王進富

（西安工程大學(xué)政策研究室，西安710048）

黨代會常任制：價值取向與制度安排

王進富

（西安工程大學(xué)政策研究室，西安710048）

黨代會常任制是完善黨的代表大會制度、探索黨內(nèi)民主的新突破和新路徑。黨代會常任制的價值取向是發(fā)展黨內(nèi)民主，實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度化；黨代會常任制的制度安排主要是實現(xiàn)黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效制衡，改革選舉制度，發(fā)揮黨代表的作用，同時設(shè)立黨的代表大會常設(shè)機構(gòu)。

黨代會常任制；黨內(nèi)民主；選舉制度；制度安排

黨內(nèi)民主是黨的生命?？茖W(xué)的黨的代表大會制度，是保證黨內(nèi)民主得以存在和發(fā)展、使黨保持生機與活力的強有力的制度保障。目前，我們黨的代表大會制度仍然有許多不盡如人意之處，故此，胡錦濤同志提出要“完善黨的代表大會制度”。其中黨代會常任制作為健全黨的代表大會制度、把黨內(nèi)民主提高到更高水平的根本改革措施受到了廣泛的關(guān)注，黨的十六大提出：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式?！笔叽筮M一步明確指出：“實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制?！秉h代會常任制作為健全黨的代表大會制度、把黨內(nèi)民主提高到更高水平的一項根本改革開始正式推進?？偨Y(jié)目前黨代會常任制試行實踐及其特點，深入理解黨代會常任制在發(fā)展黨內(nèi)民主、推進民主政治建設(shè)中的價值取向，探討黨代會常任制制度安排的基本表現(xiàn)形式，對加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、完善黨代會常任制的理論框架和實踐試點具有積極意義。

一、黨代會常任制試行實踐及其特點

黨代會常任制作為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主建設(shè)的重要制度選擇，在經(jīng)歷了中共八大以來近半個世紀(jì)的認(rèn)識—實踐—再認(rèn)識—再實踐的過程后，在黨內(nèi)得到了高度重視。黨的十六大、十七大提出常任制試點的要求后，2008年7月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，隨著這一系列重大決策的出臺，黨的各級地方組織和黨在高校的基層組織開始在不同層面上加大了常任制的試點和推廣，形成了諸多有益的探索和經(jīng)驗，為黨代會常任制制度體系和實施架構(gòu)的完善提供了很好的實踐基礎(chǔ)。

1.地方黨代會常任制試行實踐。從黨代會常任制試點和實踐情況來看，中共從黨的“一大”到“六大”，基本堅持了黨代會年會制，后來在黨的八大會議上宣布并從中央開始實行黨的代表大會常任制，但由于種種原因這一制度未能堅持持續(xù)推進。直到1988年10月，經(jīng)中央組織部門指導(dǎo)，全國先后有5個省的12個縣（市、區(qū)）開始進行黨代會常任制試點，代表性的有浙江臺州市椒江區(qū)、黑龍江肇東市、山西大同等地市，黨代會常任制實踐主要圍繞黨代表常任制和黨代會年會兩方面展開，常任制在理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系、保障黨員基本權(quán)利、激發(fā)黨員參與黨內(nèi)政治生活等方面取得了一定的效果。中組部研究室認(rèn)為：這是擴大黨內(nèi)民主，提高決策民主化和科學(xué)化，建立廣泛監(jiān)督制約機制的有益形式。黨的十六大后，全國在多個縣市區(qū)開展了第二輪常任制試點，其中椒江黨代會常任制實施了“黨代表任期制+黨代會年會制+區(qū)委會負(fù)責(zé)制”的模式，建立了黨代表履行職務(wù)的各項制度，實施黨代表調(diào)查等多種渠道，同時完善了黨代表選舉制度；四川雅安試點的典型經(jīng)驗是：改革黨代表選舉制度，試行黨代表直選，推進黨代表大會年會制，建立制度保障體系，提供了黨代表日常行使權(quán)發(fā)揮的途徑；湖北宜都模式與以上兩個試點實踐相比的有益探索是試行黨代表評議制，在每年的黨代會年會時，黨代表都要對市委委員、市紀(jì)委委員進行評議，同時可以對黨委委員進行公推公選，極大地加強了黨代會的監(jiān)督職能；羅田模式的突出特征是對黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等分權(quán)制衡進行了嘗試性的探索。這些實踐在發(fā)揮黨代會的作用、實施黨內(nèi)民主改革中進行了積極的探索，盡管仍有很多的不足，但對完善這一政治體制改革已經(jīng)提供了有益的探索和嘗試。

