相當(dāng)弱，企業(yè)面臨創(chuàng)新問(wèn)題時(shí)，更可能利用同客戶(hù)及供應(yīng)商的聯(lián)系，而不是利用與研究機(jī)構(gòu)或大學(xué)的聯(lián)系［6］。美國(guó)一直比較重視直接投入企業(yè)研發(fā)來(lái)解決產(chǎn)學(xué)合作的制度失靈:冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)政府科技撥款投入企業(yè)的比例一直維持在50%以上，最高達(dá)到近70%，20世紀(jì)80年代后這一比例逐漸下降，但目前仍然占到三成;政府除了直接補(bǔ)貼企業(yè)研發(fā)，鼓勵(lì)企業(yè)參與政府研發(fā)計(jì)劃外，還有軍事合同、委托項(xiàng)目和稅收減免等隱性支持［7］;依靠法律、網(wǎng)絡(luò)化政府支持機(jī)制、市場(chǎng)和嚴(yán)格的公司治理，美國(guó)在諸多產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域保持明顯競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)［8］。

1 我國(guó)研發(fā)資源配置狀況和三大創(chuàng)新主體的聯(lián)系

1.1 全國(guó)R＆D總經(jīng)費(fèi)投入支出結(jié)構(gòu)

總體來(lái)看，我國(guó)R＆D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度持續(xù)加大，財(cái)政科技支出穩(wěn)步增加，但財(cái)政科技支出中用于R＆D投入的比重仍然偏低 (見(jiàn)圖1)。

圖1 全國(guó)R＆D總經(jīng)費(fèi)投入及支出結(jié)構(gòu) (2010年)

1.2 三大創(chuàng)新主體R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)

根據(jù)第二次全國(guó)R＆D資源清查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，可對(duì)創(chuàng)新主體的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)及創(chuàng)新聯(lián)系進(jìn)行更細(xì)致的分析。2009年，企業(yè)R＆D經(jīng)費(fèi)中，工業(yè)企業(yè)R＆D經(jīng)費(fèi)占89.9%，說(shuō)明工業(yè)企業(yè)是R＆D活動(dòng)的執(zhí)行主體 (見(jiàn)表1)。在工業(yè)企業(yè)R＆D經(jīng)費(fèi)中，國(guó)有企業(yè)及國(guó)有獨(dú)資公司 R＆D經(jīng)費(fèi)占17.1%;其他內(nèi)資企業(yè)占56.5%;港、澳、臺(tái)商投資企業(yè)占9.7%;外商投資企業(yè)占16.7%，說(shuō)明企業(yè)R＆D經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)已經(jīng)多元化。另一方面，我國(guó)開(kāi)展R＆D活動(dòng)的工業(yè)企業(yè)僅占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的8.5%，其中，開(kāi)展R＆D活動(dòng)的大中型企業(yè)僅占全部大中型工業(yè)企業(yè)的30.5%;工業(yè)企業(yè)R＆D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度 (企業(yè)R＆D經(jīng)費(fèi)與主營(yíng)業(yè)務(wù)收入之比)僅0.70%，大中型企業(yè)R＆D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度僅0.96%，說(shuō)明工業(yè)企業(yè)整體的研發(fā)活動(dòng)并不活躍且投入強(qiáng)度較低。

(1)2009年，工業(yè)企業(yè)共開(kāi)展 R＆D項(xiàng)目19.4萬(wàn)項(xiàng)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi) 3185.9億元，項(xiàng)均經(jīng)費(fèi)164.2萬(wàn)元，項(xiàng)均人員全時(shí)當(dāng)量為6.3人年。其中，國(guó)家科技項(xiàng)目占6.0%;地方科技項(xiàng)目占7.8%;自選項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占80.0%;其他企業(yè)委托項(xiàng)目占2.5%;其他項(xiàng)目占3.7%。政府項(xiàng)目在工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中的比重已達(dá)13.8%，但仍然明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)其企業(yè)的支持水平。

