陳純柱 韓 兵

村民民主選舉的法律問(wèn)題研究

陳純柱 韓 兵

在村民自治視野下，村民有“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的權(quán)利，有管理村里事務(wù)和決定村里重大問(wèn)題的多種權(quán)利。在這些權(quán)利中，其中最重要的權(quán)利就是村民的民主選舉權(quán)，它是村民自治重要的前提。從20多年的實(shí)踐來(lái)看，村民自治工作雖然取得了很大成績(jī)，但也要指出，村民民主選舉在我國(guó)還是一個(gè)年輕的民主制度，在法律設(shè)計(jì)上還有很多缺陷。搞好村民民主選舉，法制建設(shè)刻不容緩。用法制規(guī)范民主選舉的程序和方法，用法制解決和處理好村民民主選舉中的宗法家族勢(shì)力影響問(wèn)題。加強(qiáng)村民法制教育，保障村民民主權(quán)利。

村民;民主權(quán)利;民主選舉;法律規(guī)范

村民民主選舉的法律問(wèn)題一直是村民自治研究中一個(gè)重要問(wèn)題。在20多年的實(shí)踐中，這個(gè)問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著村民自治的健康發(fā)展。為了保障村民民主選舉權(quán)的健康運(yùn)行，必須從多方面進(jìn)行法律規(guī)范。有權(quán)利就必須有救濟(jì)，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利是不完整的權(quán)利;村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)更是如此?！?〕只有這樣，村民民主權(quán)利才能有效行使。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》指出:近年來(lái)，村民委員會(huì)選舉工作在全國(guó)各地農(nóng)村深入開(kāi)展，對(duì)保障村民實(shí)行自治、發(fā)展農(nóng)村基層民主發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)看到，有的地方村民委員會(huì)選舉競(jìng)爭(zhēng)行為不規(guī)范、賄選現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了選舉的公正性;有的地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行村民委員會(huì)選舉的法律法規(guī)和相關(guān)政策，影響了村民的參與熱情;有的地方對(duì)村民委員會(huì)選舉中產(chǎn)生的矛盾糾紛化解不及時(shí)，影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定?！?〕本文就村民民主選舉的法律問(wèn)題作一些探討，以引起更多的學(xué)者關(guān)注。

一、村民民主選舉的本質(zhì)和合法性依據(jù)

村民自治是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是中國(guó)民主政治的希望工程。在村民自治中，村民的民主選舉是村民自治工作的基礎(chǔ)。只有把村民的民主選舉搞好了，才能為村民自治健康運(yùn)行提供重要的前提。

第一，村民民主選舉是現(xiàn)代民主的重要訴求。民主，從國(guó)家形態(tài)來(lái)講，是指人民的統(tǒng)治。作為國(guó)家形態(tài)民主的重要形式就是管理者必須實(shí)行人民的選舉。人民真正擁有選舉權(quán)是現(xiàn)代民主國(guó)家的重要內(nèi)容和標(biāo)志，也是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。什么是選舉權(quán)呢?我國(guó)《憲法》第三十四條規(guī)定:“選舉權(quán)是指公民選舉代表機(jī)關(guān)代表、國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員的權(quán)利，它也包括公民被選為代表機(jī)關(guān)代表和國(guó)家公職人員的權(quán)利?！贝迕褡灾坞m然不屬于國(guó)家形態(tài)上的民主，而只是社會(huì)意義上的民主。一方面，它在理論上表現(xiàn)為社會(huì)成員對(duì)社會(huì)管理權(quán)力的滿足程度的一種內(nèi)在要求;另一方面，它在實(shí)踐上表現(xiàn)為社會(huì)委托不同的成員去負(fù)責(zé)不同的社會(huì)工作。人人受社會(huì)委托而參與對(duì)社會(huì)的管理，人人又都向社會(huì)負(fù)責(zé)，接受社會(huì)的選擇。這種社會(huì)意義上的民主和國(guó)家形態(tài)的民主一樣，它是以民主作為構(gòu)建的基礎(chǔ)，因此，它必須體現(xiàn)村莊內(nèi)多數(shù)人的意志。這種體現(xiàn)村莊內(nèi)多數(shù)人意志的民主包含著一個(gè)重要內(nèi)容就是村民的民主選舉，它是村民自我教育、自我管理和自我服務(wù)的重要體現(xiàn)，也是現(xiàn)代民主在社會(huì)形態(tài)管理方面的重要標(biāo)志。在村民自治視野下，村民民主選舉是農(nóng)村基層民主的重要內(nèi)容，是村民的最重要的民主權(quán)利。搞好村民民主選舉是現(xiàn)代民主的重要訴求。

