●潘秦保

轉(zhuǎn)型視野下群眾工作方法的政治價(jià)值與邏輯困境
——上海市虹口區(qū)“三全”工作法的實(shí)踐與思考

●潘秦保

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，更是群眾生活的重要空間。加強(qiáng)社區(qū)黨建，提升社區(qū)黨建的科學(xué)化水平，已經(jīng)成為黨的基層組織建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來(lái)，上海市虹口區(qū)以“三全”工作法為抓手，不斷探索和創(chuàng)新群眾工作方法，以此作為加強(qiáng)社區(qū)黨建的立足點(diǎn)。“三全”工作法的實(shí)踐探索，一方面，有效解決了群眾的利益訴求，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治與行政管理的有效銜接；另一方面，也突顯出一系列困境。

社區(qū)黨建；“三全”工作法；政治價(jià)值；邏輯困境

2008年以來(lái)，上海市虹口區(qū)推行“全天候接待、全方位受理、全過(guò)程負(fù)責(zé)”（“小三全”）和“全方位對(duì)接、全過(guò)程負(fù)責(zé)、全社會(huì)參與”（“大三全”）的“三全”工作法，做到了上下對(duì)接、條塊對(duì)接、條塊結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了民主自治與行政管理的有效銜接和良性循環(huán)。

一、“三全”工作法產(chǎn)生的社會(huì)背景

（一）多元化和競(jìng)爭(zhēng)型的經(jīng)濟(jì)模式

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要特征是多元和競(jìng)爭(zhēng)。一是改革單一公有制，引進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)成分；二是告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。一方面，多元的經(jīng)濟(jì)成分必然會(huì)激發(fā)經(jīng)濟(jì)的活力，推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)效率。另一方面，多元化和競(jìng)爭(zhēng)型的經(jīng)濟(jì)模式必然要求構(gòu)建一系列符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的政治系統(tǒng)和社會(huì)環(huán)境。

（二）有限型和服務(wù)型的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)

政治轉(zhuǎn)型的特征主要包括三點(diǎn)：一是開(kāi)放社會(huì)下的權(quán)力開(kāi)放和制約，使每一個(gè)德才兼?zhèn)涞娜硕紦碛蝎@得權(quán)力的機(jī)會(huì)，并使得原本過(guò)于集中和強(qiáng)大的權(quán)力得到有效制約和限制，實(shí)現(xiàn)全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變；二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)倒逼公共權(quán)力部門重新進(jìn)行權(quán)力分配，使得涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門獲得了更大的權(quán)力；三是權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)的公民強(qiáng)烈要求有一個(gè)負(fù)責(zé)任的執(zhí)政黨和政府。

（三）多元與矛盾并存的社會(huì)變遷

根據(jù)馬克思主義唯物史觀，經(jīng)濟(jì)政治的結(jié)構(gòu)化變遷必然導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。社會(huì)變遷的主要特征有三點(diǎn)：一是利益主體多元化。多元化的經(jīng)濟(jì)成分必然導(dǎo)致多元化的利益主體。利益主體逐漸由面狀分布向塊狀、點(diǎn)狀分布轉(zhuǎn)變。在這一過(guò)程中，相同利益訴求的群體，各自逐漸成長(zhǎng)為相對(duì)穩(wěn)定的利益團(tuán)體；而不同的利益團(tuán)體，又會(huì)產(chǎn)生不同甚至是相互沖突的利益訴求。二是社會(huì)管理的多極化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，社會(huì)管理的主體多極化、社會(huì)管理的內(nèi)容復(fù)雜化、社會(huì)管理的方式多樣化。社會(huì)管理不再是個(gè)別部門的職責(zé)，而成為整個(gè)社會(huì)的使命；社會(huì)管理也不再是“你予我取”的簡(jiǎn)單方式，更多的是“我要你予”，“你予我不一定取”。三是社會(huì)矛盾顯性化。美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，一個(gè)處在社會(huì)急劇變動(dòng)、社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會(huì)，往往充滿著各種社會(huì)沖突和動(dòng)蕩?！罢畏€(wěn)定=政治制度化”，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定狀況與政治制度化狀況息息相關(guān)，如果缺少制度化的政治參與渠道和利益表達(dá)機(jī)制，民眾的利益就很難通過(guò)合法的渠道得到有效表達(dá)，非制度化政治參與的劇增必然造成社會(huì)矛盾的加劇甚至是政治動(dòng)亂。