(2)政府研究機(jī)構(gòu) R＆D經(jīng)費(fèi)年平均增長(zhǎng)16.2%，達(dá)到995.9億元，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)579.8億元，項(xiàng)均經(jīng)費(fèi)95.0萬(wàn)元，項(xiàng)均人員全時(shí)當(dāng)量為3.9人年。其中，國(guó)家科技項(xiàng)目占77.9%;地方科技項(xiàng)目占5.5%;自選項(xiàng)目占3.7%;企業(yè)委托項(xiàng)目占3.7%;國(guó)外項(xiàng)目占1.2%;其他項(xiàng)目占8.0%。來(lái)自產(chǎn)業(yè)部門(mén)的份額相對(duì)較小，說(shuō)明企業(yè)對(duì)政府研究機(jī)構(gòu)的研發(fā)投入并不活躍。

表1 全國(guó)R＆D項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)情況

(3)全國(guó)高等院校 R＆D經(jīng)費(fèi)年平均增長(zhǎng)22.3%，達(dá)到468.2億元，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)343.9億元，項(xiàng)均經(jīng)費(fèi)7.2萬(wàn)元，項(xiàng)均人員全時(shí)當(dāng)量為0.6人年。其中，國(guó)家科技項(xiàng)目占44.9%;地方科技項(xiàng)目占12.2%;自選項(xiàng)目占2.2%;企業(yè)委托項(xiàng)目占38.9%;國(guó)外項(xiàng)目占1.3%;其他項(xiàng)目占0.5%。高校與企業(yè)的創(chuàng)新聯(lián)系相對(duì)緊密，包括校辦企業(yè)、衍生企業(yè)、共同研發(fā)、成果轉(zhuǎn)讓等。

1.3 三大創(chuàng)新主體之間的項(xiàng)目合作

2009年，政府共支持三大研發(fā)主體項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)1119.6億元，其中 43.2%投向政府研究機(jī)構(gòu); 39.3%投向工業(yè)企業(yè);17.5%投向高等院校。

從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總量結(jié)構(gòu)看，三大研發(fā)主體27.2%的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府;其中政府研究機(jī)構(gòu)83.4%的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府;高等院校57.1%的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府;工業(yè)企業(yè)13.8%的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府。從R＆D項(xiàng)目合作情況看，三大創(chuàng)新主體之間的聯(lián)系仍然比較弱。

(1)工業(yè)企業(yè)30.6%的項(xiàng)目合作完成:與國(guó)內(nèi)高校合作占10.3%，與國(guó)內(nèi)獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)合作占5.6%，與境內(nèi)其他企業(yè)合作占4.5%，與境外機(jī)構(gòu)合作占3.8%，其他合作形式占6.4%。

(2)研究機(jī)構(gòu)23.0%的項(xiàng)目合作完成:與國(guó)內(nèi)獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)合作占10.9%;與國(guó)內(nèi)高校合作占3.5%;與國(guó)內(nèi)企業(yè)合作約3.7%;其他合作形式占4.9%。

(3)高等院校22.7%的項(xiàng)目合作完成:與國(guó)內(nèi)企業(yè)合作占9.6%;與國(guó)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)合作占5.4%;與國(guó)內(nèi)其他高校合作占5.0%;其他合作形式占2.7%。

我國(guó)研究機(jī)構(gòu)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總量是高校項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總量的2.9倍，但較少流向企業(yè);從與企業(yè)合作的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)看，高校是研究機(jī)構(gòu)的1.8倍;從企業(yè)委托項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)看，高校更是研究機(jī)構(gòu)的6.3倍。說(shuō)明我國(guó)工業(yè)企業(yè)與高校相互的創(chuàng)新聯(lián)系相對(duì)于研究機(jī)構(gòu)更為密切。這一結(jié)果與歐美的相關(guān)調(diào)查結(jié)果類(lèi)似，說(shuō)明公私創(chuàng)新合作在各國(guó)都普遍存在或多或少的體制機(jī)制障礙。

