周義程

公共事業(yè)憑單制的實踐困境及排解策略

周義程

公共事業(yè)憑單制的運作是一個憑單不斷循環(huán)流動的過程，其存在效率導向型、公平導向型、效率與公平兼顧型三種典型運作模式。采用憑單制供給公共事業(yè)雖有諸多好處，但其在具體運作中容易出現(xiàn)未能實現(xiàn)真正的公平、容易遭到既得利益集團的反對、有時并未促進成本降低和效益提高以及制度變遷的條件尚需進一步創(chuàng)造等實踐困境。為了尋求破解困境的密碼，需要從優(yōu)化方案和改進技術來增進公平、建立保護措施和加強監(jiān)管、讓公共事業(yè)組織成為獨立法人和市場主體、增強憑單制度設計的科學性與開放性等方面努力。

公共事業(yè);憑單制;操作模式;實踐困境;排解策略

在公共事業(yè)供給過程中，采用憑單制的意圖是促進公共事業(yè)供給主體之間的競爭。如詹姆士·Q.威爾遜所言：“任何組織，不管是政府的還是私人的，一旦具有壟斷性，就會缺乏強烈刺激去提供它的服務對象所期望的服務。”〔1〕憑單制試圖通過消費者的選擇來形成公共事業(yè)供給者之間的競爭壓力。當然，要達到以憑單促競爭的目的，還需要正確應用好憑單制的操作模式，準確把握其應用條件和范圍，理性審視其實踐困境，審慎尋求解困之道。

一、公共事業(yè)憑單制的操作模式

憑單制是公共事業(yè)民營化的一種典型工具，在整體的體制改革無法取得突破性進展的情況下，選擇局部地區(qū)實施工具性改革，引入一些已證明行之有效的民營化工具，不失為撕破傳統(tǒng)體制鐵幕的漸進策略?！?〕不過，在應用憑單制這一公共事業(yè)民營化的具體制度安排方式時，至少應注意幾個問題，即接受者的資格、憑單使用的規(guī)則、憑單價值和服務成本之間的關系、費用分擔或減扣的必要條件、個人是否可以在憑單之外進行補充性支付，以及支付的性質 (直接支出、稅收扣除，還是稅收補貼)等。〔3〕憑單的具體運作是一個完整的循環(huán)運作系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，不同參與主體在特定環(huán)境中遵循特定規(guī)則參與憑單的運作。憑單市場的運作是一個憑單不斷循環(huán)流動的過程，分為憑單發(fā)放、憑單使用和憑單兌換三個階段。憑單發(fā)放階段主要是政策制定者與消費者之間發(fā)生聯(lián)系，憑單使用階段主要是消費者與生產(chǎn)者之間發(fā)生聯(lián)系，憑單兌換階段主要是生產(chǎn)者與政策制定者之間發(fā)生聯(lián)系。其具體運作見圖1。〔4〕

圖1 憑單的系統(tǒng)運作圖

如果從政策過程的視角來審視，那么憑單制的實踐運作就體現(xiàn)為一個政策制定、政策執(zhí)行和政策評估的過程。以教育券為例，整個操作流程包括教育券方案設計、教育券方案推行、教育券項目監(jiān)控評估等階段。〔5〕教育券方案設計階段需要組建教育券管理機構、制定教育券領取者的相關標準、明確教育券使用范圍、確定教育券面值和兌現(xiàn)辦法、制定教育券計劃參與學校資格標準、印制教育券、確定教育券發(fā)放方式、完善教育券信息管理系統(tǒng)。教育券方案推行階段需要以招標方式選擇參與學校、以合同方式確定管理部門和學校間的約定、關注教育券實施中的相關培訓、推進教育券政策的制度化、推廣教育券政策。教育券項目監(jiān)控評估階段需要監(jiān)控學校服務質量、監(jiān)控教育券提供者之間的競爭、監(jiān)控教育券濫用行為、監(jiān)控教育券發(fā)放者與領取者、檢測和評價教育券效果、監(jiān)控和評價教育券的公平效應 (主要考察教育券領取人是否符合教育券政策目標對象的要求)。

在公共事業(yè)供給過程中，不論針對何種類型的公共事業(yè)，只要采用了憑單制這一民營化工具，其都需要遵循上述具體操作流程。不過，對于不同的公共事業(yè)而言，可以設計出不同類型的憑單，對于同一種公共事業(yè)而言，在實踐操作中，設計憑單制度時也可有多種可供選擇的方案。薩瓦斯根據(jù)相關資料總結了設計學校憑單制時的方案選擇 (參見表1)。