第二，村民自治的本質(zhì)和村民民主選舉的合法性依據(jù)。我國(guó)《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民民主選舉作了很多原則性的規(guī)范。這種規(guī)定指出了村民自治的本質(zhì)，即村民自治是村民自我教育、自我管理和自我服務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第111條對(duì)村民自治的性質(zhì)和村民民主選舉作了規(guī)定: “城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)主任、副主任和委員由居民選舉?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第2條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”我們認(rèn)為，我國(guó)《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》對(duì)的規(guī)定，明確指出了我國(guó)村民自治的本質(zhì)，并為村民選舉指出了合法性依據(jù)。村民自治本質(zhì)決定了村民民主選舉的性質(zhì)，村民的民主選舉是實(shí)現(xiàn)村民自治的重要一環(huán)，它是人民當(dāng)家作主問(wèn)題在農(nóng)村基層民主中的重要體現(xiàn)，也是我國(guó)民主法制在新形勢(shì)下的重要進(jìn)步。同時(shí)，也要指出，村民民主選舉不僅僅是村民委員會(huì)的選舉，還應(yīng)當(dāng)包括村內(nèi)的一切選舉工作。比如按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民民主選舉除了村民委員會(huì)的選舉外，還可能有村民代表選舉;在有些地方還可能發(fā)生《村民委員會(huì)組織法》第25條規(guī)定的村民委員會(huì)下屬治安保衛(wèi)、人民調(diào)解、公共衛(wèi)生等委員會(huì)的選舉和村民組長(zhǎng)的選舉。所以，從本質(zhì)上說(shuō)，村民民主選舉涵蓋村內(nèi)所有的選舉，是村民自治體內(nèi)部的選舉，村民民主選舉是村民自治的重要前提。

二、村民民主選舉在實(shí)踐中的法律缺失和制約因素

江澤民指出:“要積極推進(jìn)農(nóng)村民主制度建設(shè)，完善村級(jí)民主選舉制度、村民議事制度和村務(wù)公開(kāi)制度，讓農(nóng)民群眾依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活。”〔3〕從村民自治20年的實(shí)踐來(lái)看，總的情況是好的，它推動(dòng)了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展，使我們?cè)诿裰鞣ㄖ品矫孢~出了重要的一步，有很多好的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。但是，由于我國(guó)是一個(gè)有2000多年封建傳統(tǒng)的國(guó)家，在這樣的國(guó)度里，封建的等級(jí)特權(quán)比較多，民主法制意識(shí)薄弱。村民自治工作雖然取得了很大的成績(jī)，但也要指出，村民民主選舉在我國(guó)還是一個(gè)年輕的民主制度，在法律設(shè)計(jì)上必然還有很多缺陷。這正如民政部長(zhǎng)李學(xué)舉指出的“有的地方村委會(huì)選舉競(jìng)爭(zhēng)行為不規(guī)范，賄選現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了選舉的公正性;有的地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行村委會(huì)選舉的法律法規(guī)和政策，影響了村民參與熱情;有的地方對(duì)村委會(huì)選舉中產(chǎn)生的矛盾糾紛化解不及時(shí)，影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定?！薄?〕

