□ 趙可金

作為國內(nèi)民意代表機(jī)構(gòu)，議會(huì)是近代政治的產(chǎn)物，不論是嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)著作或流行的大眾媒體，大凡談到議會(huì)在制定公共政策時(shí)的種種辯論，往往將議會(huì)看做是國內(nèi)政治發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，其議事場(chǎng)內(nèi)的不少話題都能“一石激起千層浪”，引起世人廣泛的注視；而一旦涉及外交事務(wù)，議會(huì)所扮演的角色又幾乎千篇一律地被描繪成無足輕重的“沉默羔羊”。在他們看來，議會(huì)在外交領(lǐng)域根本不在最核心圈內(nèi)，最多只配充當(dāng)次要的配角[1]。盡管各國議會(huì)都普遍擁有立法權(quán)、預(yù)算權(quán)、宣戰(zhàn)締約權(quán)、人事任免權(quán)、倒閣權(quán)等重要權(quán)力，但議會(huì)在外交中的參與卻十分有限。有學(xué)者認(rèn)為就外交事務(wù)而言，議會(huì)的權(quán)能受到了自身缺陷的制約。外交要求速度，而議會(huì)做事經(jīng)常拖蹋；外交要求談判，而議會(huì)要么贊成，要么反對(duì)；外交要求保密，而議會(huì)經(jīng)常泄密；外交要求專長，而議會(huì)議員欠缺外交專長；外交要求強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，而議會(huì)常常一盤散沙[2]。因此，盡管議會(huì)作為人民的代表機(jī)構(gòu)必須擁有部分外交權(quán)，由于議會(huì)的上述缺陷，各國在賦予議會(huì)外交權(quán)時(shí)常常有所保留，而總是將主要的外交權(quán)交給行政部門，議會(huì)心甘情愿地把外交舞臺(tái)留給政府首腦及其外交體系。即便在國會(huì)地位顯赫的美國，總統(tǒng)在國防事務(wù)和外交事務(wù)領(lǐng)域也具有很大的自由度。阿隆·威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為，雖然美國具有一個(gè)總統(tǒng)，但存在“兩種總統(tǒng)政治”：一種是在國內(nèi)事務(wù)上的總統(tǒng)政治，另一種是在防務(wù)和外交上的總統(tǒng)政治。自二戰(zhàn)以來，總統(tǒng)在控制國防和外交政策方面要比國內(nèi)事務(wù)上更加成功，在國內(nèi)事務(wù)上更多受到國會(huì)的牽制，而在國防和對(duì)外事務(wù)上相對(duì)比較自由[3]。即便像威廉·富布賴特、范登堡等長期熟悉外交事務(wù)的參議院才能發(fā)表言論，也是從不越軌。

議會(huì)外交的興起

盡管所謂的議會(huì)外交在19世紀(jì)末開始起步，標(biāo)志是1889年英國議會(huì)議員威廉·R·克雷默和法國國民議會(huì)議員弗亥德費(fèi)克·派思在巴黎第一次召開了各國議會(huì)聯(lián)盟會(huì)議，有9個(gè)國家的議會(huì)代表參加。但嚴(yán)格來說，議會(huì)外交實(shí)質(zhì)性的起步是一戰(zhàn)后以來的事情。一戰(zhàn)的爆發(fā)，刺激了人們對(duì)秘密外交、宮廷外交和個(gè)人外交等舊外交的討伐，那些承擔(dān)著代表選民使命的議會(huì)議員們?cè)僖矡o法容忍舊外交給人們?cè)斐傻膫?，使得倡?dǎo)公開、民主和多邊的新外交日漸占據(jù)上風(fēng)。在此潮流下，議會(huì)在外交事務(wù)上開始嘗試介入，比較著名的是美國國會(huì)否決了威爾遜總統(tǒng)親手設(shè)計(jì)的《國際聯(lián)盟盟約》，讓總統(tǒng)在各國外交界面前顏面丟盡。即便如此，各國議會(huì)在參與外交上依然十分謹(jǐn)慎和有限，除了各國議會(huì)之間的訪問和接觸有所增加外，值得一提的就是一些地區(qū)性的議會(huì)組織，比如1949年成立的歐洲委員會(huì)議會(huì)，1952年的歐洲議會(huì)，1974年的阿拉伯議會(huì)聯(lián)盟，1955年的北大西洋議會(huì)組織，1966年的拉丁美洲議會(huì)等，遍及世界各個(gè)地區(qū)[4]。議會(huì)外交發(fā)展的黃金時(shí)代是冷戰(zhàn)結(jié)束后，不僅各國議會(huì)議員十分頻繁地涉足外交事務(wù)，各類國際和地區(qū)性的議會(huì)組織層出不窮，而且議會(huì)外交涉及的領(lǐng)域也更加廣泛，形式更加多樣，地位日益提高。此外，各國參加各國議會(huì)聯(lián)盟的多邊外交活動(dòng)日益積極和活躍，目前，各國議會(huì)聯(lián)盟已經(jīng)擁有148個(gè)成員國，并在日內(nèi)瓦設(shè)立秘書處，每年召集兩次會(huì)議就共同關(guān)心的問題進(jìn)行討論，以促進(jìn)各國議會(huì)之間的接觸、協(xié)調(diào)和意見交流。議會(huì)外交正在受到世界各國的高度重視。