表1 設計學校憑單制時的方案選擇

資料來源：薩瓦斯根據(jù)Isabel V.Sawhill with Shannon L.Smith，“Vouchers for Elementary and Secondary Education，”in Vouchers and Related Delivery Mechanisms：Consumer Choice in the Provision of Public Services，conference papers，Brookings Institutiong，Washington，D.C.，October2-3，1998，pp.136-167。

由上表可知，憑單制存在多樣化的方案選擇。從可獲得憑單的消費者的資格來看，可以采取普遍原則和均值檢驗兩種。普遍原則意味著所有消費者都可得到憑單，而不考慮其實際收入狀況。均值檢驗則將憑單的消費對象僅限于低收入階層。從可以接收憑單的公共事業(yè)生產(chǎn)單位的資格來看，可以是所有該類公共事業(yè)的生產(chǎn)單位均可接收憑單，也可以設定一定的資格門檻，將那些較差的單位排除在外;可以僅限于生產(chǎn)該類公共事業(yè)的公共組織，也可以將私營組織一并納入其中。從憑單的面值來看，“憑單價值的設計可有三種思路，可以像食品券和住房憑單一樣規(guī)定為某一固定價值，不足部分自己補充;可以像老年醫(yī)療補貼一樣，按照預先規(guī)定的比例支付全部醫(yī)療費用的一部分;或可以按實際消費的服務價值全額支付?！薄?〕從憑單的給付方式看，憑單可以采用直接的方式，如發(fā)放食品券給個人，讓他們自己去食品店買東西，也可以采用間接的方式，即讓個人選擇產(chǎn)品，然后政府來付款，或由個人先支付，然后政府再通過給個人發(fā)放補貼或減免稅收的方式償還給個人。無論是直接的方式還是間接的方式，均可以保證消費者按政府意圖進行消費。

公共事業(yè)憑單制在實踐中存在不同的運作模式，即效率導向型、公平導向型、效率與公平兼顧型。效率導向型模式 (又稱為自由市場模型)是由弗里德曼率先提出的。1955年，他在《政府在教育中的作用》一文中主張，給特定群體中的所有個體發(fā)放等額面值的憑單，憑單要賦予消費者選擇的權利，并且通過消費者對選擇權的行使來促進公共事業(yè)供給主體之間的競爭，進而提高公共事業(yè)產(chǎn)品或服務的供給效率和質量。在弗里德曼那里，憑單制的一個重要目的是提升供給效率。公平導向型模式是由美國社會學家詹克斯(Jencks)提出的。1970年，他設想了補償型憑單模型，強調(diào)憑單的主要目的是幫助低收入家庭克服困難。他認為，就教育憑單而言， “所有的家庭都應收到基本面值的教育券，低收入家庭還將收到第二張補償性教育券?！薄?〕在他看來，憑單應當更多地關注公平和照顧到弱勢群體的利益，他希望通過對低收入家庭的額外補貼，實現(xiàn)這些家庭在享受公共事業(yè)產(chǎn)品或服務時的機會均等性。效率與公平兼顧型模式是由皮科克和懷斯曼提出的。他們設計了收入關聯(lián)模型。該模型建立在對弗里德曼的效率導向模型加以改進的基礎上的。這一模型設置了一個個人所得稅機制，即收入越高的家庭獲得的憑單面值就越低，收入越低的家庭獲得的憑單價值就越高。這一模型既強調(diào)了市場中供給者和需求者各自的選擇權，又更多地兼顧到低收入家庭的狀況，從而實現(xiàn)了效率與公平的適當兼顧。

總之，憑單制度的實踐操作模式體現(xiàn)了對“政府→公共事業(yè)部門”(如“政府→學?！?這一傳統(tǒng)的資源配置體制的否定和替代，其采用的是“政府→公共事業(yè)產(chǎn)品或服務的消費者→公共事業(yè)部門”(如“政府→學生→學?！?這一新的資源配置模式。在這種新模式中，公共事業(yè)產(chǎn)品或服務的消費者被置于核心地位，他們從被動的接受者轉變?yōu)橹鲃拥倪x擇者和資源流向及流量大小的真正決定者。憑單制背后隱藏的實質含義是一種體現(xiàn)消費者主權和強調(diào)顧客導向的公共事業(yè)資助機制。