第一，現(xiàn)行法律缺乏對(duì)民主選舉準(zhǔn)備階段的規(guī)制。選舉準(zhǔn)備階段的設(shè)計(jì)非常重要，它直接涉及到選舉的健康運(yùn)行。在選舉的準(zhǔn)備階段就通過(guò)一定的方式規(guī)范候選人的競(jìng)選行為，既要發(fā)揮候選人的民主權(quán)利，又能把競(jìng)選行為納入規(guī)范化的軌道。選舉前的準(zhǔn)備包括對(duì)選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立、選舉教育和培訓(xùn)工作、選舉方案的制定、選舉時(shí)村民領(lǐng)票、寫(xiě)票、投票、唱票等環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)以及怎么來(lái)規(guī)范候選人的競(jìng)選、“競(jìng)選綱領(lǐng)”的審查等等，都需要制度設(shè)計(jì)。而目前這一系列的制度設(shè)計(jì)都還不規(guī)范。《村民委員會(huì)組織法》和中辦國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》雖然提出了一些要求，但還沒(méi)有制度性的規(guī)范，造成一些地方村民民主選舉混亂，村民無(wú)所適從，候選人不知道怎么競(jìng)選的情況。有的候選人提出自己的施政綱領(lǐng)很不規(guī)范甚至相當(dāng)部分是有違村民自治要求的，有的候選人為了拉選票，承諾當(dāng)選后不搞計(jì)劃生育、多分宅基地、多分發(fā)集體財(cái)產(chǎn);有的承諾當(dāng)選后要做慈善事業(yè)、公共事業(yè)，當(dāng)選后這些承諾又往往沒(méi)有兌現(xiàn)。由于法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定候選人必須把自己的競(jìng)選綱領(lǐng)書(shū)面遞交選舉委員會(huì)審核，這些承諾即使違法違紀(jì)或者不能實(shí)現(xiàn)也不用承擔(dān)責(zé)任。

第二，民主選舉工作機(jī)構(gòu)的建立不規(guī)范。選舉機(jī)構(gòu)是保證民主選舉有組織、有領(lǐng)導(dǎo)地進(jìn)行，選舉工作依法健康展開(kāi)的組織保證。但一些地方在建立選舉工作機(jī)構(gòu)的時(shí)候，卻出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)不重視，隨意確定機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人選，使選舉工作缺乏組織保障。選舉程序規(guī)制問(wèn)題不完善?，F(xiàn)代民主政治運(yùn)行的重要標(biāo)志，就是必然有合理的程序規(guī)范。民主選舉作為現(xiàn)代民主的重要訴求，如果沒(méi)有科學(xué)合理的程序，民主選舉只能停留在理論的設(shè)計(jì)上，流于形式。村民民主選舉作為一種農(nóng)村基層民主的重要內(nèi)容和事項(xiàng)，必然有法律程序保障，否則，村民的民主權(quán)利也是一紙空文。但目前的《村民委員會(huì)組織法》卻對(duì)村民民主選舉程序缺乏詳盡的規(guī)定，給民主選舉留下了許多法律的空白和漏洞。

第三，對(duì)民主選舉中選民登記缺乏科學(xué)的規(guī)范。選民登記是確認(rèn)村民有無(wú)選舉權(quán)和被選舉權(quán)資格的一項(xiàng)嚴(yán)肅而重要的工作。《村民委員會(huì)組織法》雖然對(duì)選民資格作了三個(gè)方面的規(guī)定:即年滿十八歲;是本村村民;必須是法律規(guī)定享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人。由于現(xiàn)在的流動(dòng)人口大，組織、統(tǒng)計(jì)和審查相當(dāng)?shù)睦щy，有些地方就出現(xiàn)組織力度不大、審查不負(fù)責(zé)的情況;有的選舉出現(xiàn)走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象，一些選舉在形式上表現(xiàn)出既合法又合程序，但事實(shí)上因選民對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的了解和參與程度不夠，存在著相當(dāng)多的盲目投票和符合條件的又沒(méi)有投票的情況，造成了選舉結(jié)果的不公正性和公平性。

