趙玉林

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津300071）

論政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的必要性與限度

趙玉林

（南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津300071）

鑒于有關(guān)政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的“問(wèn)題-對(duì)策”型研究較多、“理論分析”型研究較少的特點(diǎn)，文章從理論上論證政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的必要性，并結(jié)合人權(quán)理論，提出和闡述了判斷政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論是否在合理限度內(nèi)的“五個(gè)基本原則”：合法性原則、合理性原則、必要性原則、平等性原則與可救濟(jì)性原則。

互聯(lián)網(wǎng)；網(wǎng)絡(luò)言論；政府規(guī)制；必要性；限度

一、問(wèn)題的提出

隨著互聯(lián)網(wǎng)在中國(guó)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)言論所引發(fā)的侵害公民權(quán)利、干擾公共秩序、破壞國(guó)家安全等問(wèn)題日益突出，“自2000年以來(lái)，幾乎所有的政府部門(mén)都出臺(tái)了互聯(lián)網(wǎng)管理法規(guī)，將業(yè)務(wù)管理延伸到互聯(lián)網(wǎng)上”，地方政府也紛紛出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)管理政策。但是，言論自由作為一項(xiàng)基本人權(quán)和中國(guó)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利之一，強(qiáng)調(diào)的是免于政府任意干預(yù)的獨(dú)立性與自主性，政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論政策的合理性與合法性也因此引起了社會(huì)的廣泛爭(zhēng)議。針對(duì)“實(shí)名制”、“預(yù)裝綠壩軟件”、“網(wǎng)絡(luò)警察”等問(wèn)題的社會(huì)爭(zhēng)議，既反映出政府針對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論這一新事物缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，也反映出學(xué)術(shù)界對(duì)該問(wèn)題所提供理論支撐的不足。

現(xiàn)有的研究較為明顯地表現(xiàn)出“問(wèn)題—對(duì)策”型研究較多而“理論分析”型研究不足的特點(diǎn)。許多學(xué)者們向政府提出“立法論”、“技術(shù)論”、“教育論”、“治理論”等網(wǎng)絡(luò)管理建議，但是對(duì)于為什么必須由政府來(lái)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論引發(fā)的問(wèn)題，政府有權(quán)規(guī)制哪些類型的網(wǎng)絡(luò)言論以及應(yīng)該規(guī)制到何種程度等理論問(wèn)題則相對(duì)缺少深度分析。關(guān)于政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的理論研究不夠充分的現(xiàn)實(shí)，不僅阻礙了從理論上去探索“對(duì)策”問(wèn)題的深入進(jìn)行，也造成了在現(xiàn)實(shí)中政府推行相關(guān)政策時(shí)所遇阻力較大的困局。鑒此，本文擬就這一問(wèn)題理論研究中的弱點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)議的熱點(diǎn)，即關(guān)于政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的必要性與限度的問(wèn)題，略作理論分析和解答。

二、政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的必要性

由于網(wǎng)絡(luò)言論引發(fā)了嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)自治難以發(fā)揮有效規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論的作用，所以政府有必要對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論依法采取合理的規(guī)制措施。

（一）網(wǎng)絡(luò)言論引發(fā)的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題

近年來(lái)，不加限制的網(wǎng)絡(luò)言論引發(fā)了諸多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，這形成了對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論必須加以規(guī)范的社會(huì)要求，無(wú)論這種規(guī)范是來(lái)自網(wǎng)絡(luò)自治還是政府規(guī)制。

1.“網(wǎng)絡(luò)暴力”橫行，侵害公民權(quán)利。在研究網(wǎng)絡(luò)表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)輿論等時(shí)所使用的“網(wǎng)絡(luò)暴力”一詞，并不包括如網(wǎng)絡(luò)游戲中存在的暴力現(xiàn)象。目前關(guān)于網(wǎng)絡(luò)暴力，學(xué)術(shù)界并沒(méi)有權(quán)威的定義。網(wǎng)絡(luò)暴力一般是指在網(wǎng)絡(luò)空間中，采用侮辱、誹謗、謾罵、惡意暴露他人隱私等方式，對(duì)個(gè)人或群體進(jìn)行的言論攻擊。引起社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注的事件包括由人肉搜索引發(fā)的“虐貓女”事件、“銅須門(mén)”事件，由論壇發(fā)帖引發(fā)的“8·27兒童網(wǎng)絡(luò)暴力”事件，以“艷照門(mén)”為代表暴露隱私等。網(wǎng)絡(luò)暴力不僅會(huì)對(duì)受害人的隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)造成侵犯，而且有可能引發(fā)現(xiàn)實(shí)暴力，給受害人造成更大的傷害。另外，網(wǎng)絡(luò)種族歧視言論、性別歧視言論、網(wǎng)絡(luò)排外言論等都是對(duì)公民平等權(quán)的侵犯，放縱這類言論的傳播，不僅對(duì)特定個(gè)人或群體造成傷害，也較有可能引發(fā)社會(huì)分裂和沖突。