二、公共事業(yè)憑單制的實踐困境

在公共事業(yè)供給過程中，采用憑單制存在很多好處。憑單讓消費者成為安排者，消費者的自由選擇使公共事業(yè)的生產(chǎn)部門為贏得顧客而展開競爭、降低成本和提高質量。憑單制使政府對公共資金的支配權大大減少，從而在很大程度上避免了諸如合同承包、特許經(jīng)營、補助等方式中容易出現(xiàn)的設租和尋租現(xiàn)象。憑單對社會弱勢群體而言也是一個福音，有利于提高其消費某種產(chǎn)品或服務的能力。遺憾的是，憑單制的這些優(yōu)點并不是時刻都能充分體現(xiàn)出來的。公共事業(yè)憑單制存在的實踐困境時常成為發(fā)揮憑單制優(yōu)勢時的阻滯因素。

公共事業(yè)憑單制的第一個實踐困境是其可能沒有實現(xiàn)真正的公平。從教育券改革的實踐情況看，憑單從理論上看似乎更加公平，但這種公平可能只是停留在表面上，這至少可從兩個方面來考察。其一，憑單制試圖賦予消費者更多的選擇權，但是，如果聽之任之的話，選擇制度有時會產(chǎn)生不那么公平的結果，因為那些受過良好教育的人和有錢人更能夠得到?jīng)Q策時所需要的信息，其交通更為便捷，更有能力說服他們喜歡的學?；蛉胀兄行幕蜥t(yī)院接受他們?！?〕那些所受教育不多的人和窮人因為獲取信息的能力有限或難以支付搜尋信息所需的費用，所以在信息的獲取上是相對落后的。這樣一來，憑單制就更加有利于教育良好和有錢的人。有的窮人甚至都支付不起憑單面額之外的差額，也因此難以享受到憑單帶來的好處。憑單制如果不能使窮人獲取公共事業(yè)的狀況有所改善，那么整個人類的公共福利就沒有獲得廣泛改善，公共事業(yè)民營化進程中采用憑單工具的意義也就不夠明顯。其二，憑單制實踐中的“撇脂”現(xiàn)象不僅不能實現(xiàn)公平，反而造成更多的不公平。在公共事業(yè)供給過程中，所謂撇脂，是指公共事業(yè)生產(chǎn)者選擇最好的消費者或很容易獲得的消費者這樣一種傾向。比如，在學校招生過程中，每個學校都更傾向于招收那些考試成績好的學生或有一技之長的特長生，因為這樣可以提高學校的升學率和為學校爭得更多的榮譽。這樣一來，好的學校就更容易招到好學生，而差學生也不容易進入好學校讀書。對于好學生而言，所擁有的選擇權是相對較大的，而差學生則只有很小的選擇權。對差學生而言，憑單制并沒有讓其有更多的選擇機會，而且造成了與好學生之間的選擇權的不平等。

擔心利益受損的既得利益集團的反對是公共事業(yè)憑單制面臨的另一實踐困境。公共事業(yè)憑單制必然對既有的利益格局造成一定的沖擊。這樣，它就容易遭到既得利益者的抵制。例如，美國的教育券改革就遭到了教師工會、校董會、教師培訓學校和其他社會團體的強烈反對，改革的過程可謂步履維艱。這些反對者主要擔心教育憑單制會使他們的權力和工作遭遇威脅。反對憑單制的人還包括那些把憑單制視為抹殺教堂與國家之間界限的人，以及那些習慣于在公立學校施展才能的推銷商?！?〕教育券改革實施三十年間，許多方案屢屢被否決而且否決票的平均比例高達67%。教育券改革反對者的理由主要有：憑單制反映了政府支持和強化宗教影響的傾向，因而是不能允許的;擇校制會破壞公立學校系統(tǒng);擇校制會造成民營學校招來了最優(yōu)秀的學生，公立學校則只能成為剩余學生的收容所;給父母選擇權更有利于富人，那些能夠充分利用接受了政府補助的民營學校的主要是中產(chǎn)階級和高收入家庭，他們比工人階級家庭在信息方面更具有優(yōu)勢，其結果是階級分化加劇了;如果讓更多的學生進入獨立性較強的民營學校，會導致未成年人缺乏共同的教育背景和對本國歷史和價值觀的普遍認同，等等。〔10〕可見，教育券改革所遭遇的反對理由是相當之多的。反對者為了阻止改革，確實頗費了一番苦心。憑單制改革還會存在政府相關部門的阻力。這一改革導致相關職能部門 (如教育券改革導致教育部門)對公共資金的控制權被嚴重削弱了，從而使這些職能部門設租、創(chuàng)租和抽租的機會都大大減少了。出于部門利益和官員個人利益的考慮，這些職能部門是不愿意推行憑單制改革的。