第四，村民民主選舉中村委會(huì)候選人的提名缺乏科學(xué)規(guī)范。《村民委員會(huì)組織法》第十四條規(guī)定:選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。這種規(guī)定提出了村委會(huì)候選人的條件有兩個(gè):一是必須由本村有選舉權(quán)的人提名產(chǎn)生;二是差額選舉。但是，一些地方在確定候選人時(shí)出現(xiàn)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)確定候選人的情況。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部憑個(gè)人好惡，主觀內(nèi)定村委會(huì)人選，違背選舉程序，暗箱操作，指派村委會(huì)候選人。有的不搞差額選舉，只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)能人，或者借口用經(jīng)濟(jì)能人，而忽視政治條件。當(dāng)選舉結(jié)果不隨自己心愿時(shí)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不讓宣布選舉結(jié)果，不頒發(fā)《當(dāng)選證書(shū)》，引起群眾上訪告狀。對(duì)這種領(lǐng)導(dǎo)干部干擾和影響村民民主選舉的行為，目前《村民委員會(huì)組織法》和有關(guān)法律都還沒(méi)有具體規(guī)定懲罰措施，只是在有關(guān)文件中提出了要懲罰的要求，這應(yīng)是制度上的遺憾。

第五，民主選舉的程序沒(méi)有得到科學(xué)的規(guī)范。沒(méi)有科學(xué)合理的程序，選舉只能停留在紙面，流于形式。規(guī)范選舉的程序，包括規(guī)范村民選舉委員會(huì)產(chǎn)生程序、規(guī)范村民委員會(huì)成員候選人提名方式、規(guī)范候選人的競(jìng)爭(zhēng)行為和規(guī)范投票行為等等。目前《村民委員會(huì)組織法》中缺乏詳盡的程序性的規(guī)定，給賄選留下了許多法律的空白和漏洞。有的地方不重視民主選舉，更不依法組織選舉;有的地方在投票、計(jì)票等方面缺乏制度性規(guī)范，程序混亂，越俎代庖現(xiàn)象嚴(yán)重。一些村民因各種原因，政治參與性不強(qiáng)，投票時(shí)借故不到場(chǎng)，隨意找人代投;有的一人代投10多張票，甚至20多張票，有的在選舉的操作上搞欺上蠻下，隨意改動(dòng)村民的投票結(jié)果等。有的地方甚至不召開(kāi)村民大會(huì)直接選舉村委會(huì)，而是采取以戶(hù)為代表進(jìn)行選舉，或者采取流動(dòng)票箱形式進(jìn)行選舉;有的“換屆不換人”。這些現(xiàn)象既破壞了選舉法，又破壞了農(nóng)村基層民主建設(shè)。

第六，現(xiàn)行法律對(duì)競(jìng)選監(jiān)督主體的規(guī)定不科學(xué)。在現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》中，對(duì)競(jìng)選監(jiān)督主體缺乏明確的規(guī)定。村民民主選舉的監(jiān)督主體是誰(shuí)，從村民自治的本質(zhì)來(lái)講，應(yīng)該是廣大村民。當(dāng)然在選舉時(shí)吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門(mén)工作人員作為觀察員參加，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會(huì)選舉工作，但這一問(wèn)題沒(méi)有在組織法中明確規(guī)定，造成了目前在村委會(huì)換屆選舉中充當(dāng)“監(jiān)督”角色的實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于當(dāng)前村委會(huì)在某些方面具有“半行政”性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)存在千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，同時(shí)也容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借“監(jiān)督”為名變相“干涉”村委會(huì)選舉。

式中,中心尺度c∈{2,3,4},s=c+δ,且δ∈{3,4}。中心尺度c和四周尺度s的差計(jì)算用符號(hào)Θ表示。

第七，現(xiàn)行制度沒(méi)有規(guī)定對(duì)新舊村委會(huì)進(jìn)行審計(jì)。村民作為村集體的一部分，最關(guān)心的就是村里的公共財(cái)務(wù)開(kāi)支情況，這也要對(duì)村委會(huì)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。而目前《村民委員會(huì)組織法》沒(méi)有對(duì)此做出規(guī)定。村委會(huì)選舉后，村民必然要求公布前任村委會(huì)的賬本，清查賬目。但是，往往受到干涉和阻撓，很多新任村委會(huì)干部為了便于交接工作，也往往息事寧人，造成賬目越來(lái)越亂，漏洞越來(lái)越多，虧空越來(lái)越大。正因?yàn)闆](méi)有規(guī)定對(duì)新舊村委會(huì)進(jìn)行審計(jì)，候選人參加競(jìng)選時(shí)才敢進(jìn)行賄選并試圖在當(dāng)選后利用手中的權(quán)力收回投資。