2 強(qiáng)化公私創(chuàng)新伙伴關(guān)系的主要途徑

2.1 公私創(chuàng)新伙伴關(guān)系的理論探討

所謂公私部門(mén)創(chuàng)新合作即官產(chǎn)學(xué)研合作，著重于強(qiáng)化創(chuàng)新活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化、各個(gè)性質(zhì)不同參與者之間的連結(jié)和互動(dòng)，不僅可以提升企業(yè)的研發(fā)能力、促進(jìn)公共部門(mén)的研究更加契合市場(chǎng)的需要，還有利于構(gòu)建開(kāi)放創(chuàng)新網(wǎng)路、深化政府補(bǔ)助單位、企業(yè)、公共研發(fā)機(jī)構(gòu)和大學(xué)等公私部門(mén)的協(xié)同合作。Khalil等在進(jìn)行有關(guān)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的研究調(diào)查中指出，政府應(yīng)該致力于:更完善的科技管理制度、加強(qiáng)工程教育、改善技術(shù)移轉(zhuǎn)、給予研發(fā)投資稅賦優(yōu)惠、鼓勵(lì)企業(yè)合作研究、資助大學(xué)研究、增加風(fēng)險(xiǎn)投資產(chǎn)業(yè)規(guī)模、改善中小學(xué)教育、促進(jìn)勞資和諧、鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)合作與創(chuàng)業(yè)孵化等政策，以提升產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力［9］。美國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)曾在《技術(shù)與國(guó)家利益》中提出政府在技術(shù)政策中的首要作用是創(chuàng)造一個(gè)推動(dòng)私人部門(mén)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)環(huán)境?；凇罢梢栽趲椭駹I(yíng)企業(yè)開(kāi)發(fā)、創(chuàng)造新技術(shù)，并取得可觀效益的活動(dòng)方面發(fā)揮關(guān)鍵性作用”的事實(shí)，克林頓政府技術(shù)政策的關(guān)鍵目標(biāo)是將民用技術(shù)項(xiàng)目與軍用技術(shù)項(xiàng)目的投資比例從40∶60改變?yōu)?0∶50，啟動(dòng)了一系列新的技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃［10］。

政府是公共科技資源配置的決策核心，隨著公私創(chuàng)新聯(lián)系日益多樣化，政府創(chuàng)新管理更為靈活，關(guān)鍵在于通過(guò)有效合作、協(xié)同創(chuàng)新形成高效的創(chuàng)新合作共同體。如何處理政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)與企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)之間的關(guān)系以及如何更好地利用相關(guān)政策工具來(lái)支持企業(yè)研發(fā)，解決產(chǎn)學(xué)研合作失靈等問(wèn)題，還需要根據(jù)研發(fā)資源投入的不同主體和創(chuàng)新發(fā)展階段來(lái)進(jìn)行具體探討。

2.2 從研發(fā)資源投入主體看公私創(chuàng)新伙伴關(guān)系

(1)對(duì)政府而言，總體公共研發(fā)資源的投資與配置需要滿(mǎn)足各種不同的戰(zhàn)略需求和任務(wù)，例如國(guó)防、基礎(chǔ)研究、醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等國(guó)家所設(shè)定的任務(wù)，直接支持企業(yè)提升研發(fā)支出的只是一部分公共資源。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)創(chuàng)新，政府投入了龐大資源支持公共機(jī)構(gòu)研發(fā)，公共創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新成果對(duì)于產(chǎn)業(yè)和企業(yè)基本上都應(yīng)鼓勵(lì)開(kāi)放共享。

(2)對(duì)創(chuàng)新型企業(yè)而言，即便沒(méi)有政府支持，仍會(huì)投入一定比例經(jīng)費(fèi)來(lái)支持技術(shù)研發(fā)，但一般企業(yè)的高層較少會(huì)真正重視技術(shù)創(chuàng)新。近年來(lái)一些企業(yè)大幅刪減研發(fā)項(xiàng)目預(yù)算，轉(zhuǎn)而采取委托研究或直接運(yùn)用公共部門(mén)的研發(fā)成果來(lái)提升創(chuàng)新產(chǎn)出的效率。一些采取領(lǐng)先創(chuàng)新戰(zhàn)略的企業(yè)，主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)研發(fā)項(xiàng)目的支持和管理，積極從事技術(shù)、工藝研發(fā)甚至前沿技術(shù)研究。