公共事業(yè)憑單制有時并未促進成本的降低和效益的提高，這亦是其可能遭遇的實踐困境。在公共事業(yè)供給領域引入憑單制的一個原因就是試圖降低成本和提高效益。但是，從美國教育券改革的實踐看，有些經(jīng)驗數(shù)據(jù)證明，在某些地區(qū)教育券對教育支出的減少并沒有多大效果。例如，全美教師聯(lián)合會對克利夫蘭教育改革所作的調(diào)查研究顯示，加上交通費用 (生均629美元)、行政費用 (生均257美元)及先前對私校的補貼(生均543美元)，1996至1997年克利夫蘭市生均憑單支出為3192美元，而不是政府官員所稱的1763美元，這與公立學?？鄢厥饨逃?、補償教育和假期教育 (大部分公立學校提供而私立學校卻不提供)的費用后生均3936美元的支出相差無幾?！?1〕對于采用教育券前后學生的學習成績變化情況，教育券改革的支持者和反對者各執(zhí)一詞。這也在一定程度上說明教育券改革未必都促進了學生學習成績的顯著提高。在公共事業(yè)供給領域引入憑單制若能起到降低成本和提高效益的作用，那么需要讓賦予消費者的“以足投票”的權利真正發(fā)揮作用。遺憾的是，消費者在作出選擇時，往往存在信息不對稱問題。也就是說，消費者對生產(chǎn)同類公共事業(yè)的不同部門所生產(chǎn)出的服務或產(chǎn)品的質量、生產(chǎn)成本等難以獲得全面、充分、準確和可靠的信息。公共事業(yè)的生產(chǎn)者則對隱藏真實信息更加熟練和更有經(jīng)驗。消費者為了獲得更多的真實信息，需要花費一定的人力、物力和財力。出于理性的考慮，消費者經(jīng)常不愿意花費太多的成本去搜尋足夠多的信息，而政府又沒有主動地為消費者擔負起提供信息的職責。這樣一來，消費者對同類公共事業(yè)生產(chǎn)主體的選擇就帶有很大的盲目性和偶然性，這就導致消費者的選擇并不能很好地促進公共事業(yè)生產(chǎn)部門之間的優(yōu)勝劣汰和有效競爭。