第八，現(xiàn)行法律對(duì)賄選界定不清。賄選就本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，它是與民主政治相伴而生的，是民主政治的副產(chǎn)品，也是民主政治的一個(gè)“副性”標(biāo)志。〔5〕對(duì)于賄選，我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》在第15條中規(guī)定:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，當(dāng)選無(wú)效?！边@是該法中惟一涉及到賄賂行為的條款，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，該條款并不是要為賄選提供一個(gè)明確的定義，而是規(guī)定了處理賄選的手段。而對(duì)賄賂做出明確解釋的是全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、民政部印發(fā)的《＜中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法＞條文釋義》，“所謂賄賂，是指用金錢(qián)或者其他物質(zhì)利益收買(mǎi)選民、候選人、選舉工作人員，使之違反自己的意愿參加選舉或者在選舉工作中進(jìn)行舞弊活動(dòng)?！蹦壳皩?duì)于賄選的處罰，有關(guān)方面只能對(duì)選舉結(jié)果宣布無(wú)效，但由此造成的損失和后果，無(wú)法追究賄選者的責(zé)任。這些規(guī)定至少存在兩個(gè)方面的問(wèn)題:一是村民可以向五個(gè)機(jī)關(guān)舉報(bào)賄選行為，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大常委會(huì)、縣政府、縣民政局，結(jié)果造成五個(gè)機(jī)關(guān)職責(zé)不明，處理效力不清，要么互相推諉，要么不同機(jī)關(guān)做出不同的處理結(jié)果，無(wú)法決定哪一個(gè)機(jī)關(guān)的處理決定效力優(yōu)先。〔6〕二是對(duì)賄選行為處理過(guò)輕，除了宣布當(dāng)選資格無(wú)效外，沒(méi)有追究賄選者的其他法律責(zé)任，賄賂了最多也只是當(dāng)選無(wú)效，沒(méi)有其他的處罰措施，結(jié)果可能助長(zhǎng)賄選行為的蔓延?，F(xiàn)行法律本身對(duì)賄選行為的解釋和處罰難以操作，特別是處罰的力度缺乏剛性，不僅使買(mǎi)賣(mài)選票的行為得不到及時(shí)有效的處理，而且還助長(zhǎng)買(mǎi)賣(mài)選票的邪氣。

三、村民民主選舉的法治化審視

選舉制度是憲政建設(shè)的一個(gè)重要制度環(huán)節(jié)。村民自治中的民主選舉制度非常重要，它是保證村民民主權(quán)利是否能夠?qū)崿F(xiàn)的重要手段和重要途徑。搞好村民自治工作，法制建設(shè)刻不容緩。

第一，加強(qiáng)村民的法制教育，保障村民的民主權(quán)利。要想解決民主選舉中存在的問(wèn)題，必須加強(qiáng)對(duì)村民進(jìn)行民主法制意識(shí)教育，要讓村民確立權(quán)利意識(shí)。在今天，村民自治作為村民的重要權(quán)利，就是要?jiǎng)訂T村民參與村里的選舉和管理。村里的事務(wù)沒(méi)有村民的參與，村民自治就失去了應(yīng)有的自治性質(zhì)。因此，保證村民的政治參與是村民自治中非常重要的一環(huán)。為此，一是必須大力地加強(qiáng)村民自治這一新型治理模式的宣傳教育，讓村民了解自身利益與自治中的政治參與的關(guān)系，喚醒農(nóng)民的政治參與意識(shí)，增強(qiáng)他們參與政治生活的能力，引導(dǎo)他們更加積極有效地參與各個(gè)層面的民主政治，使他們從單純的動(dòng)員性的政治參與向自主性政治參與轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)村基層民主政治的制度化和法制化建設(shè)。二是必須在農(nóng)村大力加強(qiáng)《村民委員會(huì)組織法》和有關(guān)法律、法規(guī)的宣傳教育，要利用報(bào)紙、廣播、電視、基層文藝宣傳、墻報(bào)等一切農(nóng)民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式進(jìn)行持久的灌輸，使得農(nóng)民群眾通過(guò)村級(jí)民主選舉這一實(shí)踐，增強(qiáng)民主法律意識(shí)，使他們知法、懂法，自覺(jué)守法。在當(dāng)前，要引導(dǎo)農(nóng)民正確行使自己的民主權(quán)利，擺脫宗族家族勢(shì)力的影響和束縛，嚴(yán)格依法辦事，逐步提高農(nóng)民當(dāng)家作主的水平和能力。