2.“網(wǎng)絡(luò)色情”泛濫，社會(huì)危害嚴(yán)重。網(wǎng)絡(luò)色情泛濫已經(jīng)是廣為人知的事實(shí)，自2009年底至2011年底的兩年間，公眾向有關(guān)機(jī)構(gòu)舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)色情信息達(dá)120多萬(wàn)次。[1]網(wǎng)絡(luò)色情信息所造成的危害是綜合的：“兒童色情”信息暴露出對(duì)未成年權(quán)益的嚴(yán)重侵犯；網(wǎng)絡(luò)色情對(duì)未成年人不加限制地開(kāi)放，嚴(yán)重影響其健康成長(zhǎng)；對(duì)性暴力的宣揚(yáng)，可能引發(fā)針對(duì)婦女的性侵害；隨意可見(jiàn)的網(wǎng)絡(luò)色情內(nèi)容，同時(shí)也是對(duì)網(wǎng)絡(luò)文明的破壞。

3.“網(wǎng)絡(luò)謠言”四起，干擾社會(huì)秩序。由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬性和開(kāi)放性，網(wǎng)絡(luò)言論的可信度也隨之降低，網(wǎng)絡(luò)謠言，即傳播未經(jīng)證實(shí)的特定言論，也隨之興起。一般而言，網(wǎng)絡(luò)謠言的對(duì)象主要是自然災(zāi)害（如地震、潰壩）、環(huán)境污染（如核輻射、化學(xué)污染）、法律案件（如人物的自殺或他殺、政府治理方式）、公眾傷害（如針刺、挖腎）、食品安全（如致癌香蕉、蛆橘）等。網(wǎng)絡(luò)謠言可能引起社會(huì)恐慌、對(duì)政府公信力的質(zhì)疑、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的紊亂以及個(gè)體心理的疾病等危害，對(duì)社會(huì)秩序的和諧與穩(wěn)定構(gòu)成較為嚴(yán)重的干擾。

4.“網(wǎng)絡(luò)恐怖”、邪教等，危害國(guó)家安全。“網(wǎng)絡(luò)恐怖”是指恐怖組織利用網(wǎng)絡(luò)空間從事招募、培訓(xùn)、煽動(dòng)和組織活動(dòng)，危害國(guó)家和地區(qū)的穩(wěn)定與安全。網(wǎng)絡(luò)邪教同時(shí)也在網(wǎng)絡(luò)空間迅速擴(kuò)張。由于通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)表言論與進(jìn)行溝通的隱蔽性與便捷性特點(diǎn)，政府和社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)恐怖與網(wǎng)絡(luò)邪教勢(shì)力的防范與打擊工作的難度進(jìn)一步加大，此類勢(shì)力對(duì)個(gè)人的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及對(duì)國(guó)家或地區(qū)的安全與穩(wěn)定所可能造成的危害也更加嚴(yán)重。

另外，境外勢(shì)力利用互聯(lián)網(wǎng)從事旨在顛覆國(guó)家政權(quán)與干涉我國(guó)內(nèi)政的宣傳和滲透活動(dòng)也是不得不加以規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)言論類型之一。

（二）網(wǎng)絡(luò)自治的作用有限

正如1996年約翰·P·巴洛在其著名的“賽博空間獨(dú)立宣言”中所聲明的那樣“工業(yè)世界的政府們，……我代表未來(lái)，要求過(guò)去的你們別管我們……”[2]互聯(lián)網(wǎng)對(duì)自治有著鮮明的鐘愛(ài)傾向，從某種程度上說(shuō)，“不受約束”正是互聯(lián)網(wǎng)生命力的所在。但是在應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論失范問(wèn)題時(shí)，網(wǎng)民自我約束力、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)的規(guī)范作用以及互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織等網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的規(guī)范作用被證明是有限的，“道德失靈”、“市場(chǎng)失靈”、“社會(huì)組織失靈”的現(xiàn)實(shí)，要求政府有必要介入互聯(lián)網(wǎng)的治理過(guò)程。