2.高校黨代會常任制試行實踐。另外一個黨代會常任制試點開展集中的是高校。由于高校是黨的高等事業(yè)發(fā)展和社會主義辦學(xué)方向的重要陣地，同時由于高校黨代表素質(zhì)相對高、廣大師生思想活躍、民主意識強而為試行黨代會常任制提供了極好的條件。2007年第十六次高校黨建會明確指出：“要實行黨代表大會代表任期制，高校黨委應(yīng)向黨代表定期報告工作。”明確和堅定了高校實施黨代會常任制的信心，華東政法大學(xué)、安徽大學(xué)、西南財經(jīng)大學(xué)、浙江工業(yè)大學(xué)等幾十家高校在當(dāng)?shù)攸h的組織的安排下開始試點，積累了有益的經(jīng)驗。[1]華東政法大學(xué)黨委書記杜志淳教授主持的教育部哲社重大委托項目系統(tǒng)研究了高校黨代會代表任期制，并對高校黨代會常任制開展的情況進行了總結(jié)。從高校試行的情況分析，作為全社會創(chuàng)新發(fā)展的引領(lǐng)群體，高校在黨內(nèi)民主創(chuàng)新的方式上具有先天的優(yōu)勢條件。黨代會常任制為高校廣開言論、討論學(xué)校重大事項決策，對學(xué)校學(xué)科建設(shè)、教育教學(xué)改革等工程推進起到了積極的促進作用。

二、黨代會常任制價值取向：發(fā)展黨內(nèi)民主

黨的代表大會常任制是我們黨在上世紀(jì)50年代中期，在黨的建設(shè)上作出的一項重要的制度設(shè)計。鄧小平指出，常任制是把黨內(nèi)民主生活提高到更高水平的“一項根本改革”。歷經(jīng)多年的政治體制改革，黨的十六大高度強調(diào)了黨內(nèi)民主的必要性：黨內(nèi)民主是黨的生命，并提出以黨代會常任制來推進黨內(nèi)民主建設(shè)。

1.發(fā)展黨內(nèi)民主是黨代會常任制的基本價值取向。作為黨內(nèi)民主探索的途徑之一，實行黨代表大會常任制的目標(biāo)取向在于提高黨的執(zhí)政能力，提高決策民主化、科學(xué)化水平，不斷加強黨內(nèi)監(jiān)督。其實質(zhì)在于提高黨代表參與決策和監(jiān)督的權(quán)利。正如鄧小平在黨的八大指出的“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”。實質(zhì)上，常任制的“最大好處是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達(dá)到的”。其基本出發(fā)點是：黨代會常任制在激發(fā)廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性、強化黨代表在代表大會閉會期間的日常行權(quán)的基礎(chǔ)上，充分地發(fā)揮黨員對黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時能充分發(fā)揮黨的代表大會作為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的作用，選舉和監(jiān)督產(chǎn)生黨的負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。黨代會常任制的基本價值取向是發(fā)展黨內(nèi)民主，真正尊重黨員主體地位，發(fā)揮黨代表在參與重大決策、參與監(jiān)督等重大事項中的重要作用。這種源自內(nèi)部生成的民主，是符合我國國情的黨內(nèi)民主實現(xiàn)方式，在經(jīng)過試點實踐的肯定后開始進行逐步擴大。