第二，用法制規(guī)范民主選舉的程序和方法，切實(shí)完善村民民主選舉制度。農(nóng)村村民民主選舉制度是村民自治中“四大民主”的基礎(chǔ)和重要前提，對(duì)搞好村民自治工作非常重要。要搞好這一工作，首先必須依法治理，完善村民民主選舉制度。一是要依法規(guī)范選舉的各項(xiàng)制度和程序。《村民委員會(huì)組織法》中缺乏詳盡的程序性的規(guī)定，給賄選留下了許多法律的空白和漏洞。在程序上完善村委會(huì)選舉必須制訂《村民自治法》，細(xì)化選舉程序，要以專(zhuān)門(mén)程序法的形式規(guī)范村委會(huì)選舉程序。二是嚴(yán)格按照選舉法的要求在全體選民中來(lái)討論和確定候選人，不得走過(guò)場(chǎng)，不得隨意以某某領(lǐng)導(dǎo)人的意志來(lái)代替法律，更不得超越法律之上。三是要建立候選人與選民的聯(lián)系制度、對(duì)話交流制度，并為競(jìng)選創(chuàng)造條件。四是要完善代表與選民聯(lián)系制度，由代表定期向選民匯報(bào)工作和活動(dòng)情況，以便選民監(jiān)督。村民民主選舉是村民直接選舉。由于村屬社會(huì)最基層，影響面有限;村的人口相對(duì)較少，范圍較小，選舉成本也不高，完全可以試行競(jìng)選制。適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，相關(guān)的立法機(jī)關(guān)可以就競(jìng)選程序、競(jìng)選規(guī)則、競(jìng)選方式、競(jìng)選人資格等以法律法規(guī)的形式加以完善，以減少各種非民主、非法治的因素對(duì)村民民主選舉的影響。以養(yǎng)成中國(guó)最基層直接民主的好習(xí)慣?！?〕只有按照法律的規(guī)范來(lái)完善民主選舉的各種制度，才能保證農(nóng)村村民民主選舉制度健康運(yùn)行。

第三，規(guī)范村民選舉委員會(huì)產(chǎn)生程序和候選人提名方式。中辦國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》指出:村民選舉委員會(huì)成員必須依法推選產(chǎn)生，任何組織或個(gè)人不得任意指定、撤換。提倡按照民主程序?qū)⒋妩h組織負(fù)責(zé)人推選為村民選舉委員會(huì)主任，主持村民選舉委員會(huì)工作，發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村民選舉委員會(huì)成員依法被確定為村民委員會(huì)成員候選人的，應(yīng)當(dāng)退出村民選舉委員會(huì)，所缺名額從原推選結(jié)果中依次遞補(bǔ)。村民選舉委員會(huì)成員不履行職責(zé)的，經(jīng)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者村民小組討論同意，按照原推選結(jié)果依次遞補(bǔ)或者另行推選。同時(shí)，村民委員會(huì)主任、副主任和委員候選人由本村有選舉權(quán)的村民直接提名產(chǎn)生，候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。在符合法律法規(guī)規(guī)定的前提下，各地要對(duì)村民委員會(huì)成員候選人的資格條件作出規(guī)定，引導(dǎo)村民把辦事公道、廉潔奉公、遵紀(jì)守法、熱心為村民服務(wù)的人提名為候選人?！?〕

