■許耀桐

關(guān)于政治體制改革的思考

■許耀桐

我國(guó)的政治體制改革已歷經(jīng)30多年。在經(jīng)歷了30多年的政治體制改革之后，人們普遍關(guān)心的是如何繼續(xù)和深化政治體制改革，并把解決當(dāng)前我國(guó)面臨的許多問(wèn)題寄希望于推進(jìn)深層次的政治體制改革。但是，要繼續(xù)和深化政治體制改革并非易事。在怎樣認(rèn)識(shí)和對(duì)待政治體制改革方面，現(xiàn)在還存在不少不同的看法，形成若干焦點(diǎn)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)從思想上很好地解決怎樣正確看待這些焦點(diǎn)問(wèn)題。

政治體制改革進(jìn)展和成果的問(wèn)題

現(xiàn)在，有人認(rèn)為政治體制改革已經(jīng)取得了不少的成就，政治體制沒(méi)什么好改革了，或者說(shuō)至少不那么急切了。這就涉及到如何科學(xué)、正確地看待政治體制改革進(jìn)展和成果的問(wèn)題。

我國(guó)的政治體制改革確實(shí)取得了成效，就是在最近幾年還是有所動(dòng)作的，有著明顯的發(fā)展和進(jìn)步，這是必須充分肯定的。但是，應(yīng)該看到，政治體制改革仍然缺乏實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展?，F(xiàn)在，往往有人在高聲強(qiáng)調(diào)政治體制改革的成果時(shí)，采取避重就輕的方式，回避了政治體制改革缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的根本問(wèn)題。這樣一種心態(tài)，不管是有意的還是無(wú)意的，都使政治體制改革這個(gè)話題陷入了尷尬的境地。而如果我們刻意回避了政治體制改革缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的根本問(wèn)題，將會(huì)使我們的政治思維混亂不清，也將會(huì)使我們喪失對(duì)政治體制改革的整體走向和整體價(jià)值的深層次探索。那么，什么才是“政治體制改革的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”呢？影響“政治體制改革實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”的原因又是何在？

什么是政治體制改革的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展呢？這首先要認(rèn)識(shí)什么是政治體制以及我們?cè)幸惶渍误w制的主要弊端又是什么。政治體制，是由關(guān)于政治權(quán)力的關(guān)系規(guī)定和制度安排所構(gòu)成的系統(tǒng)。具體地說(shuō)，要描述、闡明一個(gè)國(guó)家的政治體制，就必須明確、清晰地說(shuō)明這個(gè)國(guó)家有哪些政治力量和權(quán)力主體，它們之間有著怎樣的關(guān)系規(guī)定，這些政治力量和權(quán)力主體又是按照怎樣的制度安排進(jìn)行運(yùn)作的。例如，人民是最基本的政治力量，它與國(guó)家權(quán)力主體之間最基礎(chǔ)的關(guān)系就在于究竟是決定、支配的關(guān)系還是被決定、被支配的關(guān)系。又如，各種權(quán)力主體，代議機(jī)構(gòu)、行政司法機(jī)構(gòu)以及政黨、社會(huì)團(tuán)體之間存在著怎樣的關(guān)系，它們各自按照怎樣的制度安排而運(yùn)轉(zhuǎn)以及相互之間是否存在著制約關(guān)系等等。

不言而喻，改革開(kāi)放前我國(guó)的政治體制存在兩個(gè)根本的弊端，一是理論上宣傳、強(qiáng)調(diào)人民是國(guó)家的主人，人民群眾當(dāng)家作主，享有憲法上規(guī)定的“言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”，但實(shí)際上人民沒(méi)有真實(shí)的選舉權(quán)，各級(jí)干部由上級(jí)層層任命委派；人民群眾也缺乏各種自由權(quán)利；二是權(quán)力過(guò)分集中，實(shí)行“蘇聯(lián)模式”的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，一切權(quán)力都集中于黨委，又集中于一把手；在中央和地方、上級(jí)和下級(jí)的關(guān)系中，地方和下級(jí)要絕對(duì)地服從中央和上級(jí)，而沒(méi)有進(jìn)行適度的分權(quán)。