議會(huì)外交的內(nèi)涵與特征

相比議會(huì)外交的實(shí)踐，議會(huì)外交的概念和理論發(fā)展相對(duì)滯后。人們?cè)谑褂脮r(shí)還帶有較大的隨意性，特別是學(xué)術(shù)界對(duì)此尚缺乏嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的探討。關(guān)于議會(huì)外交的提法，在各國官方也是五花八門，比如“議會(huì)層面的國際合作”、國際合作的議會(huì)方面和議會(huì)參與國際事務(wù)和議會(huì)式外交。在中國，官方正式文件中雖然也有議會(huì)外交的提法，但更多的還是采用全國人大的對(duì)外交往之類的提法。不僅提法各異，在內(nèi)涵界定上也是千差萬別。比如有的把議會(huì)外交界定為議會(huì)在外交、國防和安全等政策上的立法和監(jiān)督職能[5]。有的則把議會(huì)外交看做是議會(huì)從事的對(duì)外交往活動(dòng)[6]。還有的把議會(huì)外交僅僅看做是各國議員開展的對(duì)外交往活動(dòng)[7]。其實(shí)，界定議會(huì)外交，必須從外交的一般特征和議會(huì)的特點(diǎn)兩個(gè)條件入手。從外交的一般特征來看，議會(huì)的外交職能肯定不全屬于議會(huì)外交，僅僅是由議會(huì)和議員直接從事的以執(zhí)行一國外交政策為目的的官方對(duì)外交往活動(dòng)，才屬于議會(huì)外交。

具體來說，議會(huì)外交具有四個(gè)基本特征：一是議會(huì)外交的主體是議會(huì)議員及其代表團(tuán)成員，包括議會(huì)領(lǐng)袖、議會(huì)政黨領(lǐng)袖、普通議員等，這些成員的正式身份是各國議會(huì)議員，代表選區(qū)利益，具有服務(wù)國家的責(zé)任。不具有議員身份的其他隨從人員從事的對(duì)外交往活動(dòng)，不能被視作為議會(huì)外交。二是議會(huì)外交的目的是代表國家和執(zhí)行外交政策。是否代表主權(quán)者的意志是判斷外交的唯一尺度。議會(huì)外交必須是代表國家或者執(zhí)行外交政策的公職行為，是否以國家代表的身份出席涉外活動(dòng)，是判斷議員是否從事議會(huì)外交的重要標(biāo)準(zhǔn)，不以議員的公職身份而以普通公民的私人身份從事的對(duì)外交往活動(dòng)，不能被視為議會(huì)外交。不管議員是否在職，只要不是由外交部安排行程或者未經(jīng)作為首席外交官的國家元首或者政府首腦的授意而從事的涉外活動(dòng)，一律不能被視作議會(huì)外交活動(dòng)。三是議會(huì)外交的基礎(chǔ)是雙方或者多方議會(huì)之間的協(xié)議規(guī)定。與職業(yè)外交嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)外交等級(jí)和外交禮儀規(guī)范不同，議會(huì)外交是一種靈活的政治性外交活動(dòng)，代表團(tuán)的規(guī)模、層級(jí)、接待規(guī)格、討論議題、是否簽署協(xié)議等完全取決于各方議會(huì)之間的協(xié)商，本著相互尊重和協(xié)商解決的原則，安排議會(huì)外交，任何一方都不得以任何理由勉強(qiáng)對(duì)方。四是議會(huì)外交的方式是對(duì)話、辯論、構(gòu)建交流機(jī)制和參加多邊議會(huì)組織等平等交流的渠道進(jìn)行。議會(huì)外交一般是通過直接交流的方式，不通過任何中介環(huán)節(jié)進(jìn)行。盡管各國議會(huì)制度差異很大，但在議會(huì)外交上都或多或少地具有類似的基本特征。