1.道德失靈：網(wǎng)絡(luò)的虛擬性，使網(wǎng)民所受道德規(guī)范的約束力較低。黃少華、魏淑娟指出“由于人們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)交往中的身體不在場(chǎng)和匿名特征”，“在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中懾于法律制裁、熟人監(jiān)督而起作用的道德規(guī)范，在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)由于身份的虛擬化，其約束力大大降低，甚至在許多情況下幾乎不起什么作用。”[3]這點(diǎn)在馬駿等人的研究網(wǎng)絡(luò)傳播內(nèi)容的特點(diǎn)時(shí)也得到了驗(yàn)證，網(wǎng)絡(luò)所傳播的部分內(nèi)容“刺激的是人類最感性、最低級(jí)的欲望”。[4]

在互聯(lián)網(wǎng)空間發(fā)表言論的匿名性、身體缺場(chǎng)等虛擬化特點(diǎn)，是網(wǎng)絡(luò)言論中充滿不負(fù)責(zé)任的侮辱、謾罵、謠言、煽動(dòng)等現(xiàn)象的根源，試圖通過(guò)網(wǎng)絡(luò)文明教育來(lái)達(dá)到凈化網(wǎng)絡(luò)空間的設(shè)想可以說(shuō)是種“治標(biāo)不治本”的藥方，很難取得根本效用。當(dāng)然，這里并不是全部否定網(wǎng)民自律的價(jià)值，如在2008年汶川地震期間出現(xiàn)的“中國(guó)網(wǎng)民自律公約”，倡議全國(guó)網(wǎng)民面對(duì)地震“不恐慌、不信謠、不傳謠、不造謠、不盲動(dòng)、不悲觀、不惡搞、不冷漠、不無(wú)知、不謾罵”的“十不”，得到了網(wǎng)民的積極響應(yīng)，發(fā)揮了促進(jìn)救災(zāi)工作順利展開(kāi)與維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的良好社會(huì)效用，只是說(shuō)將規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論的重任全部寄托于網(wǎng)民自律是不切實(shí)際的。

2.市場(chǎng)失靈：經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)缺乏規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論的動(dòng)力。涉及網(wǎng)絡(luò)言論的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)主要包括門(mén)戶網(wǎng)站服務(wù)企業(yè)、網(wǎng)路論壇服務(wù)企業(yè)、社交網(wǎng)站服務(wù)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)通信服務(wù)企業(yè)、博客與微博服務(wù)企業(yè)、電子郵件服務(wù)企業(yè)等。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)作為市場(chǎng)主體，以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，為了迎合網(wǎng)民的需求而取舍網(wǎng)絡(luò)信息的內(nèi)容與制定網(wǎng)絡(luò)協(xié)議或規(guī)則。如果有足夠多的網(wǎng)民訪問(wèn)門(mén)戶網(wǎng)站是為了獲取低俗與色情信息，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)論壇或聊天室是為了宣泄與獵奇，那么最起碼會(huì)有如此類型的網(wǎng)站、論壇或聊天室會(huì)提供此類的服務(wù)。如果有足夠多的網(wǎng)民進(jìn)入社交網(wǎng)站是為了真誠(chéng)與文明地交友，進(jìn)入論壇或?yàn)g覽博客是為了獲得高雅的學(xué)習(xí)交流，那么也會(huì)有網(wǎng)站、論壇或博客會(huì)提供此類的服務(wù)。如果向未成年人提供情色信息可以獲利，起碼也會(huì)有網(wǎng)站為此鋌而走險(xiǎn)。

根據(jù)約瑟夫·E·斯蒂格利茨所總結(jié)的市場(chǎng)失靈理論，[5]在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)因不加限制地提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)而獲取利益的過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生對(duì)其他人的權(quán)益產(chǎn)生侵犯以及對(duì)社會(huì)文明與秩序造成破壞的外部性，單純通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制是難以消除這一外部性問(wèn)題的；要求企業(yè)提供規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論的公共物品，也會(huì)出現(xiàn)規(guī)范乏力（公共品供給不足）的局面。