如果對(duì)照以上關(guān)于政治體制的解釋和對(duì)原有一套政治體制的主要弊端的認(rèn)識(shí)，我們不難看到政治體制改革在真實(shí)地賦予人民群眾的民主權(quán)利方面，在切實(shí)地改進(jìn)權(quán)力的授予和權(quán)力的受制約方面，在增強(qiáng)政治的民主化、公開(kāi)化、透明化方面，這幾年的實(shí)際努力和實(shí)質(zhì)性進(jìn)展確實(shí)不大。究其原因，可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面：第一，推進(jìn)政治體制改革的認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)在飛速發(fā)展，何必還要搞什么政治體制改革；第二，推進(jìn)政治體制改革的決心不大，擔(dān)心深化政治體制改革會(huì)引發(fā)各種矛盾；第三，推進(jìn)政治體制改革的方法無(wú)著，沒(méi)有很好地去探求尋找科學(xué)的穩(wěn)妥的政治體制改革和發(fā)展之路。以上三方面原因集中起來(lái)地說(shuō)就是，盲目樂(lè)觀、甘于守成，目光短淺、遷就現(xiàn)狀。由此導(dǎo)致了推進(jìn)政治體制改革的動(dòng)力不足、信心不足、能力不足。這是十分危險(xiǎn)的。應(yīng)該看到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)也曾有過(guò)更為快速的發(fā)展，但不等于政治體制沒(méi)有問(wèn)題了；改革固然會(huì)引起矛盾，但不改革矛盾將會(huì)更多、累積的風(fēng)險(xiǎn)更大；改革雖然沒(méi)有萬(wàn)全之策，但肯定能找到保證社會(huì)健康發(fā)展的好的方法、手段。

政治體制改革突破口的問(wèn)題

自從政治體制改革以來(lái)，人們對(duì)政治體制改革實(shí)行突破口的議論，就從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。例如，最早曾經(jīng)把干部制度的改革作為突破口，接著又把黨政分開(kāi)作為突破口，后來(lái)又有人陸續(xù)地提出，要把改革人大制度、把改革財(cái)政預(yù)算制度、把建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、把開(kāi)展黨內(nèi)民主、把實(shí)行言論自由公開(kāi)等等作為政治體制改革的突破口。但這些突破口都沒(méi)有取得真正的成功，以至于人們覺(jué)得政治體制改革是否需要一個(gè)突破口。

政治體制改革需要解決一些關(guān)鍵問(wèn)題，通過(guò)解決其中的關(guān)鍵問(wèn)題，才能達(dá)到政治體制改革整體發(fā)展、全面推進(jìn)的功效。對(duì)于政治體制改革中碰到的最關(guān)鍵的問(wèn)題，人們借用軍事上打仗所使用的“突破口”術(shù)語(yǔ)，強(qiáng)調(diào)它的重要性和實(shí)用性，認(rèn)為一旦撕開(kāi)了“突破口”，首先取得“突破”，就像能夠順利地取得整個(gè)戰(zhàn)斗的勝利那樣，取得政治體制改革的成功。因此，突破口的比喻，實(shí)際上講的是政治體制改革要有一個(gè)明確的、機(jī)敏的、實(shí)在的、有效的策略選擇問(wèn)題。這表明，政治體制改革需要有一個(gè)突破口，也必須選擇一個(gè)突破口。突破口的確定，好比過(guò)河要找“船”或“橋”一樣，具有方法論的積極意義。