(3)就中小企業(yè)而言，要運(yùn)用公共研發(fā)成果和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)提升自身創(chuàng)新產(chǎn)出效率，必須能獲得相關(guān)信息來(lái)源。這意味著企業(yè)本身必須具備利用創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行研發(fā)、學(xué)習(xí)及吸收技術(shù)創(chuàng)新的能力，才會(huì)產(chǎn)生對(duì)于技術(shù)信息來(lái)源的興趣，進(jìn)而利用產(chǎn)學(xué)研合作推進(jìn)自身研發(fā)業(yè)務(wù)。因此，構(gòu)建研發(fā)公共服務(wù)平臺(tái)和開(kāi)放創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)是中小企業(yè)獲得公共機(jī)構(gòu)支持的基礎(chǔ)。

2.3 從創(chuàng)新發(fā)展階段看公私創(chuàng)新伙伴關(guān)系

(1)知識(shí)創(chuàng)新。大部分知識(shí)創(chuàng)新成果都無(wú)法形成專(zhuān)屬性法律保護(hù)，短期較難帶來(lái)明顯商業(yè)利益，因此，政府扮演主要資助角色。但一些基礎(chǔ)研究、前沿研究具有高社會(huì)報(bào)酬特性，政府有必要以公共政策手段引導(dǎo)企業(yè)從事相關(guān)研發(fā)活動(dòng):對(duì)于基礎(chǔ)研發(fā)項(xiàng)目，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)回報(bào)，稅收優(yōu)惠不足以彌補(bǔ)成本，政府可直接給予補(bǔ)貼;對(duì)于前沿技術(shù)和早期共性技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目，企業(yè)預(yù)期回報(bào)可抵相當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)，政府可給予部分優(yōu)惠或分擔(dān)部分成本予以補(bǔ)償。

(2)技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)投入回報(bào)存在溢出效應(yīng)，企業(yè)在可能的情況下偏愛(ài)使用現(xiàn)有技術(shù)。某些研發(fā)項(xiàng)目私人報(bào)酬率低于其社會(huì)報(bào)酬率時(shí)，研發(fā)投資風(fēng)險(xiǎn)大于預(yù)期回報(bào)，企業(yè)自然不會(huì)愿意進(jìn)行投入;如果項(xiàng)目預(yù)期社會(huì)回報(bào)率很高，但預(yù)期創(chuàng)新者回報(bào)率低于障礙率，可以作為政府資助的備選方案［1］:對(duì)于專(zhuān)有技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目，企業(yè)回報(bào)高于風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)自身有較高投資意愿;對(duì)于邊緣性項(xiàng)目，因?yàn)檠邪l(fā)的外溢效果、信息外流、企業(yè)間的相互模仿、在其他企業(yè)產(chǎn)生利益、人員流動(dòng)等因素，社會(huì)回報(bào)存在著測(cè)量上的困難，實(shí)際社會(huì)報(bào)酬率遠(yuǎn)比測(cè)量得到的社會(huì)報(bào)酬率高，政府應(yīng)給予支持和補(bǔ)貼;對(duì)于新興技術(shù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，預(yù)期的企業(yè)和社會(huì)回報(bào)較高，政府應(yīng)激勵(lì)大企業(yè)聯(lián)合投入，主導(dǎo)產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新，同時(shí)鼓勵(lì)中小企業(yè)參與技術(shù)開(kāi)發(fā)。

(3)技術(shù)轉(zhuǎn)移及產(chǎn)業(yè)化?？萍汲晒罱K進(jìn)入市場(chǎng)或被社會(huì)應(yīng)用才能實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。我國(guó)一方面大量科技成果沒(méi)有轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，另一方面重要產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然主要依靠引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)。政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)調(diào)整技術(shù)研發(fā)和技術(shù)轉(zhuǎn)化的宏觀比例，發(fā)揮企業(yè)面向市場(chǎng)和用戶(hù)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政府投入與政策激勵(lì)并舉，引導(dǎo)社會(huì)投資更加重視技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。

3 政府支持企業(yè)研發(fā)的政策目標(biāo)和趨勢(shì)

3.1 政府支持企業(yè)研發(fā)的政策目標(biāo)

一般認(rèn)為，政府和企業(yè)是R＆D投入的主要來(lái)源，企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)則是R＆D支出的主要承擔(dān)者。企業(yè)傾向于投資風(fēng)險(xiǎn)低、收益快的研發(fā)項(xiàng)目;大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)研發(fā)離最終用戶(hù)的需求往往較遠(yuǎn)，造成供給不足或無(wú)效。政府支持企業(yè)研發(fā)將大大提升企業(yè)的創(chuàng)新意愿，政府最后可從企業(yè)創(chuàng)新的豐厚回報(bào)中收回部分稅金，由此形成推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的正向循環(huán)。