3.社會(huì)組織失靈：管理任務(wù)繁重，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織的作用有限。關(guān)涉互聯(lián)網(wǎng)治理的社會(huì)組織主要包括各類行業(yè)協(xié)會(huì)與一般社會(huì)組織。2001年成立的中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)是由中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)及與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的企事業(yè)單位自愿結(jié)成的行業(yè)性的非營(yíng)利性的社會(huì)組織，現(xiàn)有會(huì)員400多個(gè)。該協(xié)會(huì)已經(jīng)組織制定和頒布了《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》《互聯(lián)網(wǎng)站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規(guī)范》《文明上網(wǎng)自律公約》等多個(gè)公約和規(guī)范。[6]中國(guó)青少年網(wǎng)絡(luò)協(xié)會(huì)是由從事互聯(lián)網(wǎng)工作、青少年工作或其他相關(guān)工作的組織和從事青少年互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)事業(yè)工作優(yōu)秀的個(gè)人自愿聯(lián)合結(jié)成的全國(guó)性社團(tuán)組織。該協(xié)會(huì)在幫助青少年正確理解和使用互聯(lián)網(wǎng)，促進(jìn)青少年互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，努力營(yíng)造有利于青少年健康成長(zhǎng)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境方面做出了不少努力。但是，單純地作為一種社會(huì)組織而言，無(wú)論是行業(yè)協(xié)會(huì)還是一般社會(huì)組織都難以勝任規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)言論的復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。行業(yè)協(xié)會(huì)作為自愿參與的組織，缺乏強(qiáng)制力去制止為追求經(jīng)濟(jì)利益而違背協(xié)會(huì)要求的規(guī)范，甚至協(xié)會(huì)規(guī)范本身都只能是與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益相妥協(xié)之后的產(chǎn)物。一般的社會(huì)組織所能做出的努力局限于網(wǎng)絡(luò)道德宣傳，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間中出現(xiàn)的嚴(yán)重侵犯他人權(quán)利或有損公共利益的網(wǎng)絡(luò)行為，社會(huì)組織往往無(wú)法給予有力制裁，也難以對(duì)受害人做出有效救濟(jì)。

三、政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的限度

《世界人權(quán)宣言》第19條規(guī)定：人人有權(quán)享有主張和發(fā)表意見(jiàn)的自由；此項(xiàng)權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過(guò)任何媒介和不論國(guó)界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。中華人民共和國(guó)憲法第35條規(guī)定公民享有言論及出版自由，第41條規(guī)定公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員享有提出批評(píng)和建議的權(quán)利。無(wú)論是出自對(duì)國(guó)際人權(quán)規(guī)范還是中國(guó)憲法的遵守，政府行為都應(yīng)該對(duì)公民的言論自由權(quán)給予充分的尊重，政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論必須在嚴(yán)格的限度內(nèi)進(jìn)行。

（一）政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的國(guó)別比較

信息化水平較高的國(guó)家都會(huì)根據(jù)國(guó)情對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論施加相應(yīng)的政府規(guī)制，這也可視作是政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論存在必要性的事實(shí)論證之一。分析主要信息發(fā)達(dá)國(guó)家政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的特點(diǎn)，可以為我國(guó)如何確定政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的限度提供參考。

1.美國(guó)：保護(hù)兒童上網(wǎng)權(quán)利、嚴(yán)防網(wǎng)絡(luò)傳播恐怖主義、奉行最低干預(yù)原則。作為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)源地和世界上信息化水平最高的國(guó)家之一，美國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的規(guī)制有鮮明的特點(diǎn)：嚴(yán)格防范色情信息對(duì)兒童健康成長(zhǎng)的不利影響與恐怖主義在網(wǎng)絡(luò)空間的傳播，奉行最低干預(yù)原則，盡可能保證網(wǎng)絡(luò)信息傳播環(huán)境的寬松、開(kāi)放。

針對(duì)網(wǎng)絡(luò)色情信息對(duì)兒童健康成長(zhǎng)權(quán)的侵害，美國(guó)國(guó)會(huì)在2000年以后，先后通過(guò)《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法》與《兒童在線隱私保護(hù)法》兩部重要法律，規(guī)定中小學(xué)、公共圖書(shū)館、博物館內(nèi)的電腦設(shè)備為保障兒童健康上網(wǎng)權(quán)利，所應(yīng)承擔(dān)的對(duì)過(guò)濾、攔截網(wǎng)絡(luò)色情信息的責(zé)任。針對(duì)恐怖主義在互聯(lián)網(wǎng)空間的傳播，“9·11”事件以后，為防范恐怖主義襲擊，美國(guó)加大了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)控力度。2001年國(guó)會(huì)通過(guò)《愛(ài)國(guó)者法案》，授權(quán)美國(guó)安全和執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以秘密要求網(wǎng)絡(luò)和電信服務(wù)商提供客戶的詳細(xì)信息，也可以大范圍地截取嫌疑人的電話內(nèi)容或互聯(lián)網(wǎng)通信內(nèi)容。2002年國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)土安全法》，進(jìn)一步擴(kuò)大有關(guān)政府部門(mén)為保護(hù)國(guó)家安全可以對(duì)用戶電子郵件以及其他網(wǎng)絡(luò)信息的搜集與監(jiān)控權(quán)利。