二、“三全”工作法的政治價(jià)值

“三全”工作法作為一種工作機(jī)制，起到了承接社區(qū)黨建轉(zhuǎn)型、建設(shè)和諧社區(qū)生活共同體的作用。起初在曲陽(yáng)社區(qū)林云居委會(huì)大力倡導(dǎo)的“三全”工作法，要求居委干部淡化原先條線分工、全天候即時(shí)接待居民的各方面求助，并對(duì)接手事務(wù)全程跟蹤，形成一套“全天候接待、全方位受理、全過(guò)程負(fù)責(zé)”的“三全”工作法。三年多來(lái)，這一模式覆蓋了社區(qū)各居委會(huì)，并推廣至其他社區(qū)。

（一）“三全”工作機(jī)制促進(jìn)社區(qū)黨建制度化

“三全”工作機(jī)制促進(jìn)了社區(qū)黨建制度化。制度化是現(xiàn)代政治文明的基本特征。社區(qū)黨建制度化是將基層黨組織建設(shè)納入到規(guī)范化、程序化、民主化和科學(xué)化的范疇。“三全”工作法作為社區(qū)黨建的重要抓手，它不僅是一種群眾工作方法，更是一種嶄新的群眾工作理念。其中，“全天候接待”由“公開(kāi)制、值班制、錯(cuò)時(shí)制、接待制”來(lái)規(guī)范和落實(shí)；“全方位受理”由“培訓(xùn)制、走訪制、評(píng)議制、代理制”來(lái)貫徹和執(zhí)行；“全過(guò)程負(fù)責(zé)”由“聯(lián)絡(luò)制、承諾制、督查制、聯(lián)席制”來(lái)保障和鞏固。

社區(qū)黨建制度化保障了“三全”工作機(jī)制的有效運(yùn)行。在“居民為本、群眾主體”理念的指引下，社區(qū)居委會(huì)在強(qiáng)化基層民主自治的過(guò)程中引入“三全”工作機(jī)制，不斷完善基層社區(qū)的自治運(yùn)行機(jī)制，提升社區(qū)的復(fù)合性功能，提高社區(qū)民眾的認(rèn)同感和歸屬感?！叭睓C(jī)制給社區(qū)帶來(lái)的不僅僅是科學(xué)化和程序化的運(yùn)作機(jī)制，它還通過(guò)建立扁平化結(jié)構(gòu)，打破了居委會(huì)工作條線工作的壁壘，提升了基層黨組織的綜合工作能力，加強(qiáng)了居委會(huì)的社會(huì)屬性和自治能力，強(qiáng)化了社區(qū)黨建與群眾工作、群眾自治與行政管理的有效銜接和良性互動(dòng)。社區(qū)的服務(wù)流程得到優(yōu)化的同時(shí)，還促進(jìn)了政府部門作風(fēng)的改進(jìn)，突破了上下聯(lián)動(dòng)的瓶頸。

