□ 程思尹

上世紀80年代起，中國的旅游事業(yè)迅速發(fā)展，但同時也逐漸暴露出旅游基本法缺位、相關法規(guī)體系很不健全的缺陷。2009年，國務院出臺了《關于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》，提出將旅游業(yè)培育成國民經濟的戰(zhàn)略性支柱產業(yè)和人民群眾更加滿意的服務業(yè)，這是我國首次將旅游業(yè)的發(fā)展提升至戰(zhàn)略性的高度。在這樣的大環(huán)境下，甘肅如何從加強地方立法的角度結合實際、突出重點、立足特色，建立和完善旅游地方性法規(guī)，著力促進和保障甘肅旅游事業(yè)的快速發(fā)展，顯得尤為重要。

一、甘肅旅游地方性立法的現狀

2006年，甘肅省十屆人大常委會頒布了《甘肅省旅游條例》，在不到5年的實施過程中，對促進甘肅旅游業(yè)發(fā)展起到十分重要的作用。國務院《關于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》出臺后，為進一步規(guī)范甘肅旅游市場秩序，維護廣大旅游者和旅游經營者的合法權益，推動甘肅旅游業(yè)逐步走上法制化、規(guī)范化的軌道，2011年9月，省十一屆人大常委會第二十三次會議及時修訂通過了《甘肅省旅游條例》（以下簡稱《條例》），自2012年1月1日起施行。修訂后的《條例》主要突出了以下特點：

1.優(yōu)化了結構。原《條例》分為7章58條，除總則、附則外，主要在旅游規(guī)劃與發(fā)展、旅游經營者與從業(yè)人員、旅游者權利與義務、旅游管理與監(jiān)督、法律責任5方面作出了規(guī)定。修訂后的《條例》增加為8章73條，將原《條例》的第二章“旅游規(guī)劃與發(fā)展”分為兩章，即“規(guī)劃與建設”和“促進與發(fā)展”，細化、增加了部分條款。

2.與司法保障相銜接。修訂后的《條例》采用了“旅游輔助服務者”的稱謂，并給予詳細定義，與最高人民法院關于審理旅游糾紛案件的相關司法解釋相銜接。對《條例》中凡涉及旅游經營活動的條款，都添加了“旅游輔助服務者”這個稱謂，進一步明確其在旅游活動中的作用。

3.內容的整合考慮了前瞻性。修訂后的《條例》對旅游規(guī)劃與建設、旅游促進與發(fā)展、旅游經營與服務、旅游者的權利與義務、旅游管理與監(jiān)督等章的內容做了增補、整合。刪除了不適應市場要求的條款，增加了部分適應旅游經濟形勢、符合企業(yè)經營實際、保護旅游者利益、促進旅游產業(yè)聯(lián)動發(fā)展等方面的條款。

二、甘肅旅游地方性立法的不足

1.缺乏調整橫向法律關系的規(guī)范?，F行《條例》側重強調縱向法律關系,即政府主管機構與旅游企業(yè)之間的關系，核心是政府對旅游企業(yè)的管控。但旅游活動和旅游業(yè)務領域橫向的法律關系,即旅游者和旅游企業(yè)之間以及各個旅游企業(yè)之間需要規(guī)范和調整的關系則更為廣泛。由于調整這些關系的上位法缺位，地方性立法也沒有相關的探索和創(chuàng)制性規(guī)定，使得處理旅游活動中出現的部分實際問題處于“無法可依”的尷尬境地。如旅行社與旅游輔助服務者、旅行社與游客、旅游輔助服務者與游客之間的糾紛，應當屬于旅游合同糾紛，但我國合同法沒有明確的規(guī)定，實踐中處理爭議較大，有的認為應按無名合同處理，有的認為應按格式合同處理，各地判例也不一致，莫衷一是。甘肅地方立法可以在調整上述橫向關系方面進行一些有益探索。