2.黨代會常任制是發(fā)展黨內(nèi)民主最好的制度設(shè)計。我國在經(jīng)濟快速發(fā)展繁榮后所衍生的社會問題、貪腐問題等，都要求黨和國家以不斷完善的法規(guī)制度來規(guī)避。這使得中共中央對擴大黨內(nèi)民主的問題不再局限在政治建設(shè)的需要，而是以制度化的方式確保黨內(nèi)民主建設(shè)的推進和有效推廣。從十三大開始，中共中央開始從制度運作的角度來推動黨內(nèi)民主，促使黨內(nèi)建立起較健全的制度性法規(guī)。在實際做法上，包括加強對黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督，規(guī)范差額選舉的程序并不斷完善各級黨的代表大會。這些提法及實踐都在尋求黨內(nèi)民主的制度化。張書林認(rèn)為中國民主政治發(fā)展和黨內(nèi)民主建設(shè)的最終突破口是實行黨代會常任制。[2]中央黨校黨建教研部黨的領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研室主任張曉燕說：“黨代會常任制有利于鞏固中共的執(zhí)政地位，使其在長期執(zhí)政中始終保持先進性?！盵3]中國浦東干部學(xué)院科研部教授劉昀獻(xiàn)說，黨代會常任制的最大好處是，可以使代表大會成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)。從這些學(xué)者的觀點可以看出，科學(xué)的黨的代表大會制度，是發(fā)展黨內(nèi)民主的最好的制度設(shè)計。黨內(nèi)民主是中共在十六大之后政治體制改革的主要核心，而黨代會常任制則成為黨內(nèi)民主建設(shè)和擴大的制度化路徑安排。當(dāng)然，黨代會常任制仍在試點和不斷完善中，完整的制度體系尚未真正建立起來，深入的理論研究和實踐探索需要進一步推進。

三、黨代會常任制制度安排：黨內(nèi)民主實踐的新路徑

2011年3月的全國人民代表大會上，全國人大委員長吳邦國代表全國人大常委會的工作報告中鄭重表明的“五不”，即不搞多黨輪流執(zhí)政、不搞指導(dǎo)思想多元化、不搞“三權(quán)鼎立”和兩院制、不搞聯(lián)邦制、不搞私有化，[4]再次申明了我國政治制度一貫堅持的一黨領(lǐng)導(dǎo)的堅定立場。而這一框架下如何有效進行權(quán)力的適當(dāng)安排，一直是黨內(nèi)及學(xué)界關(guān)注的重要問題。必須從設(shè)計權(quán)力制衡的制度安排來防止權(quán)力過度集中帶來的弊端，實現(xiàn)民主與集中的有效統(tǒng)一。這也是黨內(nèi)民主改革的核心，就是通過制度性安排，來實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制衡和約束。

1.黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效制衡。如何正確處理好黨內(nèi)權(quán)力制衡的制度安排，是一個急需突破的理論與實踐問題，直接關(guān)系到黨代會常任制試點的廣度和深度。應(yīng)當(dāng)說，我們國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制是符合自己國情的，能夠集中力量辦大事，最大限度地發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。但是，在具體實踐中，一些地方和部門也存在著權(quán)力過分集中的問題，從而導(dǎo)致權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。黨代會常任制的實施，可以保障黨代會在同級黨組織中最高權(quán)力機關(guān)的地位得以真正體現(xiàn)，重大問題的決策權(quán)可完全實現(xiàn)，而黨代會下設(shè)黨的各級委員會作為決策執(zhí)行機關(guān)，在貫徹執(zhí)行黨代會的重大決策事項中具有充分的自主權(quán)，同時將黨的各級紀(jì)律檢查委員會為監(jiān)督機關(guān)與黨委的地位明確起來，黨委必須執(zhí)行同級紀(jì)委的決議。這種權(quán)力安排的最大變化，是使紀(jì)委會在黨內(nèi)地位提高，保證其作為監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督權(quán)的實施。