公共事業(yè)憑單制的第四個實踐困境是，進行制度變遷的條件尚需進一步創(chuàng)造。制度變遷的成功需要一定的條件支撐。然而，如果從我國的現(xiàn)實情況來看，還存在著憑單制改革條件的殘缺問題，這在很大程度上制約了改革方案的推行。首先，憑單制雖然將公共資金的配置權轉移到了消費者手中，但是，政府仍然要負責公共資金的持續(xù)供給。換句話說，政府的資金供給能力是實行憑單制的一個前提。然而，我國公共事業(yè)投入存在著嚴重不足，這就容易讓那些生產(chǎn)公共事業(yè)的組織擔心政府會不會信守承諾、及時和全額地兌換憑單。對政府的不信任和對政府財政支付能力及支付意愿的疑慮，使部分組織不愿意從事公共事業(yè)生產(chǎn)，或雖然愿意生產(chǎn)，但不愿意接受憑單。其次，憑單制需要公營部門、私營部門甚至非營利組織都成為市場競爭的主體，共同去角逐消費者手中的憑單。作為市場競爭的主體，只有確立起彼此之間的平等關系，才能確保競爭的公平有效。然而，與私營部門相比，公營部門往往要受到更多的約束，而且要承擔更多的社會責任，在競爭中往往處于不利地位。公營部門的代理人與私營部門的老板相比，兩者都從自利的角度出發(fā)，但私營部門的老板必然會全力以赴地去追逐憑單，而公營部門的代理人則容易缺乏足夠的動力去這樣做，這也導致公營部門在競爭中易于處于劣勢。再次，憑單制需要在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架內(nèi)運行，離不開相應的法律法規(guī)作支撐，起碼不能與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸。但現(xiàn)有法律法規(guī)很多是過去制定的，與傳統(tǒng)體制有很大的相似性，而憑單制則是對傳統(tǒng)體制的變革，適應于傳統(tǒng)體制所制定的法律法規(guī)往往滯后于改革的步伐，此時，這些法律法規(guī)中有部分內(nèi)容就容易成為改革的法律障礙。例如，“如果吸引民間資本進入基礎教育領域，《中華人民共和國義務教育法》中關于中小學不得轉讓、租賃和買賣的規(guī)定就成了一個繞不過去的‘坎’……《中華人民共和國義務教育法實施辦法》第三十八條規(guī)定，將學校校舍、場地出租、出讓或移作他用是違法的，應受到處罰”〔12〕。最后，改革離不開相應的意識形態(tài)的指導。公共事業(yè)憑單制作為對傳統(tǒng)體制的突破，需要人們觀念上的認同。如果人們習慣于公營部門提供的公共事業(yè)，并且認為，與公營部門相比，私營部門往往追逐自身利益最大化，因而所提供的公共事業(yè)更不可靠，那么推行憑單制就難以拉動公營部門與私營部門之間的充分競爭。比如，湖北省監(jiān)利縣的教育券改革尤其是關于該縣要賣掉700所公辦學校的新聞報道就引發(fā)很多譴責之聲。宿遷市的教育、醫(yī)療改革亦引起很大爭議，特別是人們覺得將醫(yī)院和學校賣出去是對老百姓不負責任的行為?？梢?，人們的傳統(tǒng)觀念具有很強的慣性，如果觀念不更新，那么就會形成推行憑單制的意識形態(tài)障礙。

三、公共事業(yè)憑單制的解困之道

憑單制作為公共事業(yè)民營化的一種工具，具有一定的新穎性和前瞻性。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中列舉了傳統(tǒng)類、創(chuàng)新類、先鋒派類等3大類36種政府治理工具，并將憑單制(即有價證券、代金券)視為創(chuàng)新類工具中的一種。戴維·奧斯本和彼德·普拉斯特里克在《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》一書中，又將憑單制作為政府再造的12種元工具中的一種。正是因為憑單制存在著顯著的前沿性和初創(chuàng)性色彩，所以其在運作過程中難免出現(xiàn)前述困境。為了使公共事業(yè)憑單制能夠更好地運作下去，并能在我國落地生根和茁壯成長，有必要著力尋求擺脫困境的密碼。

走出公共事業(yè)憑單制的實踐困境首先要通過優(yōu)化方案和改進技術來增進公平。一方面，為了使公共事業(yè)憑單制改革更好地促進公平，可在方案設計和執(zhí)行過程中都讓窮人有充分的機會發(fā)表意見和監(jiān)督公共事業(yè)憑單制運作的全程。這樣一來，窮人的權利就容易受到重視并被認真考慮，從而避免制定出的憑單政策僅僅體現(xiàn)了富人的意愿和利益。另一方面，為了使窮人和富人具有均等的選擇機會，可通過運用顧客信息系統(tǒng)和經(jīng)紀人制度這兩種顧客選擇的工具來增強窮人的選擇能力。所謂顧客信息系統(tǒng)和經(jīng)紀人制度，即使用公共資源、自身資源或兩者兼顧，為那些正在選擇服務提供者的顧客提供關于每個提供者的質量和成本的信息，以便作出明明白白的選擇?！?3〕通過使用這兩種工具，可以使窮人也擁有相對充分的信息，進而作出更科學的決策。譬如，學校排名服務在美國就方興未艾。紐約州就于1996年啟動了全州范圍內(nèi)的學校排名體系。這類報告在每個州不盡相同，但一般都會提供如下一些信息：招生情況、學生人均成本、班級平均規(guī)模、畢業(yè)率、輟學率、標準測試成績、水平達到或超過年級要求的學生的比例、高年級學生中具有4年或4年以上數(shù)學和科學學習經(jīng)歷的人的比例等。〔14〕這些信息都為家長幫助孩子選擇學校提供了很多的便利。為了使窮人不會因支付不起憑單面值和產(chǎn)品或服務的價格之間的差額，可以針對這種差額給窮人一定的補貼，也可以根據(jù)收入狀況設計出不同面值的憑單，即經(jīng)濟狀況越差，所獲得的憑單的面值就越大。

