汪 潔

(海南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，?？?571158)

新中國60年城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展的歷程及啟示

汪 潔

(海南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，?？?571158)

新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)住房保障制度的發(fā)展歷程是曲折的，以改革作為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，大體可分為傳統(tǒng)住房保障階段和住房保障的改革與發(fā)展階段。中間經(jīng)歷了低租金、實(shí)物配給式、具有福利性質(zhì)的住房分配制度，到20世紀(jì)70年代末改革后的補(bǔ)貼出售、優(yōu)惠出售、提租補(bǔ)貼、公積金制度與經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)等的演變過程。回顧60年來我國城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展歷程，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于我們更好地解決住房問題有著重大意義。

住房保障;中低收入家庭;廉租房;經(jīng)濟(jì)適用房

一、引言

住房保障是由政府和社會(huì)負(fù)擔(dān)起給所有社會(huì)成員提供最基本居住條件的責(zé)任而舉辦的社會(huì)保障項(xiàng)目，是由政府作為責(zé)任主體，以解決國民住房困難和改善住房條件為目的，具有經(jīng)濟(jì)福利性的國民居住保障系統(tǒng)。［1］新中國成立后，保障公民享有一定的住房條件就成了政府的主要職責(zé)之一。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國在城鎮(zhèn)住房領(lǐng)域主要實(shí)行的是福利制度，由國家(單位)保障職工享有基本的居住條件。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和住房政策改革的不斷深入，中低收入家庭的住房問題日益凸顯。為解決中低收入家庭的住房困難，我國政府從上世紀(jì)90年代起逐步建立起以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、住房公積金等制度為主要內(nèi)容的住房保障體系。總體來看，新中國成立后至今，我國城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展大體經(jīng)歷了兩個(gè)大的階段:傳統(tǒng)住房保障階段和住房保障的改革與發(fā)展階段。這一曲折的歷程對(duì)今后我國城鎮(zhèn)住房保障工作具有重要的啟示。

二、我國城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展歷程

(一)傳統(tǒng)住房保障階段(1949～1978年)

1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過了起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》，國家對(duì)屬于地主、官僚資本家、反革命、戰(zhàn)犯、漢奸及國民黨政府的房產(chǎn)分別執(zhí)行了接管、沒收、征收、征用的政策，這些房產(chǎn)形成了建國后我國最初的公有住房。1956年1月，中共中央批轉(zhuǎn)中央書記處第二辦公室《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見》，對(duì)城市私人房屋通過采用國家經(jīng)租、公私合營(yíng)等方式，對(duì)城市房屋占有者用類似贖買的辦法，即在一定時(shí)期內(nèi)給以固定的租金，來逐步地改變它們的所有制。政府對(duì)私有房產(chǎn)進(jìn)行的社會(huì)主義改造，構(gòu)成了新中國最初公有住房的另一來源。

從1950年至1957年這一時(shí)期，政府在大量投資工業(yè)、能源、交通重點(diǎn)建設(shè)的同時(shí)，還投入了較多資金用于住房建設(shè)。投資占基本建設(shè)投資的比重平均每年達(dá)9.83%，有時(shí)達(dá) 12.5% 。［2］

1959～1961年“三年困難時(shí)期”，由于指導(dǎo)思想的失誤，片面強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)，忽視了居民生活，住房投資的數(shù)量大大減少，占基本建設(shè)投資的比重迅速降低。