也要看到，美國(guó)社會(huì)給予言論自由很高的價(jià)值，憲法第一修正案對(duì)言論自由的保護(hù)歷來(lái)受到嚴(yán)格的遵守，歷次國(guó)會(huì)為規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的立法努力都會(huì)受到民眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑，甚至曾因未能通過(guò)“違憲審查”而終止。也因此，美國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)獲得了非常開(kāi)放的發(fā)展環(huán)境，在他國(guó)受到限制的情色網(wǎng)站紛紛將服務(wù)器轉(zhuǎn)移到美國(guó)，甚至包括納粹言論在內(nèi)的極端思想在美國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)空間也可以不受限制地傳播。[7]36-44

2.德國(guó)：最早就網(wǎng)絡(luò)立法、嚴(yán)格控制網(wǎng)絡(luò)有害信息的傳播。1996年年初，德國(guó)聯(lián)邦“教育、科學(xué)、研究和技術(shù)部”受命起草旨在規(guī)范網(wǎng)上行為的《信息與通訊服務(wù)法》，1997年，該法開(kāi)始在德國(guó)生效。德國(guó)的《信息與通訊服務(wù)法》是世界上第一部專門(mén)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)的成文法，對(duì)包括網(wǎng)絡(luò)信息傳播在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)空間行為提供了全面、綜合的法律規(guī)范。

德國(guó)聯(lián)邦內(nèi)政部下屬的刑偵局24小時(shí)系統(tǒng)地跟蹤、分析網(wǎng)絡(luò)可疑信息，2004年該局曾因某提供音樂(lè)下載的網(wǎng)站涉嫌傳播種族仇恨思想而對(duì)340多人展開(kāi)調(diào)查。2003年起聯(lián)邦出版物檢查署開(kāi)始負(fù)責(zé)審查互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容，目前已有5000以上的網(wǎng)站被列為“青少年不宜接觸的媒體”。2004年，德國(guó)政府開(kāi)始免費(fèi)提供旨在保護(hù)青少年上網(wǎng)安全的過(guò)濾軟件，以過(guò)濾服務(wù)器設(shè)在國(guó)外的青少年不宜接觸的網(wǎng)站。鑒于納粹主義對(duì)德國(guó)的影響，德國(guó)政府嚴(yán)格禁止有關(guān)納粹黨、納粹主義、種族仇恨的信息或標(biāo)志在網(wǎng)絡(luò)空間的展示和傳播。[8]

3.韓國(guó)：最早強(qiáng)制推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制，現(xiàn)已廢止。韓國(guó)是互聯(lián)網(wǎng)普及率比較高的國(guó)家之一，也是世界上最早強(qiáng)制推行實(shí)名制的國(guó)家。早在2002年韓國(guó)政府就開(kāi)始在政府網(wǎng)站推行實(shí)名制政策。2005年，韓國(guó)政府通過(guò)頒布《促進(jìn)信息化基本法》《信息通信基本保護(hù)法》等法規(guī)宣布網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的合法性。2007年7月，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制正式在社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)施，韓國(guó)35家主要網(wǎng)站都要求用真實(shí)姓名和身份證號(hào)碼才能注冊(cè)和發(fā)表評(píng)論，如不遵守命令，將課以最高可達(dá)3000萬(wàn)韓元的重罰。2008年，韓國(guó)政府接著頒布《促進(jìn)使用信息通信網(wǎng)絡(luò)及信息保護(hù)關(guān)聯(lián)法》，該法案將實(shí)名制擴(kuò)展到國(guó)內(nèi)所有日訪問(wèn)量在10萬(wàn)人次以上網(wǎng)站，自此，實(shí)名制成為韓國(guó)主要網(wǎng)站的通行規(guī)則。

令人意想不到的是韓國(guó)推行實(shí)名制的效果卻遠(yuǎn)不如人意。2010年4月，韓國(guó)首爾大學(xué)的一項(xiàng)研究顯示，實(shí)名制推行以來(lái)，誹謗跟帖數(shù)量?jī)H減少了1.7個(gè)百分點(diǎn)，2/3曾惡意發(fā)帖的網(wǎng)民對(duì)是否實(shí)行實(shí)名制并不在意；韓國(guó)網(wǎng)民紛紛轉(zhuǎn)向使用不必采用實(shí)名制的國(guó)外網(wǎng)站，國(guó)內(nèi)信息服務(wù)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力受到削弱；韓國(guó)出現(xiàn)“身份證偽造器”作弊軟件，該軟件能夠偽造出可以騙過(guò)網(wǎng)絡(luò)身份驗(yàn)證機(jī)制的韓國(guó)身份證號(hào)，使得“網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制”近乎名存實(shí)亡；2011年7月，韓國(guó)發(fā)生嚴(yán)重的網(wǎng)民信息泄露事件，約3500萬(wàn)名網(wǎng)民的信息（包括姓名、生日、電話、住址、郵箱、身份證號(hào)、個(gè)人密碼等）遭到黑客的竊?。n國(guó)總?cè)丝诩s5000萬(wàn)）。

