■張千帆

1994年《預(yù)算法》頒布后，社會(huì)各界就曾發(fā)表過(guò)諸多不同意見(jiàn)。早在2004年，全國(guó)人大即啟動(dòng)了《預(yù)算法》修改程序，直至今年才公布了修正案草案的二次審議稿，足見(jiàn)政府內(nèi)部不同部門(mén)之間的博弈也同樣激烈。此次修訂能否實(shí)質(zhì)性改善預(yù)算決策程序，直接關(guān)系到中國(guó)未來(lái)改革的方向。

《預(yù)算法》是規(guī)定國(guó)家預(yù)算決策機(jī)制的基本法律，其對(duì)于國(guó)計(jì)民生的重要性是不言而喻的?，F(xiàn)代社會(huì)離不開(kāi)政府提供的公共服務(wù)，而公共服務(wù)需要財(cái)政投入。預(yù)算決定了政府可以花多少錢(qián)，以及更重要的，這些錢(qián)應(yīng)該花在哪里。預(yù)算太少，社會(huì)不足以維持必需的公共服務(wù)；預(yù)算太多，人民的財(cái)產(chǎn)即成為官員揮霍浪費(fèi)的資本。近二十年來(lái)，財(cái)政預(yù)算年年快速增長(zhǎng)，增長(zhǎng)速度甚至遠(yuǎn)超過(guò)GDP增速，表明政府財(cái)政聚集了越來(lái)越多的社會(huì)財(cái)富，但是每年的預(yù)算增長(zhǎng)卻從未征求過(guò)社會(huì)意見(jiàn)。當(dāng)然，即便預(yù)算數(shù)字看起來(lái)恰到好處，也還需要有效的監(jiān)督機(jī)制，才能保證納稅人的錢(qián)確實(shí)被用在該用的地方。

這一切都表明，預(yù)算離不開(kāi)民主過(guò)程。要保證“取之于民，用之于民”，人民自己得對(duì)政府預(yù)算有發(fā)言權(quán)。雖然人民未必有足夠的時(shí)間和信息決定自己的每一分錢(qián)花在哪里，但是他們可以選舉自己的代表替自己決定政府預(yù)算方案。預(yù)算方案代表著國(guó)家的重要公共利益。事實(shí)上，預(yù)算方案反映了立法目標(biāo)的實(shí)施重點(diǎn)。無(wú)論是義務(wù)教育、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)還是社會(huì)治安、軍事國(guó)防，法律規(guī)定都只是表面文章，只有在財(cái)政預(yù)算中得到體現(xiàn)方能落實(shí)。各項(xiàng)任務(wù)在預(yù)算中所占的比重即體現(xiàn)了政府的年度工作重點(diǎn)，直接決定了國(guó)家發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。

當(dāng)然，由于行政開(kāi)支占了財(cái)政預(yù)算的絕對(duì)多數(shù)，各國(guó)制定預(yù)算的程序通常是由行政首腦協(xié)調(diào)并匯總各部門(mén)預(yù)算，然后提交議會(huì)審議。在美國(guó)，總統(tǒng)還可以對(duì)國(guó)會(huì)兩院通過(guò)的預(yù)算案行使整體否決權(quán)，但是這些都不足以否定議會(huì)在審議和批準(zhǔn)預(yù)算過(guò)程中發(fā)揮的中心作用。在成熟的民主國(guó)家，議會(huì)不僅內(nèi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的預(yù)算委員會(huì)，而且每年開(kāi)會(huì)都會(huì)花費(fèi)大量時(shí)間審議預(yù)算草案。如果議員們對(duì)某個(gè)行政部門(mén)不滿意，那么所采取的第一項(xiàng)措施往往就是削減其預(yù)算經(jīng)費(fèi)；如果行政經(jīng)費(fèi)被全部砍掉，那么這個(gè)行政機(jī)構(gòu)連同其所有職位就自行消失了。在責(zé)任內(nèi)閣國(guó)家，由于預(yù)算案是政府最重要的年度立法提案，議會(huì)不通過(guò)預(yù)算即意味著對(duì)內(nèi)閣表達(dá)最嚴(yán)重的不信任，內(nèi)閣必須集體辭職。通過(guò)這些方式，議會(huì)將預(yù)算決策權(quán)最終掌握在自己手里，從而在程序上保證了議會(huì)主導(dǎo)下的預(yù)算民主化。