1962年5月，中央討論通過了中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提出的《關(guān)于討論一九六二年調(diào)整計(jì)劃的報(bào)告》，主要內(nèi)容是:大力精簡(jiǎn)職工，減少城市人口;壓縮基本建設(shè)規(guī)模，停建緩建大批基本建設(shè)項(xiàng)目;縮短工業(yè)戰(zhàn)線，實(shí)行必要的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)。到1963年上半年國民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)開始全面好轉(zhuǎn)。這一時(shí)期，政府出臺(tái)了一系列對(duì)私房改造的政策性文件，如《關(guān)于加速城市私人出租房屋社會(huì)主義改造工作的聯(lián)合通知》(1961)、《關(guān)于對(duì)華僑出租房屋進(jìn)行社會(huì)主義改造問題的報(bào)告》(1963)、《關(guān)于私有出租房屋社會(huì)主義改造問題的報(bào)告》(1964)、《關(guān)于對(duì)港澳同胞出租房屋進(jìn)行社會(huì)主義改造問題的報(bào)告》(1964)及《關(guān)于私房改造中處理典當(dāng)房屋問題的意見》(1965)等。由于國家對(duì)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，基本建設(shè)投資中的比重略有上升，但住房投資的絕對(duì)量大大減少，低于“一五”時(shí)期的水平。

十年“文革”期間，由于片面強(qiáng)調(diào)“先治坡、后治窩”，住房投資占基本建設(shè)投資的比重進(jìn)一步下降，大部分年份在5%以下，1970年只占到2.6%，是歷史上的最低點(diǎn)。受極“左”思潮的影響，城市房地產(chǎn)管理也處于極度混亂之中，許多城市私房被非法接管、沒收，公房被強(qiáng)占、破壞。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，房地產(chǎn)立法陷于停頓狀態(tài)，不僅沒有建立新的房地產(chǎn)管理制度，原有的管理制度也遭到極大的破壞，造成了許多房產(chǎn)糾紛，特別是非法擠占沒收私人房產(chǎn)情況嚴(yán)重。

這一時(shí)期，由于我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展比較落后，不少城鎮(zhèn)居民面臨住房困難。政府的住房保障主要體現(xiàn)在對(duì)住房困難群體和弱勢(shì)群體的保護(hù)。例如，1958年在對(duì)城鎮(zhèn)住房進(jìn)行社會(huì)主義改造的過程中，專門規(guī)定對(duì)老、弱、病、殘以及其他無勞動(dòng)力的房主可暫緩改造;對(duì)房主欠公家債務(wù)，確實(shí)無力償還的，實(shí)行債務(wù)減免。但隨著人口數(shù)量的迅速增長(zhǎng)，住房需求日益膨脹，從而造成我國城鎮(zhèn)住房條件的進(jìn)一步惡化。至1978年底，全國人均住房面積由建國初的4.5平方米下降到3.6平方米，［3］部分困難職工常年擠在非常破舊的房屋里，甚至一部分人長(zhǎng)期分不到住房，成為事實(shí)上的住房弱勢(shì)群體。有鑒于此，1978年10月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家建委《關(guān)于加快城市住宅建設(shè)的報(bào)告》，提出國家城市建設(shè)的“七年規(guī)劃和兩年設(shè)想”，明確要求改造破舊危房棚戶，提高人均住房面積。

(二)住房保障的改革與發(fā)展階段(1978年至今)

從20世紀(jì)70年代末開始，我國政府開始在住房領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革，其主要目的就是通過引入市場(chǎng)機(jī)制來提高住房資源的分配效率，以更好地滿足城鎮(zhèn)居民的住房需求。從政策的具體實(shí)踐而言，經(jīng)歷了從補(bǔ)貼出售、優(yōu)惠出售到提租補(bǔ)貼、公積金制度與經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)等的演變過程。