2011年8月，韓國(guó)政府迫于網(wǎng)民個(gè)人信息被大量偷竊和泄露的事件所產(chǎn)生的壓力，決定分階段廢除網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制。2012年8月韓國(guó)憲法法院裁定：要求韓國(guó)人須在網(wǎng)絡(luò)論壇上使用真實(shí)姓名的法律違憲。自此，推行了5年之久的韓國(guó)實(shí)名制政策徹底終結(jié)。[9]

4.新加坡：分類許可證制度與嚴(yán)格的檢查制度。新加坡政府對(duì)待網(wǎng)絡(luò)言論的基本立場(chǎng)是言論自由必須在社會(huì)秩序所能承受的范圍內(nèi)。新加坡政府主要是通過(guò)分類許可證制度與嚴(yán)格的檢查制度來(lái)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)言論。1996年，新加坡頒布《分類許可證制度》與《互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行準(zhǔn)則》這兩個(gè)專門(mén)規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)法規(guī)。根據(jù)《分類許可證制度》，凡是向新加坡傳媒發(fā)展局登記的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商，便自動(dòng)獲得了營(yíng)業(yè)許可證。該制度所針對(duì)的是互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)商與互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商（包括提供政治和宗教內(nèi)容的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商、在新加坡注冊(cè)的政黨所建立的網(wǎng)站、經(jīng)營(yíng)性網(wǎng)上新聞服務(wù)提供商）。獲得經(jīng)營(yíng)許可證的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商接下來(lái)必須嚴(yán)格按照《互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行準(zhǔn)則》的要求，禁止相關(guān)內(nèi)容在互聯(lián)網(wǎng)上的傳播。這些內(nèi)容主要包括：危害治安和國(guó)防的信息，如危害國(guó)家安全的信息、煽動(dòng)對(duì)政府的仇恨與不滿的信息等；挑起種族仇恨和宗教沖突的信息，如抹黑或譏諷任何宗教、提倡信奉邪教的信息；有違公共道德的信息，如涉及性放縱、性變態(tài)、暴力或恐怖的信息。[10]

（二）政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論應(yīng)當(dāng)遵守“五個(gè)基本原則”

為了從理論上提出判定政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論是否在合理限度內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)，筆者結(jié)合人權(quán)理論，提出政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論應(yīng)當(dāng)遵守的“五個(gè)基本原則”：

1.合法性原則：非經(jīng)法律許可不得限制與依照法律程序進(jìn)行限制。除了禁止酷刑與奴役、生命權(quán)等權(quán)利被理解為是不應(yīng)受到任何限制或克減的權(quán)利外，大多數(shù)人權(quán)是相對(duì)有效的，但是任何政府對(duì)于人權(quán)的保留、克減或限制都必須是通過(guò)法律宣布和規(guī)定、依照法律程序進(jìn)行的。具體到尊重網(wǎng)絡(luò)言論自由問(wèn)題時(shí)，合法性原則要求政府必須嚴(yán)格依照法律的要求和規(guī)定才能對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)內(nèi)容和方式進(jìn)行干涉、對(duì)境內(nèi)外網(wǎng)站的開(kāi)放或屏蔽做出裁決、對(duì)網(wǎng)民言論的內(nèi)容和方式進(jìn)行審查。政府權(quán)力在沒(méi)有法律依據(jù)、不依法律程序的情況下對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論的任何限制都應(yīng)被視為是對(duì)人權(quán)和公民基本權(quán)利的侵犯。

鑒于互聯(lián)網(wǎng)在中國(guó)發(fā)展的迅速性，中國(guó)現(xiàn)行的用以規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和應(yīng)用的法律法規(guī)存在“層次復(fù)雜、法律少、規(guī)章多”、較多的部門(mén)規(guī)章之間協(xié)調(diào)性欠佳以及可操作性較低等不足。[7]9目前我國(guó)尚缺乏規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息傳播的綜合性法律。由于我國(guó)關(guān)于政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論可依據(jù)的法律規(guī)范在針對(duì)性、系統(tǒng)性與操作性方面存在有待改進(jìn)的空間，這也為政府規(guī)制政策可能引起社會(huì)爭(zhēng)議埋下了隱患。