政策目標(biāo)可以是很廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治或文化等方面的目標(biāo)，也可以是具體的細(xì)分目標(biāo)。政策工具在一定政策執(zhí)行期過(guò)后，無(wú)論獲得或未獲得成效，達(dá)成或未達(dá)成政策目標(biāo)，理應(yīng)進(jìn)行政策評(píng)估，以決定取消或出臺(tái)下一個(gè)接續(xù)施行措施。如從評(píng)價(jià)結(jié)果看，雖然ATP計(jì)劃的“項(xiàng)目管理”得到了很高評(píng)價(jià)，但計(jì)劃定位評(píng)估卻顯示:“該計(jì)劃沒(méi)有產(chǎn)生計(jì)劃目標(biāo)所言的獨(dú)特或重大影響”。2007年8月《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》明確廢除了ATP計(jì)劃，授權(quán)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)局設(shè)立新的“技術(shù)創(chuàng)新計(jì)劃”(TIP)，為涉及“高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)、超前競(jìng)爭(zhēng)技術(shù)開(kāi)發(fā)”的中小企業(yè)以及大學(xué)提供資助［11］，更有利于密切公私部門(mén)的創(chuàng)新合作。就政府支持企業(yè)研發(fā)而言，主要政策目標(biāo)是提升研發(fā)投資，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造良好外部環(huán)境，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，開(kāi)放市場(chǎng)和打破壟斷，拓寬企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的融資渠道等，同時(shí)也制定一些直接激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的措施和政策，如補(bǔ)貼企業(yè)研發(fā)、資助研發(fā)人員和培訓(xùn)人力資源、支持產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合等。

3.2 政府支持企業(yè)研發(fā)的政策趨勢(shì)

(1)創(chuàng)新要素在全球范圍內(nèi)流動(dòng)加速。為了增強(qiáng)積聚創(chuàng)新資源的能力，各國(guó)明顯加大對(duì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政府干預(yù)，增加研發(fā)投入、引導(dǎo)研發(fā)投資是各國(guó)政府常用的政策工具之一。近年來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)是，將公共資源直接投入合作研發(fā)和協(xié)同創(chuàng)新活動(dòng)，可能比直接推動(dòng)企業(yè)研發(fā)或通過(guò)研究機(jī)構(gòu)推動(dòng)企業(yè)研發(fā)更為有效。主要國(guó)家產(chǎn)業(yè)科技政策的焦點(diǎn)集中于構(gòu)建開(kāi)放創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)更有效地吸收全球的關(guān)鍵創(chuàng)新資源，更有效地利用知識(shí)、分享知識(shí)、創(chuàng)造知識(shí)，以促進(jìn)知識(shí)的不斷成長(zhǎng)和普遍應(yīng)用。例如:過(guò)去日本倚重制造過(guò)程的創(chuàng)新，近來(lái)則謀求具高附加價(jià)值的產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新，通過(guò)科技創(chuàng)新來(lái)尋求產(chǎn)業(yè)技術(shù)突破，發(fā)掘潛在市場(chǎng)需求;德國(guó)認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新能力是決定經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的要件，積極營(yíng)造有利于中小企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的環(huán)境，增進(jìn)企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)的人力及知識(shí)的交流，使企業(yè)可以更容易取得先進(jìn)技術(shù)。

(2)開(kāi)放創(chuàng)新與研發(fā)國(guó)際化加快發(fā)展。隨著外資在全球的規(guī)模和影響力日益增加，引進(jìn)國(guó)外直接投資 (FDI)一直是許多國(guó)家政府持續(xù)推動(dòng)的工作?？鐕?guó)公司的進(jìn)入增加了本土企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，迫使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)加強(qiáng)研發(fā)以提高創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力。政府還通過(guò)人員流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)鏈分工和外包以及技術(shù)交流等途徑提升本國(guó)研發(fā)水平，帶來(lái)相應(yīng)的開(kāi)放創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新文化。雖然一國(guó)通過(guò)引進(jìn)先進(jìn)適用技術(shù)可大大節(jié)省所支出的費(fèi)用、減少自主研發(fā)所帶來(lái)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但由于企業(yè)技術(shù)溢出較少，引進(jìn)外資并不意味著引進(jìn)了人才和技術(shù)創(chuàng)新能力［12］。