1.住房保障改革探索階段(1978～1986年)。1978年理論界提出了住房商品化、土地產(chǎn)權(quán)等觀點(diǎn)，我國住房制度改革拉開了序幕。1980年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《全國基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》，明確指出:準(zhǔn)許私人建房、私人買房，準(zhǔn)許私人擁有自己的住宅，并提出了實(shí)行住房商品化的政策。1982年，國家正式批準(zhǔn)常州、鄭州、沙市、四平四市作為住宅補(bǔ)貼出售試點(diǎn)，具體做法是國家、單位和個(gè)人各出資三分之一購買住房，即“三三制”售房。到1983年底，四市共出售住宅8.32萬平方米，1619套，共投資1200萬元，收回的資金占投資的30%。［4］1984年10月，國務(wù)院決定在全國擴(kuò)大城市公有住房補(bǔ)貼出售試點(diǎn)，國務(wù)院批準(zhǔn)了北京、上海、天津三大直轄市作為擴(kuò)大試點(diǎn)。截至1985年年底，全國共有160個(gè)城市和300個(gè)縣、鎮(zhèn)實(shí)行了補(bǔ)貼售房，共出售住房1093萬平方米。［5］1071986年3月，當(dāng)時(shí)的國家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)公房補(bǔ)貼出售試點(diǎn)問題的通知》，要求各地對(duì)“有些城鎮(zhèn)不計(jì)后果、隨意賤價(jià)出售舊房的作法，必須堅(jiān)決制止”，再次提出“城市出售公有住宅，原則上按全價(jià)出售”。至此，公有住房補(bǔ)貼出售試點(diǎn)工作基本停止。盡管如此，這一試點(diǎn)從理論上、認(rèn)識(shí)上打破了傳統(tǒng)住房制度的束縛，為住房商品化、分配貨幣化作了必要的前提準(zhǔn)備和輿論宣傳。這一時(shí)期的實(shí)踐，尚未涉及到住房租金、房?jī)r(jià)等商品性因素。

2.住房保障改革起步階段(1986～1991年)。1986年1月，為加強(qiáng)對(duì)房改工作的領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院成立了住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組提出把提租補(bǔ)貼作為住房制度改革的基本環(huán)節(jié)。1987年，國務(wù)院相繼批準(zhǔn)煙臺(tái)、蚌埠、唐山等城市的房改方案。1988年1月，國務(wù)院召開第一次全國住房制度改革工作會(huì)議，并于同年2月印發(fā)了《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案》。這是我國出臺(tái)的第一個(gè)房改總體方案，一般稱之為“提租補(bǔ)貼”方案，即“提高公房租金，增加工資，變暗貼為明補(bǔ)，變住房實(shí)物分配為貨幣分配，通過提高租金促進(jìn)售房”。這一階段的改革以公有住房“提租補(bǔ)貼”為主要內(nèi)容，重點(diǎn)是抑制住房的不合理需求。然而，《實(shí)施方案》出臺(tái)不久，我國就發(fā)生了嚴(yán)重的通貨膨脹，致使“提租補(bǔ)貼”方案的實(shí)施遇到很大困難，未能全面推開。截至1990年，全國只有12個(gè)城市、13個(gè)縣鎮(zhèn)出臺(tái)了以“提租補(bǔ)貼”為主要內(nèi)容的住房制度改革方案。面對(duì)提租補(bǔ)貼方案在實(shí)際運(yùn)行中的困難，以及分配制度改革中國家對(duì)職工工資扣除的減少和住房消費(fèi)在工資中的含量逐漸增加，職工個(gè)人也要承擔(dān)一部分新增租金漸成共識(shí)。1990～1991年，北京、上海等地采取小步提租不補(bǔ)貼的辦法，同時(shí)通過優(yōu)惠出售舊公房以及建立住房公積金制度等方法擴(kuò)大住房建設(shè)資金的來源，以增加住房的供給。1991年6月國務(wù)院頒布了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，其中涉及到部分住房產(chǎn)權(quán)理論，提出了合理調(diào)整現(xiàn)有公有住房的租金，有計(jì)劃有步驟地提高到成本租金;出售公有住房，凡按市場(chǎng)價(jià)購買的公房，職工購房后擁有全部產(chǎn)權(quán)，職工購買公有住房在國家規(guī)定住房面積以內(nèi)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)價(jià)，購房后擁有部分產(chǎn)權(quán)，可以繼承和出售，超過國家規(guī)定住房標(biāo)準(zhǔn)的部分按市場(chǎng)價(jià)計(jì)價(jià);對(duì)新竣工的公有住房實(shí)行新房新租、先賣后租等辦法;推行國家、集體、個(gè)人三方面共同投資體制，積極組織集資建房和合作建房等多種形式推進(jìn)住房制度改革。在這段時(shí)期，各地開始新建住宅小區(qū)，開始注重住房設(shè)計(jì)、建筑式樣、管理服務(wù)等方面的內(nèi)容，住房消費(fèi)向住房成套、生活舒適方向發(fā)展。