2.合理性原則：政府規(guī)制的目的必須是為了保護(hù)公民權(quán)利和公共利益。對(duì)言論自由的合法限制是普遍存在的，這些限制能夠得到國(guó)際、國(guó)內(nèi)社會(huì)的認(rèn)可，一個(gè)重要的原因是考慮到政府規(guī)制言論表達(dá)的目的具有合理性?！豆駲?quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第19條第3款所反映出的國(guó)際規(guī)范指出為了以下目的限制言論自由是合理的：尊重他人的權(quán)利或名譽(yù)；保障國(guó)家安全或公共秩序，或公共衛(wèi)生或道德。

網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)在中國(guó)已經(jīng)不是一個(gè)陌生的現(xiàn)象，因使用互聯(lián)網(wǎng)而使國(guó)家安全、公共秩序、社會(huì)道德受到威脅也已經(jīng)為人們所認(rèn)識(shí)。因此，政府出于保障公民權(quán)利和公共利益而對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論進(jìn)行的合理規(guī)制是符合國(guó)際規(guī)范和國(guó)內(nèi)法律的，其合理性應(yīng)受到肯定。

目前，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督或批評(píng)部分政府部門(mén)或官員的違法違規(guī)行為已經(jīng)是中國(guó)公民實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)的重要渠道。因此，必須明確指出的是，政府或公職人員單純地為了免于網(wǎng)絡(luò)言論對(duì)其錯(cuò)誤政策或腐化行為的合法監(jiān)督與批評(píng)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)企業(yè)施加壓力、封殺論壇、刪除博客、取締網(wǎng)站等做法是明顯違背合理性原則的。

3.必要性原則：規(guī)制措施必須是保護(hù)公民權(quán)益或公共利益所必要的。即使政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的目的是合理的，但是其規(guī)制的嚴(yán)厲程度也必須受到謹(jǐn)慎考量。必要性原則正是為防止政府濫權(quán)而被提出。根據(jù)國(guó)際人權(quán)規(guī)范，論證政府限制人權(quán)政策的必要性一般有兩種方式：第一，民主社會(huì)所需要的限制原則，是根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》的第8條第1款與《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》的第21條所指出的：論證政府對(duì)權(quán)利的限制，即使是在一個(gè)民主社會(huì)中，為了國(guó)家安全或公共秩序的利益或?yàn)楸Ｗo(hù)他人的權(quán)利和自由也是需要的；第二，比例原則，是指政府的限制措施是有效保護(hù)公民權(quán)利或公共利益所需的最溫和的手段。該原則是為防止政府的任意性，衡量限制措施必要性的重要原則之一。

根據(jù)“民主社會(huì)所需要的”限制原則是援引國(guó)際慣例來(lái)證明政府限制權(quán)利的合理性，但由于國(guó)家民主法治的發(fā)展方式和水平不同，因此可能出現(xiàn)在一個(gè)民主法治程度高的國(guó)家，政府規(guī)制是不需要的，而在一個(gè)民主法治發(fā)展程度低的國(guó)家，政府規(guī)制卻是需要的。根據(jù)“比例原則”則有結(jié)合國(guó)家發(fā)展需要的特殊性，只要論證政府規(guī)制措施是完成其合理目的所必須的、不過(guò)分的方式即可。

4.平等性原則：政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)言論規(guī)制必須平等地適用于所有公民。平等，不僅作為一項(xiàng)基本權(quán)利，即“反歧視權(quán)”，明確地被規(guī)定在各類重要國(guó)際人權(quán)公約和絕大多數(shù)國(guó)家的憲法中，同時(shí)也是保障人權(quán)的一項(xiàng)基本的“輔助性原則”。在國(guó)際人權(quán)憲章（包括《世界人權(quán)宣言》和聯(lián)合國(guó)人權(quán)兩公約）中的第2條均對(duì)人權(quán)保障的平等性原則作出規(guī)定。言論自由權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，應(yīng)該不分種族、性別、宗教、語(yǔ)言、民族、社會(huì)出身或其他見(jiàn)解等任何區(qū)別，平等地為每個(gè)社會(huì)成員所享有。在理解平等性原則時(shí)，必須指出的兩點(diǎn)是：“事實(shí)上的差別要求法律上的差別對(duì)待”與“基于合理的、客觀的區(qū)別對(duì)待不構(gòu)成歧視”。在政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的過(guò)程中，最應(yīng)注意的是不應(yīng)以公民的見(jiàn)解是否符合政府的喜好為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)部分公民的言論自由進(jìn)行限制而對(duì)另一部分公民的言論自由不加限制，試圖借此操控網(wǎng)絡(luò)輿論的走向，阻礙公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)與批評(píng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