（二）“三全”工作法提升基層黨組織的服務(wù)能力

居民區(qū)作為黨在基層工作的第一線，隨著“三全工作法”的全面推廣，新氣象隨之而來(lái)。一是“全天候”接待。全年無(wú)休、工作錯(cuò)時(shí)、節(jié)假日值班、電話公開(kāi)等制度，有助于居委會(huì)在第一時(shí)間應(yīng)對(duì)、處理各類居民需求；二是“全方位”受理。淡化條線分工，培養(yǎng)復(fù)合型的社區(qū)居委會(huì)委員，實(shí)行“首問(wèn)責(zé)任制”，接受居民的各類事務(wù)，避免推諉和扯皮；三是“全過(guò)程”負(fù)責(zé)。建立“機(jī)關(guān)干部聯(lián)絡(luò)制”、“街道職能科室承諾制”、“居民區(qū)黨委督察制”，對(duì)要求接待的居委干部對(duì)所接待的事務(wù)必須全過(guò)程跟蹤，并及時(shí)向居民反饋情況。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實(shí)行了“錯(cuò)時(shí)制”和“值班制”的居委會(huì)，避免了“居民上班我上班，居民下班我下班”所造成的服務(wù)功能弱化的現(xiàn)象；居委干部手機(jī)24小時(shí)待命，居民可以隨時(shí)電話咨詢；居委干部無(wú)論條線、業(yè)務(wù)分工，都對(duì)居民反映的問(wèn)題實(shí)行“首問(wèn)責(zé)任、負(fù)責(zé)到底”……在身體力行“三全”承諾的過(guò)程中，干部的工作理念在優(yōu)化、工作作風(fēng)在轉(zhuǎn)變、為群眾服務(wù)的水平和能力在提高。

（三）“三全”工作法推進(jìn)條塊聯(lián)動(dòng)，有效化解基層矛盾

“三全”工作法是虹口區(qū)按照上海市委、市政府加強(qiáng)社會(huì)管理，推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的精神和指示推進(jìn)和推廣的，在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。但是社會(huì)管理的推進(jìn)、和諧社區(qū)建設(shè)不僅僅是某一個(gè)社區(qū)、某一個(gè)居委會(huì)的職責(zé)和任務(wù)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)條塊聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)各條戰(zhàn)線上的部門協(xié)同配合、將“三全”工作法的理念和精神內(nèi)涵貫穿到各個(gè)公共權(quán)力部門中去，從而實(shí)現(xiàn)從“小三全”到“大三全”的跨越。2010年底，虹口區(qū)建交委、公安局、人保局等十家政府職能部門，一一發(fā)布公開(kāi)承諾書(shū)，并公布監(jiān)督電話。承諾在“小三全”的基礎(chǔ)上，努力做到“大三全”，即“全方位對(duì)接、全過(guò)程負(fù)責(zé)、全社會(huì)參與”?！按笕币蟾鱾€(gè)承諾部門結(jié)合各自條線實(shí)際，創(chuàng)新機(jī)制、改進(jìn)作風(fēng)，下沉工作重心，更好地服務(wù)基層群眾。

虹口區(qū)處于快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，重點(diǎn)工程與項(xiàng)目建設(shè)較為集中，由此引發(fā)的矛盾也較為突出。2010年底，因受地鐵12號(hào)線施工影響，虹口區(qū)東長(zhǎng)治路573弄、東大名路649弄等居民樓出現(xiàn)開(kāi)裂，局部構(gòu)成危房，引起相關(guān)居民的不滿。為了保障居民的生命財(cái)產(chǎn)安全和居住權(quán)，區(qū)建交委協(xié)調(diào)提籃橋街道、物業(yè)、申通公司等相關(guān)部門，會(huì)同區(qū)房管局、法制辦、公安分局，研究制定撤離方案。待相關(guān)居民全部撤離后，區(qū)房管局對(duì)房屋采取了排險(xiǎn)加固措施；為了排除隱患，區(qū)建交委積極協(xié)調(diào)，將規(guī)劃方案從原先的離居民區(qū)9米調(diào)整為25米，并將東大名路649弄和永定路70弄列入舊改。公開(kāi)承諾踐行“大三全“工作法的區(qū)建交委在面對(duì)工程建設(shè)與影響群眾生活這一矛盾時(shí)，積極將“全方位對(duì)接、全過(guò)程負(fù)責(zé)、全社會(huì)參與”的工作理念和精神實(shí)質(zhì)融入到中心工作中，妥善化解由于工程施工所造成的涉民矛盾。