前面我們已經(jīng)列舉了改革開(kāi)放以來(lái)人們就政治體制改革提出來(lái)的種種突破口，應(yīng)該說(shuō)，這些突破口的選擇都有一定的道理，也都在一定程度上影響和推動(dòng)了政治體制改革的發(fā)展。這說(shuō)明，突破口不可能是單一的、固化的、總是集中在某一個(gè)方面的。隨著每一個(gè)時(shí)期一些重大問(wèn)題的提出來(lái)，隨著改革的發(fā)展，政治體制改革的突破口也應(yīng)該是多樣化的。但是，現(xiàn)在的事實(shí)是，在突破口問(wèn)題上的最大問(wèn)題，是這些突破口沒(méi)有一個(gè)能夠堅(jiān)持突破下去，沒(méi)有一個(gè)取得徹底的成效。為什么呢？因?yàn)榇嬖谥鴮蛹?jí)選擇不當(dāng)?shù)氖д`。比如，把干部制度改革作為突破口，干部制度改革要取得突破，就要實(shí)行普遍的民主選舉。對(duì)干部進(jìn)行民主選舉，這在基層這一級(jí)是可以做到的，但涉及到中層和高層干部選舉，現(xiàn)實(shí)就缺乏合適的時(shí)機(jī)和條件，一旦強(qiáng)行突破，勢(shì)必帶來(lái)混亂。把干部制度改革作為突破口會(huì)遇到這樣的情況，那么其他呢，也是如此。因此，可以說(shuō)以上這些突破口的選擇，都有一個(gè)不適當(dāng)?shù)膶蛹?jí)選擇問(wèn)題，都不可能成為真正的突破口。筆者以為，選擇突破口考慮的最重要的因素就是層級(jí)問(wèn)題，必須選擇把基層作為突破口，這才符合政治體制改革的漸進(jìn)策略，有利于有序發(fā)展。為此，前不久筆者特意區(qū)分了中央政治體制改革和地方政治體制改革兩個(gè)概念，提出要把縣級(jí)政治體制作為改革的突破口。我認(rèn)為，把選擇縣政改革作為政治體制改革的突破口比較合理。

政治體制改革如何解決權(quán)力制衡的問(wèn)題

政治體制改革的目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義民主政治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治。對(duì)中國(guó)而言，社會(huì)主義民主政治建設(shè)是否也需要權(quán)力制衡？但是，只要一涉及權(quán)力制衡或權(quán)力制約的問(wèn)題，有人就會(huì)指責(zé)，你不就是想著要搞立法、行政、司法的“三權(quán)分立”，而這樣的路是走不通的。難道中國(guó)民主政治的分權(quán)制衡，除了立法、行政、司法的“三權(quán)分立”就沒(méi)有別的形式？如果有的話，其可能的形式又是什么？

其實(shí)，社會(huì)主義民主政治建設(shè)需要不需要分權(quán)制衡。答案是肯定的。問(wèn)題是怎么進(jìn)行分權(quán)？近代西方國(guó)家立國(guó)時(shí)，普遍采取了立法、行政、司法“三權(quán)分立”的形式，這當(dāng)然只是一種分權(quán)形式。孫中山先生就提出了“五權(quán)分立”的另一種形式，把權(quán)力分為“立法、行政、司法、監(jiān)督、考試”，在國(guó)家體制上很有創(chuàng)意地設(shè)立五院制。現(xiàn)在，中國(guó)共產(chǎn)黨提出了又一種的權(quán)力劃分形式，黨的十七大報(bào)告指出：“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！边@是第一次明確地提出要把權(quán)力合理地劃分為“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的主張，并強(qiáng)調(diào)“三權(quán)”組成了“相互制約”的“權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。由上可見(jiàn)，權(quán)力要進(jìn)行劃分并相互制衡，這是一個(gè)客觀規(guī)律。至于怎樣劃分權(quán)力，可以是多種多樣的，大可不必強(qiáng)求一律。