3.住房保障改革全面推進(jìn)階段(1991～1997年)。1991年10月7日－11日，第二次全國住房制度改革工作會(huì)議在北京舉行，住房制度改革全面展開。各地先后出臺(tái)了城鎮(zhèn)住房制度改革實(shí)施方案，住房制度改革由少數(shù)試點(diǎn)城市擴(kuò)展到全國。10月17日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，明確了城鎮(zhèn)住房制度改革的指導(dǎo)思想和根本目的，制定了城鎮(zhèn)住房制度改革的總體目標(biāo)和分階段目標(biāo)，提出了城鎮(zhèn)住房制度改革的4項(xiàng)基本原則，規(guī)定了城鎮(zhèn)住房制度改革的12項(xiàng)政策，要求在1992～1993年內(nèi)在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革。這標(biāo)志著房改已從探索試點(diǎn)階段進(jìn)入到全面推進(jìn)的新階段。1994年7月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，確定了房改的根本目的和基本內(nèi)容。這個(gè)《決定》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國住房保障制度改革在政策取向上開始實(shí)施市場(chǎng)供應(yīng)和政府保障雙重體系的政策，公積金制度和經(jīng)濟(jì)適用房制度已成為住房保障制度的重要內(nèi)容。同年12月，建設(shè)部、國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、財(cái)政部印發(fā)了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，明確了經(jīng)濟(jì)適用房的定義、用途、適用對(duì)象以及管理辦法，指明中低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)由地方政府定義，并受地方政府保障。1995年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組制定的《國家安居工程實(shí)施方案》，安居工程正式啟動(dòng)，以解決國有大中型企業(yè)職工和大中城市居民的住房困難問題。1996年8月，國務(wù)院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理意見》，進(jìn)一步推動(dòng)了住房公積金制度的發(fā)展。至l997年年底，全國共積累住房公積金800億元，公房出售收入達(dá)860多億元。除北京和天津以外，全國各大中城市可售公房50%已出售給職工。各地住房租金平均為每平方米0.8元至1.8元，35個(gè)大中城市公房租金達(dá)每平方米1.29元。這一時(shí)期，城鎮(zhèn)住房制度改革大大推進(jìn)了住房商品化的進(jìn)程，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城鎮(zhèn)居民住房市場(chǎng)供應(yīng)和政府保障雙重體系的制度框架已具雛形。