三、“小三全”到“大三全”推進(jìn)過(guò)程中的問(wèn)題

（一）干部對(duì)“三全”工作法的認(rèn)知程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市民

2011年6月，課題組收回174份關(guān)于從“小三全”到“大三全”推廣的有效問(wèn)卷，調(diào)查對(duì)象中虹口區(qū)青年干部32人，處級(jí)干部36人，本區(qū)市民106人。問(wèn)卷結(jié)果顯示，被調(diào)查者對(duì)“三全”工作法“十分了解”和“了解一些”的分別為20人和105人，約占總?cè)藬?shù)的71.8%，而對(duì)“三全”工作法“不是很清楚”和“完全不了解”的也占到總?cè)藬?shù)的28.2%，其中青年干部和處級(jí)干部對(duì)“三全”工作法認(rèn)知的程度為100%，明顯高于普通市民的47.2%。

（二）條線壁壘與推廣“三全”工作法之間的矛盾

調(diào)查顯示，認(rèn)為“相關(guān)的管理體制不完善”可能阻礙“三全”工作法進(jìn)一步推進(jìn)的人數(shù)為95人，占總?cè)藬?shù)的54.6%；認(rèn)為“街道及各職能部門缺乏動(dòng)力”和“相關(guān)部門之間缺乏協(xié)調(diào)”的人數(shù)分別為75人和95人，分別占總?cè)藬?shù)的43.1%和54.6%，而認(rèn)為“缺乏群眾理解和支持”和“職能部門缺乏正確的認(rèn)知”的分別為43人和52人，分別占總?cè)藬?shù)的24.7%和29.9%。由此可見(jiàn)，被調(diào)查者普遍認(rèn)為，推進(jìn)“三全”工作法的主要障礙來(lái)自于不完善的管理體制、薄弱的執(zhí)行力和條線部門之間的壁壘。一方面，“三全”工作法的推進(jìn)可以打破條塊部門之間的“天然”壁壘；另一方面，“三全”工作法的推進(jìn)還將面臨著條塊之間固有體制的割裂和阻礙。

（三）部分特殊部門推廣“大三全”困難重重

在調(diào)研中，筆者了解到，有些直接面對(duì)群眾訴求和社會(huì)矛盾的部門在推廣“大三全”工作法的過(guò)程中存在一定困難。以綠化市容部門為例，第一，該部門組織構(gòu)成復(fù)雜，人員身份多樣。綠化市容系統(tǒng)由局機(jī)關(guān)、下屬事業(yè)單位和企業(yè)單位組成。龐雜的機(jī)構(gòu)組成、多樣的人員身份，創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的載體和服務(wù)群眾的方式和要求都不盡相同，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)十分困難。第二，工作直面社會(huì)底層的矛盾焦點(diǎn)，多方利益要求整合難度大，群眾滿意度不高。

（四）對(duì)推廣“大三全”的宣傳報(bào)道力度不夠

“三全”工作法推廣以來(lái)，受到人民網(wǎng)、解放日?qǐng)?bào)等主流媒體的關(guān)注和報(bào)道，在一定程度上引起了人們的重視和討論。盡管如此，筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為對(duì)“大三全”“宣傳很到位，多家主流媒體報(bào)道”的18人，僅占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的10.4%。認(rèn)為“宣傳一般，僅少量媒體報(bào)道”和“宣傳不到位，基本沒(méi)有出現(xiàn)在媒體上”的占被調(diào)查者總數(shù)的絕大多數(shù)，為89.6%。由此可見(jiàn)，從“小三全”到“大三全”推廣過(guò)程中宣傳報(bào)道的力度和效果是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