2.改革黨代表選舉制度。民主的形式有多種，但“選舉是民主最起碼、最基本的要求”。選舉體現(xiàn)了權(quán)力的授受關(guān)系，體現(xiàn)了主權(quán)在民的原則。黨員代表的產(chǎn)生實質(zhì)上直接涉及黨代會的合理性、合法性及其功能的發(fā)揮。目前我們黨的很多代表大會領(lǐng)導(dǎo)干部比例過高，未能很好地兼顧黨內(nèi)不同層次的黨員利益，黨代會常任制的關(guān)鍵制度安排之一，就是在黨代表構(gòu)成上，對非領(lǐng)導(dǎo)干部黨員數(shù)量應(yīng)作出合理安排，并落實黨代表直選制。這種結(jié)構(gòu)安排和直選的方式，將很好地保證黨的代表大會代表的合理產(chǎn)生，使黨代表在一起構(gòu)成黨的權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán)可以充分發(fā)揮出來，避免過高的領(lǐng)導(dǎo)干部比例對自身的監(jiān)督權(quán)松散乃至失靈。黨代會常任制改革黨代表的選擇制度，通過建立黨代表競選機制來建立起有效的黨員選擇制度，以自下而上選舉產(chǎn)生的方式將能夠真正反映黨員意志、具有參政議政能力的黨內(nèi)政治生活中的積極分子選舉出來，使代表更好地參與決策與黨內(nèi)監(jiān)督，使黨員主體地位得到真正的落實，從而使黨代會成為堅持和健全黨的民主集中制，提高黨委決策科學(xué)化、民主化，加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度平臺和組織平臺，使得黨的代表大會的作用更加制度化、經(jīng)?；?、規(guī)范化，為確保落實黨的代表大會的最高權(quán)力機關(guān)地位，提供基本的制度保障。同時對目前基層推選黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)在黨代表分布方面的程序性和公開性上進行進一步改革。

3.完善黨代表作用發(fā)揮制度。黨代會常任制為保障其黨內(nèi)最高權(quán)力機構(gòu)作用的發(fā)揮提供了形式，但如何完善和暢通黨代表任期內(nèi)發(fā)揮作用、參與黨內(nèi)事務(wù)的內(nèi)容、形式和渠道，建立健全黨代表發(fā)揮作用的長效機制，是保證黨代會常任制實施效果的關(guān)鍵。因而建立健全黨代表日?；顒訖C制和相關(guān)制度，是真正發(fā)揮常任制作用的根本途徑。要根據(jù)黨代會常任制的實施條例，抓住黨代表發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立健全操作性強的程序制度體系，如建立健全黨代表提案和提議、開展調(diào)查研究反映基層黨員和群眾的要求、發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督作用等方面的工作機制等，真正發(fā)揮黨代表參與選舉、參與決策、參與調(diào)研、參與監(jiān)督的權(quán)利。此外，侯長安認(rèn)為應(yīng)該建立黨代表發(fā)揮作用的權(quán)利保障機制、組織保障機制和激勵約束機制。[5]

4.建立黨代會常設(shè)機構(gòu)。設(shè)立黨代會的常設(shè)機構(gòu)是黨代會常任制得以存在和發(fā)揮作用的組織支柱，但由此也引發(fā)了一系列的問題。[6]為了解決黨代會并非常設(shè)機構(gòu)的問題，有學(xué)者提出黨代會休會期間，設(shè)黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室作為黨代表之間的中介組織，用以增加黨代表之間以及黨代表與群眾間的聯(lián)系。雖然黨代會常任制規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的地位，但是目前這個領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)只是一個會議制度的形式，而不是組織領(lǐng)導(dǎo)“實體”，也沒有類似于人大常委會的常設(shè)機構(gòu)，“虛擬”的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)就有“空轉(zhuǎn)”的可能。因此，實行黨的代表大會常任制需要設(shè)立黨的代表大會的常設(shè)機構(gòu)，否則，就無法發(fā)揮黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的作用，無法加強與常任制黨代表的聯(lián)系，也無法組織召開好一年一度的黨代會。

四、黨代會常任制試行啟示

黨代會常任制這一發(fā)展黨內(nèi)民主的重大制度舉措，在經(jīng)歷了長期的認(rèn)識和實踐過程之后愈來愈趨向成熟。[7]對黨代會常任制的討論和實踐為完善黨的代表大會、探索黨內(nèi)民主新途徑提供了良好的借鑒。

從黨代會常任制的積極意義分析，一是實行黨的代表大會常任制有利于推動黨內(nèi)民主的發(fā)展，有利于黨內(nèi)民主制度化；二是黨代會常任制是實現(xiàn)黨內(nèi)重大事項決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效制衡的制度保障；三是黨代會常任制為選舉制度改革、完善黨的代表大會制度提供了實踐途徑。雖然經(jīng)過了多年探討，黨代會常任制也得到了中共中央的重視和認(rèn)可，但是實踐中，黨代會常任制仍然處于探索階段，黨內(nèi)權(quán)力的逆向運行并沒有得到根本解決，黨代表的職責(zé)和權(quán)利仍然不夠清晰，黨代表和黨代表大會、黨委會、常委會之間的權(quán)力關(guān)系被變相倒置的現(xiàn)象依舊屢見不鮮。黨代表的構(gòu)成比例依然不夠合理，相關(guān)的制度建設(shè)仍在探索階段。因而，對黨代會常任制的推進實施，還需要在以下幾方面做更大的努力：