4.住房保障改革深入推進(jìn)階段(1998～2003年)。1998年，中央政府作出放開商品房市場(chǎng)、取消住房實(shí)物分配的決策。1998年5月，中國人民銀行頒布了《個(gè)人住房貸款管理辦法》，為住房分配貨幣化提供金融支持。7月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，按照該文件精神，各省市陸續(xù)確定了停止住房實(shí)物分配的具體時(shí)間和逐步實(shí)行發(fā)放住房補(bǔ)貼的住房分配貨幣化的措施，以江蘇為例，該省規(guī)定全省自1998年12月1日起停止住房實(shí)物分配。對(duì)于1998年11月30日之前參加工作的無房和住房面積未達(dá)到規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的職工購房時(shí)可實(shí)行一次性補(bǔ)貼;對(duì)于1998年12月1日以后參加工作的職工實(shí)行逐月計(jì)發(fā)住房補(bǔ)貼。［5］1091999年4月3日《住房公積金管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，將住房公積金的歸集管理納入了規(guī)范化、法制化的軌道，也標(biāo)志著以住房公積金制度為主要內(nèi)容的政策性住房金融體系初步形成。同年，建設(shè)部頒布了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，擴(kuò)展了住房保障體系的覆蓋人群。但在執(zhí)行住房貨幣化改革的過程中，住房補(bǔ)貼的發(fā)放和群眾對(duì)住房需求滿足的程度還不能令人滿意，住房不公平現(xiàn)象進(jìn)一步擴(kuò)大，并隨著房?jī)r(jià)的飆升趨于惡化。鑒于房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展不平衡、一些地區(qū)住房供求的結(jié)構(gòu)性矛盾較突出、房地產(chǎn)價(jià)格和投資增長(zhǎng)過快等問題，2003年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(簡(jiǎn)稱國發(fā)［2003］18號(hào)文件)，但18號(hào)文件幾乎沒有提出實(shí)質(zhì)性的控制房地產(chǎn)價(jià)格和投資過快增長(zhǎng)的政策措施，反映出政府當(dāng)時(shí)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的矛盾心態(tài)——既害怕房地產(chǎn)價(jià)格和投資增長(zhǎng)過快，又希望繼續(xù)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

5.住房保障改革宏觀調(diào)控階段(2003年至今)。2003年以來，中央一方面繼續(xù)推進(jìn)住房制度改革，一方面加大對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控力度。2003年12月，建設(shè)部、財(cái)政部、民政部、國土資源部、國家稅務(wù)總局等聯(lián)合印發(fā)了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》。2004年4月，建設(shè)部、國家發(fā)改委、國土資源部、人民銀行等聯(lián)合印發(fā)了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》。這兩個(gè)文件分別對(duì)我國的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房制度作了進(jìn)一步的規(guī)范。此后，2005年3月、5月和2006年5月國務(wù)院分別頒發(fā)了《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》、《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見》、《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》等一系列文件，都提出在高度重視穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作、保持住房?jī)r(jià)格特別是普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格相對(duì)穩(wěn)定的同時(shí)，加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度。不過，由于宏觀調(diào)控政策的滯后性和住房保障被一些地方政府忽視等原因，高房?jī)r(jià)和住房問題依然是城市社會(huì)中最大的民生問題之一。2007年國家進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)住房保障的干預(yù)，加大了宏觀調(diào)控的力度。同年10月，黨的十七大提出，要加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，努力使全體人民“住有所居”;11月27日，九部委聯(lián)合發(fā)布了《廉租住房保障辦法》;12月1日，七部委聯(lián)合發(fā)布了新的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》。上述文件的頒布標(biāo)志著我國房地產(chǎn)調(diào)控思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即從偏重以“市場(chǎng)化”手段解決城鎮(zhèn)居民住房的政策體系，重新回歸到既要依靠市場(chǎng)，更要注重政府責(zé)任的政策方向上來。2008年3月，國務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國人大一次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中，將住房保障列為2008年重點(diǎn)推進(jìn)的九項(xiàng)工作之一。30年的房改歷程已讓決策者清醒意識(shí)到，僅依賴市場(chǎng)化的路徑難以破解百姓住房這一民生難題，還須通過加快建設(shè)保障性安居工程，使商品房和保障房得以并立前行。