(3)更加重視本土創(chuàng)新和創(chuàng)新能力提升。為了更好地獲得引進(jìn)技術(shù)的外溢效用，各國(guó)更加重視技術(shù)研發(fā)體系和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系融合，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)創(chuàng)新能力建設(shè)和制度建設(shè)。本土創(chuàng)新支持政策一般圍繞創(chuàng)新鏈前端對(duì)科研機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新型企業(yè)提供支持，越是接近創(chuàng)新鏈末端的措施，扭曲公平競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)更大。如新加坡重視在依靠外部力量從整體上提升區(qū)域研發(fā)水平的基礎(chǔ)上聚焦優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，提升自主創(chuàng)新能力;臺(tái)灣重視吸引對(duì)本土形成完整的生產(chǎn)鏈具有補(bǔ)充作用的跨國(guó)公司研發(fā)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)鏈不同環(huán)節(jié)的整合，以此促進(jìn)本土創(chuàng)新向價(jià)值鏈高端移動(dòng);印度重視通過(guò)本土研發(fā)機(jī)構(gòu)與跨國(guó)公司研發(fā)機(jī)構(gòu)的合作進(jìn)入跨國(guó)公司全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，提高本土創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的國(guó)際化水平［13］。隨著我國(guó)研發(fā)投入大幅增長(zhǎng)和資源配置結(jié)構(gòu)顯著改變，亟須結(jié)合國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展需求，改革資源配置機(jī)制，促進(jìn)本土創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及創(chuàng)新能力提升。

3.3 中國(guó)政府支持企業(yè)研發(fā)的主要措施

2006年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《實(shí)施〈國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020年)〉若干配套政策》，從科技投入、稅收激勵(lì)、金融支持、政府采購(gòu)、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新、創(chuàng)造和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人才隊(duì)伍、教育與科普、科技創(chuàng)新基地與平臺(tái)、軍民結(jié)合10個(gè)方面提出了60條政策，16個(gè)部門(mén)共制定出臺(tái)了70多項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，很多都與企業(yè)研發(fā)直接相關(guān)。但企業(yè)的創(chuàng)新和研發(fā)投入屬于長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)行為，在持續(xù)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和創(chuàng)新友好環(huán)境下，企業(yè)才會(huì)有比較積極的研發(fā)投資意愿。2011年8月，國(guó)家發(fā)展改革委、科技部根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，共同研究制定了《關(guān)于加快推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》。2011年9月，商務(wù)部等10部門(mén)根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)國(guó)際化發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這些政府支持企業(yè)研發(fā)的政策，歸根結(jié)底是建設(shè)與國(guó)家目標(biāo)和企業(yè)目標(biāo)相一致的創(chuàng)新體系和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，旨在整合利用國(guó)際、國(guó)內(nèi)的科技創(chuàng)新資源，持續(xù)提升企業(yè)創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

4 建議與展望

政府支持企業(yè)研發(fā)的資源配置應(yīng)有利于進(jìn)一步激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入強(qiáng)度，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)界和研究機(jī)構(gòu)合作，但不能替代企業(yè)的研發(fā)投入，更不能削弱市場(chǎng)的基礎(chǔ)性配置功能。建議結(jié)合政府支持企業(yè)研發(fā)的階段性政策目標(biāo)來(lái)組合使用相關(guān)政策工具和措施。

政府干預(yù)不是選拔潛在贏家，而是要矯正市場(chǎng)失靈、創(chuàng)造適宜環(huán)境，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

此外，政府有責(zé)任根據(jù)本國(guó)比較優(yōu)勢(shì)、未來(lái)戰(zhàn)略需求以及潛在市場(chǎng)份額，對(duì)未來(lái)可能支撐本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先研發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行跟蹤分析，充分征詢(xún)產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、政府機(jī)構(gòu)和國(guó)際機(jī)構(gòu)等各方面的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，發(fā)揮監(jiān)測(cè)、傾聽(tīng)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)及創(chuàng)新發(fā)展的后臺(tái)支持作用。