新中國成立后50多年時(shí)間內(nèi)，全國人大及其常委會(huì)的“議會(huì)外交”一直存在一定的局限性，盡管全國人大成立之初即把對(duì)外交往工作放在重要位置，周恩來總理在第一屆全國人大第三次會(huì)議上就特別強(qiáng)調(diào)：“值得指出的是，在各國人民的接觸中，各國議會(huì)代表團(tuán)或者議員之間的互相訪問，已經(jīng)成為一種越來越重要的形式。”[8]但由于總體外交環(huán)境惡劣，國際上的壓力比較大，再加上領(lǐng)導(dǎo)人年齡偏高，外事出訪往往力不從心[9]。改革開放以來，全國人大的對(duì)外交往工作以鄧小平外交思想為指導(dǎo)，全面貫徹對(duì)外交往工作為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)的方針，全國人大的議會(huì)外交有了明顯進(jìn)展。特別是自萬里、喬石、李鵬擔(dān)任委員長后，由于領(lǐng)導(dǎo)人相對(duì)年輕，議會(huì)外交相對(duì)活躍，組織機(jī)構(gòu)不斷健全，同西方國家議會(huì)關(guān)系逐步改善和發(fā)展，同周邊國家議會(huì)的交往與合作不斷擴(kuò)大，同廣大發(fā)展中國家議會(huì)的友好聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)。到2004年底，全國人大已經(jīng)同世界上163個(gè)國家的議會(huì)建立了聯(lián)系，參加了各國議會(huì)聯(lián)盟、亞洲議會(huì)和平協(xié)會(huì)、亞太議會(huì)論壇、亞太議員環(huán)境與發(fā)展大會(huì)等十幾個(gè)國際和地區(qū)性的議會(huì)組織，多邊交往十分活躍，形成了多層次、多渠道、多形式、全方位的對(duì)外交往格局[10]?？梢?，議會(huì)外交在中國從無到有，從簡(jiǎn)單的對(duì)外交往逐漸定位為議會(huì)外交的框架結(jié)構(gòu)，越來越成為外交的一種重要方式。2003年，吳邦國委員長明確指出，全國人大開展對(duì)外交往要服務(wù)于國家外交的總體目標(biāo)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，服務(wù)于全國人大自身工作需要[11]。這“三個(gè)服務(wù)”，既是對(duì)人大對(duì)外交往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的歷史性總結(jié)，也是對(duì)人大對(duì)外交往工作的基本方針和主要任務(wù)的高度概括。

議會(huì)外交的形式與機(jī)制

在實(shí)踐中，議會(huì)外交的形式是多種多樣的，涉及的議題也非常廣泛?？偫ń陙砀鲊h會(huì)外交的實(shí)踐，主要存在以下三種議會(huì)外交形式。

一是健全議會(huì)外交組織體系

隨著議會(huì)國際交往活動(dòng)的日益活躍，各國都非常重視配合外交工作的需要，主動(dòng)加強(qiáng)議會(huì)的外交能力建設(shè)，從職能轉(zhuǎn)變、組織體制和協(xié)調(diào)機(jī)制上，推進(jìn)議會(huì)外交的自身建設(shè)。以中國全國人大為例，改革開放以來，全國人大不斷轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)全國人大的涉外立法、監(jiān)督和管理職能。1982年憲法參照和借鑒了西方國家的常設(shè)委員會(huì)，成了專門的外事委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)議會(huì)外交的調(diào)研和辦案。同時(shí)，在全國人大常委會(huì)辦公廳還設(shè)立外事局，負(fù)責(zé)辦公廳的外事管理事務(wù)。為配合政府外交斗爭(zhēng)的需要，全國人大針對(duì)某些國家議會(huì)的反華提案或決議，主動(dòng)穩(wěn)妥和有選擇地通過對(duì)外發(fā)表聲明、負(fù)責(zé)人談話等方式予以批駁，或通過信函等方式闡明我原則立場(chǎng)，使國際社會(huì)在涉我問題上能聽到我全國人大的聲音。其中，九屆全國人大共發(fā)表聲明、談話25次，其中對(duì)美國14次，對(duì)歐洲議會(huì)7次，對(duì)日本國會(huì)3次；發(fā)出闡明我立場(chǎng)的重要信函11封[12]。此外，全國人大還指導(dǎo)地方省份都與國外不同國別的省州建立了友好關(guān)系，帶動(dòng)了有關(guān)地方人大與有關(guān)國家地方議會(huì)的關(guān)系發(fā)展。