第四，規(guī)范候選人的競(jìng)爭(zhēng)行為和投票行為。在村民民主選舉過(guò)程中，村民選舉委員會(huì)應(yīng)積極主動(dòng)、客觀公正地向村民介紹正式候選人的情況。有條件的地方，提倡組織候選人同村民見(jiàn)面，介紹治村設(shè)想或競(jìng)職承諾，回答村民提出的問(wèn)題，禁止候選人或候選人指使的人私下拉票。同時(shí)，在選舉過(guò)程中，要設(shè)立秘密劃票處，普遍實(shí)行秘密寫(xiě)票制度，保障村民在無(wú)干擾的情況下自主表達(dá)選舉意愿。嚴(yán)格規(guī)范委托投票，限定選民接受委托投票的人次，禁止投票現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)委托。嚴(yán)格控制流動(dòng)票箱的使用，確有必要使用流動(dòng)票箱的，其對(duì)象和人數(shù)應(yīng)由村民代表會(huì)議討論決定，并張榜公布。切實(shí)維護(hù)選舉大會(huì)的現(xiàn)場(chǎng)秩序，禁止任何人實(shí)施向選民展示錢(qián)物等擾亂選舉現(xiàn)場(chǎng)秩序、影響選民投票意向的行為。投票結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)唱票、計(jì)票，當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果。〔9〕

第五，用法制解決和處理好村民自治中民主選舉的宗法家族勢(shì)力影響問(wèn)題。在中國(guó)的一些農(nóng)村地區(qū)，宗法家族勢(shì)力問(wèn)題還非常嚴(yán)重，在民主選舉中，這一問(wèn)題必然充分的暴露出來(lái)。由于村委會(huì)干部在村民自治中有著一些實(shí)權(quán)，村委會(huì)干部的位置必然就成為宗族家族代表人物爭(zhēng)奪政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)力的目標(biāo)，因而就出現(xiàn)了各種宗族利益之間的明爭(zhēng)暗斗，互相拆臺(tái)，互拉選票，其至出現(xiàn)不同程度的賄選，大戶(hù)操縱選舉等問(wèn)題，個(gè)別地方矛盾激化，甚至出現(xiàn)毆打選舉人員、沖擊選舉會(huì)場(chǎng)、砸壞票箱、撕毀選票等惡性事件，給選舉工作帶來(lái)很大困難。也有的恐怕本宗族家族的候選人選不上，而拒不參加選舉，造成選舉過(guò)不了法定的票數(shù)，選舉工作難以進(jìn)行。從我國(guó)農(nóng)村村民民主選舉情況的實(shí)際來(lái)看，選舉出現(xiàn)問(wèn)題的因素很多，但有一個(gè)重要的因素就是因?yàn)樽谧寮易鍎?shì)力干擾的原因，應(yīng)引起高度重視。

第六，在公布民主選舉結(jié)果之后，對(duì)村委會(huì)干部進(jìn)行離任審計(jì)和上任審計(jì)。村委會(huì)選舉之后，必須公布前任村委會(huì)的賬本帳目，實(shí)行“離任審計(jì)”，這是保障村干部清正廉潔的重要手段。中辦國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》指出:要“加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)工作。鄉(xiāng)級(jí)黨委和政府要認(rèn)真組織開(kāi)展對(duì)現(xiàn)任村民委員會(huì)成員的民主評(píng)議，做好村級(jí)財(cái)務(wù)清理和村民委員會(huì)成員任期屆滿審計(jì)工作。村集體財(cái)務(wù)收支情況、集體財(cái)產(chǎn)管理使用情況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包和管理情況、土地補(bǔ)償分配和使用情況、村級(jí)債權(quán)債務(wù)情況，以及農(nóng)民群眾反映集中、強(qiáng)烈要求審計(jì)的其他內(nèi)容，要列入審計(jì)范圍，并及時(shí)將審計(jì)結(jié)果公之于眾?！薄?0〕為此，可以通過(guò)立法將“離任審計(jì)”和“上任審計(jì)”列為村委會(huì)選舉必經(jīng)程序。有了“離任審計(jì)”，就不會(huì)累積財(cái)務(wù)問(wèn)題，也便于追究前任村委會(huì)的財(cái)務(wù)責(zé)任;有了“上任審計(jì)”，對(duì)新任的村委會(huì)就有了考核和監(jiān)督的依據(jù)，確保“當(dāng)選時(shí)清清白白，離任時(shí)清清楚楚”，即使“賄選者”當(dāng)選，也無(wú)法牟取私利，侵犯集體資產(chǎn)?！?1〕