不同政府部門(mén)利用各自的政策工具來(lái)推進(jìn)其對(duì)企業(yè)研發(fā)的支持，缺乏明晰的政策目標(biāo)和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，難以評(píng)估其實(shí)際影響和執(zhí)行效果。不同創(chuàng)新政策工具有不同價(jià)值導(dǎo)向，相互沖突的組合使用勢(shì)必難以達(dá)至整體目標(biāo)。為了幫助政策制定者研究和制定更加嚴(yán)謹(jǐn)和具有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的科技政策，建議建立統(tǒng)一的創(chuàng)新數(shù)據(jù)采集、分析工具和研究方法，以便針對(duì)核心問(wèn)題來(lái)設(shè)計(jì)相對(duì)系統(tǒng)的制度體系和具體的政策工具，為進(jìn)一步評(píng)估優(yōu)化政策工具提供依據(jù)。

［1］［美］喬治·泰奇著.蘇竣，伯杰譯.研究與開(kāi)發(fā)政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京:清華大學(xué)出版社.2002，(9):98－99.

［2］［美］喬治·泰奇著.政府研發(fā)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估［M］.北京:科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，2005，2.

［3］程華.政府科技投入與企業(yè)R＆D:實(shí)證研究與政策選擇［M］.北京:科學(xué)出版社，2009，2.

［4］Martin S.，J.T.Scott.The nature of innovation market failure and the design of public support for private innovation［J］.Research Policy，2000，(29):437－447.

［5］許治，吳輝凡.政府公共研發(fā)對(duì)企業(yè)研發(fā)行為的影響:國(guó)外研究評(píng)述［J］.科研管理，2006，(3):45－50.

［6］Sergiu-Valentin Parvan.Community Innovation Statistics［R］.Statistics in focus S＆T.2007/81.

［7］［美］弗雷德·布洛克.張蔚 譯.被隱形的美國(guó)政府在科技創(chuàng)新中的重大作用(上)［J］.國(guó)外理論動(dòng)態(tài).2010，(6): 58－64.

［8］Dante Mendes Aldrighi.The Mechanisms of Corporate Governance in the United States:An Assessment［A］.RBE(Revista Brasileira de Economia)［c］.JUL/SET 2003.57(3):469－513.

［9］Khalil T.M.and J.Garcia-Arreola.International Competitiveness and the Management of Technology［A］.Proceedings of the 5th International Congress of Industrial Engineering［C］.Grenoble，F(xiàn)rance，April 1996.

［10］［美］Branscomb L.M and Kaller J.H編.陳向東譯.為創(chuàng)新投資:21世紀(jì)的創(chuàng)新戰(zhàn)略［M］.北京:光明日?qǐng)?bào)出版社，1999，(6):2－3.

［11］趙蘭香，劉琢琬.政府支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新所面臨的風(fēng)險(xiǎn)研究［J］.科技進(jìn)步與對(duì)策，2010，(8).

［12］梅永紅.引進(jìn)技術(shù)不等于引進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新能力［J］.華東科技，2006，(2).

［13］楚天驕等.促進(jìn)跨國(guó)公司研發(fā)機(jī)構(gòu)與本土互動(dòng)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)［J］.科技發(fā)展研究，2005，(35).

Resources Allocation and Policy Objectives of Public－supported Enterprise R＆D

Wan Jinbo
(Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190，China)

With the blurring of the traditional boundary of ITR，the national public finance budgets in various countries which are used to support the industry and technological innovation activities are increasing.The paper analyzes the innovation relationship between the distribution conditions of R＆D resources and the innovation subjects，discusses the ways to strengthen the innovative public-private partnerships from the angle of innovation subjects and innovation phases.This paper suggestes to use relevant policy tools and measures jointly considering the goals of the government's policies to support enterprise R＆D.

Enterprise R＆D;Public-private partnership;Resources allocation;Policy objectives

國(guó)家軟科學(xué)研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目 (2010GXS3K072)。

2011－10－26

萬(wàn)勁波 (1974－)，男，湖北天門(mén)人，副研究員，博士;研究方向:技術(shù)預(yù)見(jiàn)、創(chuàng)新政策與管理。

G311

A

(責(zé)任編輯 遲鳳玲)