在預(yù)算民主化的世界大趨勢(shì)面前，中國(guó)并不例外，《預(yù)算法》規(guī)定了各級(jí)人大對(duì)于批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的權(quán)力。但是在實(shí)踐過(guò)程中，中國(guó)預(yù)算決策體制受制于諸多非民主因素的牽制。首先，各級(jí)人大選舉不規(guī)范、走過(guò)場(chǎng)，造成人大代表缺乏代表性，其代表選民監(jiān)督預(yù)算決策的動(dòng)力嚴(yán)重不足。其次，絕大多數(shù)人大代表及常委會(huì)委員都是兼職代表，專(zhuān)業(yè)化程度嚴(yán)重不足。除了全國(guó)人大常委會(huì)下屬的預(yù)算工作委員會(huì)之外，各級(jí)人大均沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的預(yù)算委員會(huì)。人大每次開(kāi)會(huì)會(huì)期極短，多數(shù)代表只有兩三天時(shí)間審議預(yù)算，根本不足以深究任何預(yù)算細(xì)節(jié)。不少地方至今只提供粗線條的預(yù)算方案，也令代表們無(wú)從審查實(shí)質(zhì)性細(xì)節(jié)。最后，《預(yù)算法》賦予的人大審議權(quán)是相當(dāng)有限的。代表們只能對(duì)政府提出的預(yù)算案整體進(jìn)行表決，而無(wú)權(quán)對(duì)預(yù)算的具體條目進(jìn)行單獨(dú)表決。換言之，中國(guó)各級(jí)人大的預(yù)算審批權(quán)相當(dāng)于美國(guó)總統(tǒng)的整體否決權(quán)，或者全部通過(guò)、或者一概否決，而無(wú)從逐項(xiàng)通過(guò)或否決。這種限制造成立法與行政職權(quán)錯(cuò)位，極大約束了各級(jí)人大的預(yù)算決策職能。在本質(zhì)上，中國(guó)目前的預(yù)算決策體制依然是行政主導(dǎo)。

《預(yù)算法》修正案草案的二次審議稿在預(yù)算程序上有所改善，譬如延長(zhǎng)了財(cái)政部向全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委提交預(yù)算初審的時(shí)間，明確規(guī)定了各級(jí)人大審查預(yù)算和決算的重點(diǎn)內(nèi)容等，但是這些局部修正并沒(méi)有改變《預(yù)算法》的行政主導(dǎo)本質(zhì)。例如不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金調(diào)劑仍然和舊法一樣，“按國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)”（第68條）。事實(shí)上，二次審議稿在若干方面明確強(qiáng)化了行政機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位。譬如二次審議稿第7條規(guī)定預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，這固然是好事，但是公開(kāi)的具體辦法卻由國(guó)務(wù)院而非全國(guó)人大或常委會(huì)規(guī)定。此外，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的收支范圍及其編制、執(zhí)行和實(shí)施步驟（第25條、第91條），國(guó)庫(kù)管理的具體辦法（第54條）以及中央和地方分稅制的財(cái)政管理辦法（第12條）等重要事項(xiàng)，也統(tǒng)統(tǒng)由國(guó)務(wù)院規(guī)定，地方各級(jí)政府之間的財(cái)政管理體制則由省級(jí)政府規(guī)定，僅需向同級(jí)人大備案。這些規(guī)定將有關(guān)預(yù)算的重大立法事項(xiàng)賦予行政部門(mén)，未能凸顯預(yù)算民主化所要求的各級(jí)人大的中心地位。

《預(yù)算法》修正自首次啟動(dòng)以來(lái)已歷時(shí)八年，社會(huì)各界對(duì)修正案均有很高期待，而最迫切的期待莫過(guò)于提升各級(jí)人大在預(yù)算制定和監(jiān)督中的實(shí)質(zhì)作用。這是此次《預(yù)算法》修正可以做到，也應(yīng)該做到的。