第七，村黨支部帶頭學(xué)習(xí)村民自治法律是村民依法進(jìn)行民主選舉的政治保障。村民民主選舉雖然已經(jīng)在一些地方推行多年，但在實(shí)際工作中，仍有—些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)此認(rèn)識(shí)不足，法制觀念淡薄，認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)低，民主意識(shí)差，在農(nóng)村搞直接民主選舉搞早了，不符合中國(guó)國(guó)情;有的把民主選舉與農(nóng)村穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為村民直接選舉搞不好會(huì)影響農(nóng)村穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展;有的怕新選上來(lái)的干部不聽(tīng)話，難領(lǐng)導(dǎo)，缺乏農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，影響黨在農(nóng)村政策的貫徹落實(shí)等等。因此，有些村黨支部對(duì)村委會(huì)換屆選舉工作重視不夠，領(lǐng)導(dǎo)不力。個(gè)別地方的領(lǐng)導(dǎo)以村情復(fù)雜、矛盾突出為借口，等待觀望，久拖不選。這些問(wèn)題雖然發(fā)生在少數(shù)地方，但由于領(lǐng)導(dǎo)不力，嚴(yán)重影響了農(nóng)村村民直接民主選舉工作的順利開(kāi)展。因此，要貫徹執(zhí)行好《村民委員會(huì)組織法》，依法搞好村委會(huì)直接選舉工作，必須首先解決好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

村民民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)和重要前提。只有在村民全面推行直接的民主選舉，才能保證村民直接行使法律賦予的民主權(quán)利。在選舉工作中，必須堅(jiān)持民主、競(jìng)爭(zhēng)和擇優(yōu)的原則，嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行選舉，從選民登記、產(chǎn)生候選人到正式選舉，都應(yīng)當(dāng)公正、公平和公開(kāi)，保障村民依法充分行使民主權(quán)利。實(shí)踐證明:村民自治中的農(nóng)民民主選舉制度搞好了，就能為村民自治中的“四大民主”創(chuàng)造一個(gè)好的前提，為村民自治工作打下基礎(chǔ)。

〔1〕〔11〕胡健．村民自治中“賄選”法律規(guī)制和綜合治理．鹽城師范學(xué)院學(xué)報(bào)〔J〕．2005，(3)

〔2〕〔8〕〔9〕〔10〕中辦國(guó)辦．關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知〔N〕．人民日?qǐng)?bào)，2009－05－31

〔3〕江澤民參加河南代表團(tuán)審議《政府工作報(bào)告》時(shí)的講話〔N〕．人民日?qǐng)?bào)，1998－3－14．

〔4〕李學(xué)舉．把村委會(huì)民主選舉實(shí)踐進(jìn)一步推向深入．〔EB/OL〕．http://www．mca．gov．cn/article/zwgk/mzyw/ 200905/20090500031377．shtm l

〔5〕劉金海．村民自治績(jī)效評(píng)估〔J〕．社會(huì)主義研究，2000，(2)

〔6〕宋春紅，等．村民自治中賄選現(xiàn)象的成因及其遏制措施〔J〕．黃岡師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，(8)

〔7〕程乃勝．中國(guó)村級(jí)民主選舉的憲法學(xué)思考．〔EB/OL〕．http://www．pk．yfzs．gov．cn/gb/info/mzzz/2003－03/29/ 1331490790．html

〔責(zé)任編輯:劉彥武〕

D921．2

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1008－9187－(2012)01－0057－06

2008年中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究課題“村民民主選舉的法律問(wèn)題研究”(D0809)

陳純柱，重慶郵電大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師;韓兵，重慶郵電大學(xué)法學(xué)院副教授，博士，重慶 400065。