一是必須提高思想認(rèn)識，深入理解和貫徹好新黨章，學(xué)習(xí)執(zhí)行《代表任期制條例》，這是擴大黨內(nèi)民主、推行黨代會常任制的根基。黨代會常任制的推行，使得黨的最高權(quán)力機關(guān)的地位得以鞏固，為加強對黨的重大事項執(zhí)行的監(jiān)督提供了保障，必然要動搖黨內(nèi)部分既得利益者的權(quán)利地位，這就要求從提高全黨黨內(nèi)民主的高度，充分認(rèn)識并在行動上主動到位，保證黨代會常任制的推進效果。

二是黨代表選舉制改革是黨代會常任制得以順利推進的保障。按照黨章辦事的民主意識到位和黨員代表按照黨章要求議事和行事是擴大黨內(nèi)民主、推行黨代會常任制的關(guān)鍵，只有不斷完善黨代會代表的結(jié)構(gòu)，提高黨代會代表的素質(zhì)，進一步以制度化的方式明確黨代會代表的權(quán)利和實施權(quán)利的形式，才能真正以民主監(jiān)督的方式擴大黨內(nèi)民主，進而帶動人民民主，促進黨代會常任制的實施。

三是組織形式、決策范圍、權(quán)力運作、責(zé)罰保障上的基本制度建設(shè)是擴大黨內(nèi)民主、推行黨代會常任制的根本保證；各級黨組織的政策完善是擴大黨內(nèi)民主、推行黨代會常任制的助推器，必須逐步完善黨代會常任制的各項權(quán)利制度，真正意義上實現(xiàn)制度化建設(shè)在黨代會常任制推進中的架構(gòu)作用。更為重要的是，要從推動民主建設(shè)改革的意義上深化對黨代會常任制的認(rèn)識，真正理解黨代會常任制是一項擴大黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督的黨內(nèi)組織制度建設(shè)。

黨的理論源于實踐，高于實踐，并最終回歸實踐?；邳h代會常任制在黨內(nèi)民主建設(shè)中的重要意義，盡快完善黨代會常任制的理論框架和實踐路徑，推行在試點基礎(chǔ)上的常任制進一步擴大實行范圍和層次，有著積極的意義。因此，要在總結(jié)實踐特征的基礎(chǔ)上，明確黨代會常任制的價值取向，并提出常任制的制度安排重點所在，以正確的理論為指導(dǎo)循序漸進地探索實踐，從制度建設(shè)上積極穩(wěn)妥地拓展黨代會常任制的內(nèi)涵，使黨代會常任制日臻完善，確保黨代會常任制的生機與活力，進而加快黨代會常任制的正式推行和黨內(nèi)民主的整體進程。

[1]杜志淳.高校黨代會代表任期制研究[M].上海:上海人民出版社，2010.

[2]張書林.黨的代表大會常任制研究[D].北京:中共中央黨校，2007.

[3]張曉燕.地方黨建創(chuàng)新大平臺[J].瞭望,2008，(8).

[4]吳邦國.全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告[EB/OL].http//www.chinadaily.com,2011-03-11.

[5]侯長安.認(rèn)真實行黨代表任期制，有序推進黨內(nèi)民主建設(shè)[N].甘肅日報，2009-04-01.

[6]蒯正明.新形勢下黨代會常任制試點面臨的問題與對策[J].理論視野，2011，(11).

[7]王進富.黨代會常任制理論研究綜述[J].理論探討，2011，(1).

D22

A

1002-7408（2012）011-0039-03

陜西省教育廳人文社科項目（11J K0129）。

王進富（1978-），男，甘肅靖遠(yuǎn)人，博士，西安工程大學(xué)副教授，從事黨建理論與實踐研究。

[責(zé)任編輯：閆生金]