二是建立雙邊議會(huì)外交機(jī)制

議會(huì)交往一般不處理國家關(guān)系中的具體事務(wù)，比較超脫，更注重思想上、政治上的交流，又不受外交禮儀的限制，便于就共同關(guān)心的問題交換意見，溝通思想，解除疑慮，增進(jìn)了解。因此，以出國訪問、接待外國代表團(tuán)和人士的訪問、充當(dāng)調(diào)停危機(jī)的信使等方式，與國外議會(huì)建立機(jī)制化的聯(lián)系渠道，是議會(huì)外交的典型方式。其中，既包括議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人之間的友好往來，也包括各專門委員會(huì)之間機(jī)制性的對(duì)話平臺(tái)，以及更加緊密的議會(huì)交流小組建設(shè)等。以中國全國人大的對(duì)外交往活動(dòng)為例，近年來，全國人大的議會(huì)交流發(fā)展迅速，九屆全國人大以外事委名義邀請(qǐng)接待了60個(gè)國家的79個(gè)代表團(tuán)963人；會(huì)見其他部門邀請(qǐng)?jiān)L華的各國議員、政府官員、各界人士及駐華使節(jié)共400余次2300余人；組派了14個(gè)代表團(tuán)分別出訪了40個(gè)國家[13]。在交流的過程中，在有關(guān)國家議會(huì)的共同努力下，機(jī)制化水平日益提高。中國全國人大與俄羅斯國家杜馬正式成立了合作委員會(huì)，吳邦國委員長和俄國家杜馬主席格雷茲洛夫分別擔(dān)任雙方主席。中國全國人大同美國國會(huì)參議院的交流機(jī)制正式啟動(dòng)，美國國會(huì)議會(huì)交流小組由資深議員曼祖洛為主席，這個(gè)由15名眾議員組成的小組是美國國會(huì)中僅有的四個(gè)雙邊議會(huì)交流小組之一。美中議會(huì)交流小組成立后，隨即向中國全國人大發(fā)出了訪問邀請(qǐng)。1999年10月，全國人大常委會(huì)派出以曾建徽為團(tuán)長的全國人大代表團(tuán)首次正式訪問國會(huì)山。訪問后，中國全國人大相應(yīng)成立了以曾建徽為主席的中美議會(huì)交流小組，并向美方發(fā)出訪華的正式邀請(qǐng)。如此一來一往，中美兩國議會(huì)之間的交流機(jī)制便告形成[14]。全國人大與其他國家的議會(huì)也建立了相應(yīng)的交流機(jī)制。

三是參與多邊議會(huì)外交機(jī)制

在各國議會(huì)交往實(shí)踐中，也產(chǎn)生了大量的國際和地區(qū)議會(huì)組織，這些組織（論壇）具有參與國家多、交流面廣、機(jī)制穩(wěn)定、接觸頻繁等特點(diǎn)，為各國議會(huì)開展多邊外交活動(dòng)提供了一個(gè)重要舞臺(tái)，已經(jīng)成為各國議會(huì)互相交流、發(fā)展友誼和加強(qiáng)合作的一種重要手段。各國議會(huì)日益重視通過借助這一舞臺(tái)宣傳本國外交政策，表達(dá)對(duì)國際事務(wù)的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，還可以充分利用這一場(chǎng)合與東道國議會(huì)以及其他與會(huì)國家議會(huì)代表團(tuán)進(jìn)行接觸，大力開展雙邊外交，使多邊、雙邊外交相互促進(jìn)和相互補(bǔ)充。多邊議會(huì)外交，它們除了派團(tuán)參加議聯(lián)這樣的全球性議會(huì)組織的活動(dòng)外，還經(jīng)常派團(tuán)參加地區(qū)議會(huì)組織（論壇）的活動(dòng)。近年來，全國人大參加了各國議會(huì)聯(lián)盟、歐洲議會(huì)、亞洲議會(huì)和平協(xié)會(huì)、亞太議會(huì)論壇、東盟各國議會(huì)組織、國際人權(quán)會(huì)議、亞歐年輕議員會(huì)議、獨(dú)聯(lián)體國家議會(huì)等國際組織舉辦的會(huì)議、論壇、研討會(huì)或工作磋商等活動(dòng)，多邊議會(huì)外交日益活躍。比如中國參加各國議會(huì)聯(lián)盟的多邊議會(huì)外交，取得了較好的效果。中國全國人大與各國議會(huì)聯(lián)盟往來已久，議聯(lián)理事會(huì)于1984年通過決議，接納中國全國人大為議聯(lián)成員。此后，全國人大參加了歷屆議聯(lián)大會(huì)，積極參與議聯(lián)的活動(dòng)。1996年9月，全國人大在北京成功地承辦了議聯(lián)第九十六屆大會(huì)，這次大會(huì)被議聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和與會(huì)各國稱之為“有史以來組織得最好的一次大會(huì)”[15]。2000年8月，李鵬委員長出席在紐約舉行的“千年議長大會(huì)”，并發(fā)表講演。李鵬還被推選為大會(huì)的副主席，主持“千年議長大會(huì)”的第二次全體會(huì)議，與會(huì)100多個(gè)國家的議長與李鵬委員長舉行會(huì)晤，增進(jìn)了相互理解，加強(qiáng)了彼此合作，得到了許多國家議會(huì)的理解與支持。千年議長大會(huì)的成功外交更加刺激了全國人大的多邊議會(huì)外交活動(dòng)，2000年之后在多邊議會(huì)外交方面越來越積極，并涉及外交的深層問題，議會(huì)外交走向?qū)嵭Щ?/p>