2.可操作性不足，創(chuàng)制性缺乏?，F行《條例》更多的是一般性的規(guī)定，解決實際問題、突出可操作性的規(guī)定相對較少。如《條例》第十五條籠統(tǒng)規(guī)定了“開發(fā)和經營旅游景區(qū)（景點），應當保護景區(qū)（點）內公民的合法權益”，但對應當如何保護卻沒有作出相關規(guī)定。在現實旅游活動中，因其本身的交叉綜合性所導致的諸多問題，必須由符合其相應情況的法律條文來調整。國家立法缺位，地方性立法可操作性不足、缺乏創(chuàng)制性，很可能導致旅游業(yè)中各方的合法權益得不到有效保護、非法行為得不到應有懲戒，甚至產生更為嚴重的問題。到目前為止,我國還沒有頒布專門調整旅行社、飯店、導游、景點景區(qū)管理、旅游保險、旅游消費者權益保護、旅游合同等方面的法律。從《條例》內容看，甘肅地方立法在這些方面的創(chuàng)制性規(guī)定顯然也是缺失的。

3.規(guī)范推動旅游管理與監(jiān)督機制完善方面的規(guī)定太少。主要表現為：（1）缺乏推動標準化管理的規(guī)定。從國家層面看，旅游業(yè)標準化管理體系尚未健全。如旅游飯店雖有硬件星級評定標準，卻無服務質量等級標準；旅行社則除了國內及國際旅游業(yè)務范圍劃分之外，無等級劃分標準?，F行《條例》中沒有涉及推動上述標準化管理的條款。（2）缺乏監(jiān)督政府部門增強信息發(fā)布透明度的規(guī)定。信息發(fā)布渠道窄、內容少已成為影響旅游業(yè)健康發(fā)展不可小視的重要問題。甘肅旅游官方公布的行業(yè)情況及數據更新慢，諸如每年接受過獎懲的旅行社、導游人員名單等許多重點信息尚未公開，民眾無法正常及時獲得真實有效的旅游相關信息?，F行《條例》未設定如何監(jiān)督政府部門增強信息發(fā)布透明度的條款。（3）沒有規(guī)定怎樣保障和解決現實生活中旅游者投訴維權困難重重的條款。

三、完善甘肅旅游地方性立法的幾點思考

1.增加調整有關橫向法律關系的規(guī)定。從理論上說，我國旅游法律制度應該是以《中華人民共和國旅游法》居主導地位的完整的法律法規(guī)體系[1]。由于旅游基本法缺位，在地方性立法過程中就要注重在與現行國家頒布的各項旅游政策相銜接的前提下，克服困難，立足甘肅旅游發(fā)展實際狀況，不斷完善甘肅旅游法規(guī)內容。建議在現行《條例》中增加規(guī)范旅游經營者與旅游者之間關于旅游合同、旅游服務質量以及旅游保險等方面的詳細規(guī)定。

2.對突出領域進行單項立法。由于我國旅游法律體系尚不健全，在解決旅游爭端的過程中，許多問題只能參照援引民法通則、合同法、消費者權益保護法、勞動法等有關一般性、原則性規(guī)定，而旅游活動又具有極強的綜合性、交叉性特征，給解決旅游活動中出現的實際爭端問題帶來諸多困難。建議甘肅先行探索，在爭議較多的旅游合同、景區(qū)（點）管理以及旅游飯店管理等方面，參照發(fā)達國家相關立法和兄弟省市的做法，進行單項立法，為國家立法解決此類問題積累好的經驗。

3.通過立法引入促進行業(yè)自律機制。行業(yè)協(xié)會在現代社會發(fā)展中日益顯現出其民間性、非營利性、自律性等作用，已經成為現代社會治理中不可忽視的一支力量[2]。日本立法機關充分利用行業(yè)協(xié)會的地位與作用，全面規(guī)定了政府監(jiān)管與旅行社行業(yè)協(xié)會解決事務的權限，使得日本旅行社協(xié)會與政府監(jiān)管機關一道，為日本旅行社的健康發(fā)展提供了有力保障。甘肅地方性立法可學習借鑒日本旅行社行業(yè)自律機制，促進飯店行業(yè)協(xié)會以及旅行社行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，從行業(yè)自身入手，完善相關約束機制，減少旅游爭端的發(fā)生，全面促進甘肅旅游事業(yè)大發(fā)展。

注釋：

[1]張麗娜：《論我國旅游法律制度的建立與完善》，載《廣西政法管理干部學院學報》2005年第3期。

[2]楊富斌、王天星：《旅行社監(jiān)管法律制度研究》，知識產權出版社2007年版，第10頁。