走出公共事業(yè)憑單制的實踐困境還需要通過建立保護措施和加強監(jiān)管來防止撇脂現(xiàn)象。為了防止公共事業(yè)供給中的撇脂現(xiàn)象，可以采取一定的保護措施。例如，在學生選擇學校時，對那些相對差些的學生，好的學校往往不愿意收。那么，可以提高差學生所持教育券的面值，以此來吸引好學校招收部分差學生。同時，差學生教育券面值的相對提高，也可以為差學校提供更多的資金(差學校往往只能收到差學生)，使其有更充足的資金來提高教學質量和改善教學硬件設施。當然，為了防止差學校將這些錢很少甚至一點都不花在提高學校教學質量和完善教學設施方面，需要政府加強相應的監(jiān)管。為了防止公共事業(yè)供給中的撇脂現(xiàn)象，政府既需要扮演資金提供者的角色，還要加強對公共事業(yè)生產(chǎn)部門的監(jiān)督和宏觀管理。實行憑單制改革，政府對于憑單制改革方案的制定、憑單的發(fā)放、接受憑單者的資質限定和審查、接受憑單的生產(chǎn)部門的供給質量評估等方面都要發(fā)揮作用。政府要建立一套健全有力的問責體系，對公共事業(yè)生產(chǎn)部門接受憑單的行為進行全面深入的核查，這樣就能在很大程度上杜絕撇脂現(xiàn)象的出現(xiàn)，并有助于確保憑單制實施過程的公平。當然，我們同樣要加強對監(jiān)管者的監(jiān)管，即要確保監(jiān)管的公開透明和強化社會力量以及政府內(nèi)控機構等多元主體對政府行為的監(jiān)督，防止政府借監(jiān)管之名，行設租、創(chuàng)租和抽租之實。

走出公共事業(yè)憑單制的實踐困境亦需要讓公共事業(yè)組織成為獨立法人和市場主體。在傳統(tǒng)的政府壟斷型公共事業(yè)供給體制下，我國政府權力過于集中，政府與公共事業(yè)組織之間是典型的依附關系，長期行政化的公共事業(yè)管理體制造成了政府和公共事業(yè)組織對市場需求的“集體無意識”，政府和公共事業(yè)組織均無法滿足公眾多樣化的需求。憑單制源于市場化取向的公共事業(yè)供給體制改革理念，是補救公共事業(yè)供給領域中“政府失靈”的一種政府治理工具。應用憑單制的一個重要目的就是要增強政府和公共事業(yè)組織對市場需求的回應能力。為了使憑單制能夠有效推行，需要讓公共事業(yè)組織成為獨立的法人和市場競爭的主體，即要理順政府與公共事業(yè)組織之間的關系，改變公共事業(yè)組織依附于政府甚至成為政府附庸的現(xiàn)象，讓其在參與市場角逐過程中逐步增強自身的市場化意識和運作能力?！爸挥懈母飩鹘y(tǒng)的集權式事業(yè)管理體制，理順政府與公共事業(yè)組織之間的關系，使公共事業(yè)組織真正獲得對公共事務的自治權，它們才可能有資格和能力參與市場競爭。具體可以采用資產(chǎn)所有權和經(jīng)營管理權相分離的方式，將具體公共事業(yè)產(chǎn)品或服務提供的決策和管理權移交給公共事業(yè)組織，政府部門不再直接經(jīng)營和操辦公共事業(yè)，由微觀管理超脫為宏觀管理，主要承擔提供資助、制定規(guī)則、維護公平、實施監(jiān)督和提供信息等功能。”〔15〕政府應當通過完善立法來清晰界定自身在公共事業(yè)管理中的職能范圍和權力限度，充分發(fā)揮公共事業(yè)組織在公共事業(yè)資源配置中的作用，使自身盡快走出行政化的泥沼，并與公共事業(yè)組織之間逐步建立起平等合作、相互依賴的伙伴關系。