三、新中國60年城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展的啟示

(一)不同時(shí)期的住房保障制度及政策有著明顯的時(shí)代烙印

社會(huì)保障制度的變遷受當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多種因素的影響，有著時(shí)代的烙印，住房保障制度及政策也是如此。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國實(shí)行的是低租金、實(shí)物配給式的住房分配制度，這一時(shí)期的住房保障具有福利性、非商品性、產(chǎn)權(quán)的模糊性、低租金制度的混亂性等特點(diǎn)，這一傳統(tǒng)的福利性的住房保障制度作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，在特定歷史時(shí)期曾起到了積極作用，在建國初期很好地解決了城鎮(zhèn)居民的住房問題。然而這種國家統(tǒng)包的福利分房制度排斥市場(chǎng)機(jī)制對(duì)住房投資、分配、流通和消費(fèi)的調(diào)節(jié)作用，既無效率性，又缺乏公平性。因此，政府開始在住房領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在住房領(lǐng)域的資源配置的基礎(chǔ)性作用，然而在轉(zhuǎn)型期，由于過分迷信市場(chǎng)，弱化了政府保障的作用，進(jìn)一步推高了房產(chǎn)市場(chǎng)成本，房?jī)r(jià)居高不下，成了困擾廣大城鎮(zhèn)居民的難題。為此國家加大了在房產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的力度，我國房地產(chǎn)調(diào)控思路也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即從偏重“市場(chǎng)化”手段重新回歸到既要依靠市場(chǎng)，更要注重政府責(zé)任的政策方向上來。

(二)完善住房保障對(duì)轉(zhuǎn)型期的中國具有重大意義

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)，人民生活不斷改善，社會(huì)總體保持穩(wěn)定。但是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加速轉(zhuǎn)型也帶來了一些比較突出的問題和矛盾，特別是收入分配差距拉大，一部分人未能充分分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的成果。世界銀行在2007年發(fā)表的一份報(bào)告中指出，中國經(jīng)濟(jì)在2001年至2005年間以每年10%的速度增長(zhǎng)，但13億人口中最貧窮的10%的人口實(shí)際收入?yún)s下降了2.4%。這些問題和矛盾如果處理不當(dāng)，很可能引發(fā)大規(guī)模的群體事件，對(duì)社會(huì)良性運(yùn)行產(chǎn)生不利影響。因此，處于從傳統(tǒng)向現(xiàn)代變革、從封閉社會(huì)向開放社會(huì)轉(zhuǎn)型、從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)進(jìn)而向信息社會(huì)過渡時(shí)期的中國，亟須建立和完善住房保障體系，通過發(fā)揮住房保障制度的再分配作用，保障人民群眾基本住房需求，以維護(hù)公平和正義，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

(三)在執(zhí)行住房市場(chǎng)化的同時(shí)，要充分發(fā)揮政府在保障性住房建設(shè)中的作用

實(shí)踐證明，市場(chǎng)機(jī)制雖然可以更好地適應(yīng)復(fù)雜的住房需求結(jié)構(gòu)，滿足多樣化的居民家庭住房需求，但市場(chǎng)機(jī)制無法解決低收入人群的住房問題，所以需要政府承擔(dān)起住房保障的職能和責(zé)任，通過政府調(diào)控來彌補(bǔ)市場(chǎng)這只“看不見的手”的缺陷。一個(gè)完善的住房制度必然是由市場(chǎng)機(jī)制和住房保障制度有機(jī)構(gòu)成、各負(fù)其責(zé)的制度。具體來說，市場(chǎng)機(jī)制解決住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題和運(yùn)行效率問題，是經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容之一;而住房保障機(jī)制解決的是社會(huì)問題或公平問題，是社會(huì)政策的重要內(nèi)容之一。對(duì)弱勢(shì)群體而言，保障他們的最低生活需求，其內(nèi)容理應(yīng)涵蓋人類生存的基本條件之一——居住條件，應(yīng)從制度上對(duì)此加以保障。為此，政府作為社會(huì)公共服務(wù)的提供者，理應(yīng)成為構(gòu)建住房保障體系的主體，這是政府責(zé)任的集中體現(xiàn)，也是政府公共角色的回歸。