中國(guó)共產(chǎn)黨提出的“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”相互制約，可以說(shuō)是一種有效的權(quán)力制衡。按照這種“三權(quán)”相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，首先，必須闡明在“三權(quán)”相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制中的任何一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)絕不可把“三權(quán)”集于一身，一定要讓“三權(quán)”分離。把“三權(quán)”集于一身，正是現(xiàn)存權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本弊端。把“三權(quán)”分離，可以有兩種分法，一是某個(gè)機(jī)構(gòu)、部門一般只能授予一種權(quán)力，承擔(dān)一種職能；二是某些機(jī)構(gòu)、部門可授予三權(quán)中的某兩種權(quán)力、承擔(dān)兩種職能，如負(fù)有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，或決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。其次，在“三權(quán)”相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制中，監(jiān)督權(quán)具有特殊的、獨(dú)立的意義，這里需要指出的是，凡有監(jiān)督權(quán)力的機(jī)構(gòu)，監(jiān)督權(quán)都是用來(lái)對(duì)別的權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督的，而不是監(jiān)督自身的，也就是說(shuō)任何權(quán)力機(jī)構(gòu)都要接受來(lái)自外部的監(jiān)督。再次，在“三權(quán)”相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制之上，還要有一個(gè)對(duì)所有權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁鉗制的權(quán)力機(jī)構(gòu)。之所以需要這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，是因?yàn)槿魏我粋€(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)行使權(quán)力是否得當(dāng)、公正，都會(huì)引起其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)議和控告，這就需要有一個(gè)專門的權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決判定。就其監(jiān)督權(quán)而言，它是最高的監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？傊?，在中國(guó)共產(chǎn)黨形成的“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的形式中，最重要的是，體現(xiàn)了一是要實(shí)行分權(quán)、二是要強(qiáng)化監(jiān)督的精神實(shí)質(zhì)。

如何處理好黨政關(guān)系的問(wèn)題

現(xiàn)代政治就是政黨政治，政黨在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于重要地位。正確處理好黨政關(guān)系，對(duì)于任何一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家來(lái)說(shuō)，都是其政治成熟與否的標(biāo)志。改革開(kāi)放以來(lái)，我們?cè)群筇岢鰜?lái)“黨政分開(kāi)”、“黨政分工”、“黨政合一”等思路，也沒(méi)有一個(gè)得到肯定。那么，究竟應(yīng)該按照什么樣的思路來(lái)處理好黨政關(guān)系呢？

1978年進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)期后，在整個(gè)80年代，我們黨形成了以鄧小平提出的實(shí)行黨政分開(kāi)的新型黨政關(guān)系的思路。黨政分開(kāi)的思路認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)政治、思想的領(lǐng)導(dǎo)，它通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，堅(jiān)持依法治國(guó)和依法執(zhí)政，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。而在國(guó)家政權(quán)建設(shè)和治理方面，由國(guó)家機(jī)關(guān)按照國(guó)家法律進(jìn)行。實(shí)行黨政分開(kāi)，黨提出宏觀的路線、方針、政策，以指導(dǎo)國(guó)家的政治生活和全社會(huì)的行動(dòng)，而不是陷于具體瑣細(xì)的行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理的事務(wù)中。

不言而喻，以上這一套關(guān)于實(shí)行黨政分開(kāi)的新型黨政關(guān)系的設(shè)想有一定的道理。雖然在理論上它有著清晰的描述，但是事實(shí)上黨政很難做到分開(kāi)。而一種理論盡管再好不過(guò)，卻在實(shí)踐中行不通時(shí)，這就要重新考慮它的價(jià)值了。因此，在上個(gè)世紀(jì)90年代后，關(guān)于黨政分開(kāi)的主張逐漸淡出視野。在事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中的黨政關(guān)系處于一種“分又分不開(kāi)”，“合又不敢合”的尷尬局面。

2008年新一輪的機(jī)構(gòu)改革興起后，在一些地方機(jī)構(gòu)改革中，例如廣東省的順德機(jī)構(gòu)改革，嘗試著在原有的基礎(chǔ)上實(shí)行“以黨領(lǐng)政、黨政聯(lián)動(dòng)”的新構(gòu)想。這是在“黨政不分、以黨代政”和“黨政分開(kāi)、黨政并立”后所出現(xiàn)的第三種新格局，它的顯著特點(diǎn)就是黨政相同職責(zé)的機(jī)構(gòu)合署辦公，大大減少了機(jī)構(gòu)，也使黨從其他的范圍內(nèi)解脫出來(lái)。黨在堅(jiān)持總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心時(shí)，要支持人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體依照法律和各自章程獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作。要支持人大及其常委會(huì)依法履行職能，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)組織實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)該說(shuō)，這是令人鼓舞的新氣象，也是值得繼續(xù)探索和堅(jiān)持的新思路。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院）