走出公共事業(yè)憑單制的實踐困境同樣需要增強憑單制設計的科學性與開放性。憑單制要能有效推行下去，必須增強制度設計的科學性。為此，需要至少從三個方面努力。一是要深入細致地設計憑單制的具體內(nèi)容，尤其不能忽視一些細節(jié)。比如，以高等教育階段的教育券為例，需要考慮“政府每年應該發(fā)放多少教育券?一張教育券面值多少?它在多長時間內(nèi)有效?每個希望接受高等教育的人是否都可以獲得教育券?對所有學科或是課程是否實行統(tǒng)一收費?”〔16〕這些問題雖然有較大的設計難度，但必須加以明確。二是要由專門的管理部門 (可從現(xiàn)有機構中選擇，而沒有必要單獨成立新的機構，以避免機構的擴張)來搜集公共事業(yè)產(chǎn)品或服務方面的最新信息 (如對高等教育而言，需要搜集高校專業(yè)設置和教育質量等方面的最新信息)，為持券人提供準確全面的指導，使其能夠作出理性的選擇。三是要漸進式地推進改革。鼓勵一些地方政府積極參與憑單制的實踐試點工作，以獲得更加科學的設計方案。要在試點過程中及時吸取相關經(jīng)驗教訓，對現(xiàn)有的憑單制改革實踐進行全面回顧、總結和反思，使憑單制的設計和實施過程體現(xiàn)為一個反復修訂和調(diào)整的漸進式改革過程，最大限度地降低憑單制的運作成本。憑單制要能有效推行下去，也必須增強制度設計的開放性。憑單制作為一種政府治理工具，獲得了不少學者的認同和贊譽。不過，理論只有能夠有效地轉化為實踐，才能體現(xiàn)出其應用價值。以教育券為例，其在我國應用的時間還比較短，應用的范圍也不夠廣泛，實踐界對教育券這種憑單制的某些核心理念和操作模式還沒有形成完全正確和全面的認知。因此，在進行憑單制的具體設計時，要在政府主導的前提下，提升制度設計的開放性程度，重視全面發(fā)揮專家學者的聰明才智，同時引入廣大群眾尤其是憑單接受者等利益相關者的廣泛參與，為他們參與憑單制的運作過程提供憲法和法律保障，努力拓寬參與的渠道和機會，積極培育參與型公民文化。經(jīng)由專家學者和利益相關者的廣泛參與，努力使憑單制度的設計更好地運行在公共利益的軌道上而不是偏向少數(shù)利益集團的利益或政府的偏好，同時也借助參與行為來減少憑單制改革的阻力，提升改革的合法性程度。

〔1〕〔美〕詹姆士·Q.威爾遜.美國官僚政治〔M〕.張海濤譯.中國社會科學出版社，1995.430.

〔2〕梁建東.憑單制及其在教育領域中的應用——一項+基于中美實踐的比較分析〔Z〕.廈門大學2004年碩士論文.

〔3〕C.Eugene Stuerle.Common Issues for Voucher Programs〔A〕.Conference Papers，Conference on Vouchers and Related Delivery Mechanisms：Consumer Choice in the Provision ofPublic Services，Brookings Institution〔C〕.Washington，DC，2-3 October 1998.

〔4〕〔6〕〔11〕〔12〕〔15〕陳振明，等.競爭型政府論——市場機制與工商管理技術在公共部門管理中的應用〔M〕.中國人民大學出版社，2006.266，267，275，283，286.

〔5〕李海生.教育券政策分析〔Z〕.華東師范大學2007年博士論文.

〔7〕王欣雙.淺談教育券制度在我國基礎教育中的應用〔J〕.北方經(jīng)濟，2011，(3)：12.

〔8〕〔13〕〔美〕戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略〔M〕.譚功榮，劉霞譯.中國人民大學出版社，2002.189，189.

〔9〕〔10〕〔14〕 〔美〕E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系〔M〕.周志忍，等譯.中國人民大學出版社，2002.279，282-285，285.

〔16〕祝懷新，劉曉楠.澳大利亞大學教育券制的設想與論爭〔J〕.高等教育研究，2004，(2)：98.

D669

A

1008-9187-(2012)01-0088-06

國家社會科學基金青年項目“公共事業(yè)民營問題研究”(07CZZ014);中國博士后基金特別資助項目“公共產(chǎn)品公民參與型供給模式的理論建構”(201104552);江蘇省博士后基金資助項目“公共物品悖論與民主型供給新模式建構研究”(0901115C)

周義程，江蘇行政學院廉政教育研究中心副教授，南京大學政治學流動站博士后研究人員，江蘇 南京 210004。

正 惠〕