(四)住房保障目標(biāo)的設(shè)定要注意層次性和長(zhǎng)期規(guī)劃

住房保障制度的最終目標(biāo)是要搭建一個(gè)為中低收入者提供滿足其基本需要的住房供應(yīng)分配機(jī)制和體系，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于諸多制約要素的改善，在這一過程中應(yīng)對(duì)總體目標(biāo)作階段性分割，制定相應(yīng)的分步實(shí)施計(jì)劃，不能一蹴而就。因?yàn)樽》勘Ｕ现贫鹊臉?gòu)建是一項(xiàng)社會(huì)性的系統(tǒng)工程，應(yīng)結(jié)合具體實(shí)際，科學(xué)地制定總體規(guī)劃和長(zhǎng)期規(guī)劃。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不平衡性，這就決定了住房保障制度的實(shí)施要注重地區(qū)差別，具體的操作方案應(yīng)由地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)施。

(五)住房保障事業(yè)的良好發(fā)展與相關(guān)配套改革措施關(guān)系密切

構(gòu)建我國的住房保障制度應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，要協(xié)調(diào)好金融、土地和財(cái)稅政策，充分發(fā)揮其在住房保障中的作用。［6］首先是完善住房保障的金融配套體系。具體措施有:加快住房公積金向政策性住房合作金融的轉(zhuǎn)變，按照十七大“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開”的原則，應(yīng)積極推進(jìn)住房公積金制度改革，將資金管理“中心”改組為政策性住房合作銀行，專門從事與住房相關(guān)的政策性金融業(yè)務(wù)，真正發(fā)揮住房公積金合作互助互惠的功能;建立住房貸款資金擔(dān)保制度，組建住房抵押擔(dān)保公司，完善住宅金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。其次是深化土地制度改革，強(qiáng)化土地政策的住房保障功能。各級(jí)政府在土地利用規(guī)劃、居住用地供給中，應(yīng)優(yōu)先考慮廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和普通商品住宅用地供給，增加此類用地的供給;清理城市建設(shè)用地，對(duì)以往無償劃撥、開發(fā)利用率低、用途不當(dāng)?shù)耐恋貞?yīng)收回使用權(quán)，納入土地儲(chǔ)備，增加公共品用地的供給。再次是深化財(cái)稅體制改革，增強(qiáng)其住房保障功能。政府應(yīng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，健全監(jiān)督機(jī)制，以提高政府依法行政、合理行政的透明度;完善調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求的稅收政策，對(duì)建設(shè)市場(chǎng)上短缺的經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房、中低價(jià)位普通商品房的企業(yè)，政府應(yīng)給予稅收激勵(lì);對(duì)過度投資投機(jī)行為，不應(yīng)只在房地產(chǎn)取得和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅，還應(yīng)在保有環(huán)節(jié)開征不動(dòng)產(chǎn)稅;適時(shí)推出遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，但對(duì)收入中等偏低、退休下崗職工等從事房屋租賃經(jīng)營(yíng)等，應(yīng)給予靈活的稅收減免，以增加社會(huì)供給，減輕政府負(fù)擔(dān)。

［1］杜文.我國城鎮(zhèn)住房保障制度研究［D］.四川大學(xué)，2006:20.

［2］蔡德容.中國城鎮(zhèn)住房——理論、實(shí)踐與改革思路［M］.北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，1991:3.

［3］于思遠(yuǎn).房地產(chǎn)·住房改革運(yùn)作全書［M］.北京:中國建材工業(yè)出版社，1998:297.

［4］劉天成.一九八四年住宅建設(shè)展望［J］.中國房地產(chǎn)，1984，(4).

［5］翟波.人口資源環(huán)境約束下的城市住房制度研究［D］.青島大學(xué)，2009.

［6］汪利娜.中國住房保障制度構(gòu)建與改革設(shè)想［N］.中國改革報(bào)，2008－03－05(6).

D669.3

A

1002－7408(2012)02－0029－04

汪潔(1979－)，女，河南信陽人，海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，研究方向:公共管理。

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