四、“小三全”到“大三全”的邏輯困境

（一）協(xié)調(diào)好行政機(jī)關(guān)與基層群眾自治組織的關(guān)系

基層群眾自治組織可以借力于行政機(jī)關(guān)，提升自身服務(wù)能力。從“小三全”到“大三全”推進(jìn)的實(shí)質(zhì)就是將基層自治組織的先進(jìn)工作方法推廣到政府權(quán)力部門當(dāng)中，從而起到深化行政體制改革、優(yōu)化行政部門工作作風(fēng)、提升為人民服務(wù)能力的作用。由于基層黨組織和自治組織自身并不掌握公共權(quán)力，這在一定程度上限制了其提供公共服務(wù)的能力，從而制約其服務(wù)成效。因此，上下聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合的協(xié)同治理模式成為了社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的應(yīng)有之義。

居委會(huì)作為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，推進(jìn)“三全”工作法取得了很大的成績(jī)，但是“全天候、全方位和全過(guò)程”的嚴(yán)格規(guī)范也在一定程度上加重了自身的負(fù)擔(dān)。在“小三全”到“大三全”的推進(jìn)過(guò)程中，自治組織和行政權(quán)力部門的聯(lián)動(dòng)和配合，必然會(huì)導(dǎo)致自治組織對(duì)行政部門的依附，甚至在一定程度上造成自治組織的行政化和機(jī)關(guān)化。因此，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系，在保障上下聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合的過(guò)程中又能確保民主自治組織的獨(dú)立性和自主性，讓政府從不該管的領(lǐng)域里抽身出來(lái)，從而提升整個(gè)社會(huì)的活力與動(dòng)力。

（二）在有限權(quán)力的條件下提升政府的服務(wù)能力

現(xiàn)代民主政治對(duì)行政部門的要求主要有兩點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)“全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)變”；二是實(shí)現(xiàn)“管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變”。前者要求限制政府過(guò)大的權(quán)力，后者要求提升政府的服務(wù)能力。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中曾遇到這樣的問(wèn)題：如果政府權(quán)力有限，其自身的服務(wù)能力就要隨之下降。換句話說(shuō)，政府需要將公共權(quán)力作為提升自身服務(wù)能力的保障。權(quán)力和服務(wù)本身就是一種對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，二者關(guān)系協(xié)調(diào)的好，政府就能夠在有限權(quán)力條件下最大可能地提升服務(wù)民眾的能力；二者關(guān)系處理的不好，在權(quán)力和服務(wù)之間一旦失去平衡，最終都將弱化政府的服務(wù)能力。從“小三全”到“大三全”從本質(zhì)上說(shuō)就是要求政府在確保其權(quán)力的前提下避免擠壓基層組織的自治空間。與此同時(shí)，政府還要借助于“大三全”理念孵化新的服務(wù)思維、提升自身的服務(wù)能力、改變自身的工作作風(fēng)。

（三）發(fā)揮基層黨組織利益整合功能，滿足群眾利益訴求

社會(huì)整合功能是基層黨組織的一項(xiàng)重要功能，能起到整合群眾利益訴求、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定，保障社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。從群眾工作的角度來(lái)看，從“小三全”到“大三全”的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，根本上就是要形成一個(gè)整合群眾利益要求和實(shí)現(xiàn)群眾利益要求的統(tǒng)一過(guò)程?；鶎狱h組織和居委會(huì)作為非公權(quán)力的基層組織，其服務(wù)能力受到了自身屬性的極大限制。因此，發(fā)揮基層黨組織和居委會(huì)群眾需求的社會(huì)整合功能，將合理的需求整合起來(lái)、將暫時(shí)可行性不高的需求妥善擱置，待條件成熟時(shí)再重新協(xié)調(diào)。整合后的信息將通過(guò)“小三全”對(duì)接至“大三全”，從而將民意由基層組織有效傳達(dá)至公共權(quán)力部門，實(shí)現(xiàn)“全方位對(duì)接”，最終為滿足群眾利益訴求提供保證。

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1009-928X（2012）02-0047-03

作者單位：中共上海市虹口區(qū)委黨校

■特約編輯：魯月棉