5.可救濟(jì)性原則：網(wǎng)絡(luò)言論受到非法限制的公民或團(tuán)體有機(jī)會(huì)獲得及時(shí)補(bǔ)救?？删葷?jì)性原則也是人權(quán)保障的一項(xiàng)重要輔助性原則，只能結(jié)合另一項(xiàng)人權(quán)才能適用。政府權(quán)力在對(duì)公民的言論自由進(jìn)行一定方式的限制時(shí)，可能發(fā)生過(guò)失或者引起公民不滿意的情況發(fā)生，為了依法保障公民的基本權(quán)利，也為了維護(hù)政府的公信力，都應(yīng)該始終從保障公民權(quán)利的角度出發(fā)，為公民尋求司法、行政、立法救濟(jì)創(chuàng)造條件、提供渠道，并對(duì)政府權(quán)力對(duì)公民權(quán)利造成的侵害及時(shí)地給予有效的補(bǔ)救。根據(jù)范·博文與巴西歐尼關(guān)于人權(quán)救濟(jì)的指導(dǎo)性意見(jiàn)，救濟(jì)包括還原、賠償、康復(fù)、滿足與保證不再重犯五個(gè)方面。[11]

涉及到政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論時(shí)，可救濟(jì)性原則主要是指公民有權(quán)通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟、提請(qǐng)修改法律法規(guī)等方式，糾正政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的不當(dāng)行政措施或法律法規(guī)，受到侵犯的權(quán)利得到及時(shí)有效的補(bǔ)救，如復(fù)原已發(fā)表網(wǎng)絡(luò)言論、獲得政府的道歉等。

四、結(jié)語(yǔ)

伴隨著人們對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)所引發(fā)的此起彼伏的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的關(guān)注與反思，將互聯(lián)網(wǎng)視為不應(yīng)受到任何限制的絕對(duì)自由的虛擬空間的觀念將會(huì)日漸轉(zhuǎn)變，人們對(duì)于政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論的必要性也將會(huì)日漸達(dá)成共識(shí)。以著寫(xiě)“信息時(shí)代三部曲”而聞名的曼紐爾·卡斯特指出，“有效控制互聯(lián)網(wǎng)的唯一方式是切斷網(wǎng)絡(luò)連接”。[13]互聯(lián)網(wǎng)引起了人們對(duì)于科學(xué)技術(shù)、社會(huì)發(fā)展與政府權(quán)力之間關(guān)系的新一輪的反思。如何才能既充分利用互聯(lián)網(wǎng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用，又免于受到互聯(lián)網(wǎng)的廣泛使用所引發(fā)的對(duì)社會(huì)秩序的重大沖擊，成為每一個(gè)高度信息化國(guó)家或地區(qū)的政府所不得不認(rèn)真思考的問(wèn)題。然而，互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性、交互性、全球性、去中心性等特點(diǎn)對(duì)依賴傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和組織邏輯的政府規(guī)制提出了巨大的挑戰(zhàn)，政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論與捍衛(wèi)言論自由的價(jià)值之間的沖突成為了社會(huì)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題。即使能夠總結(jié)出關(guān)于政府規(guī)制網(wǎng)絡(luò)言論所應(yīng)遵循的基本原則，但是結(jié)合國(guó)內(nèi)社會(huì)問(wèn)題的特殊性，創(chuàng)造出針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的有效的具體的規(guī)制方式也只能是伴隨著爭(zhēng)議與修正的充滿艱辛的歷史進(jìn)程。

[1]四家機(jī)構(gòu)公布網(wǎng)絡(luò)色情舉報(bào)受理方式[EB/OL]新浪網(wǎng)：http://news.sina.com.cn/c/2012-03-04/192424057136.sht ml，2012-08-24.

[2][美]約翰·P·巴洛.賽博空間獨(dú)立宣言[EB/OL]科技中國(guó)網(wǎng)：http://www.techcn.com.cn/index.php?edition-view-131814-1,2012-08-24.

[3]黃少華,魏淑娟.論網(wǎng)絡(luò)交往倫理[J].科學(xué)技術(shù)與辯證法，2003，(4).

[4]馬駿，殷秦，李海英，朱閣.中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)治理[M].中國(guó)發(fā)展出版社，2011：113.

[5][美]約瑟夫·E·斯蒂格利茨.經(jīng)濟(jì)學(xué)（上）[M].姚開(kāi)健，譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社，1997：503.

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D63-3

A

1002-7408（2012）011-0004－05

趙玉林（1987-），男，安徽亳州人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生，研究方向：人權(quán)理論。

[責(zé)任編輯：黎 峰]