□ 曾德強(qiáng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中起著組織、領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)絡(luò)的關(guān)鍵作用，是否積極有效地履職顯得尤為重要。2011年冬，陜西省安康市縣鎮(zhèn)兩級人大換屆后，鎮(zhèn)人大主席由上屆的黨委書記兼任改為單設(shè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作從組織上得到加強(qiáng)（漢濱區(qū)暫時統(tǒng)一配備專職副主席，專職主席尚待配備）。但是，通過走訪調(diào)查，新形勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席履行職責(zé)仍然存在一些困難。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席面臨的尷尬處境及困難

1.機(jī)制乏力。地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍較小、代表人數(shù)相對較多，但經(jīng)常召開代表大會困難很大。有些問題時效性強(qiáng)，等通過會議討論時已失去意義。即使召開人民代表大會會議也是形式多于內(nèi)容，難以達(dá)到監(jiān)督目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開人代會普遍為1天時間，審議工作幾乎不進(jìn)行，人代會上代表提出的建議批評意見也很少，甚至沒有。盡管法律明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立主席團(tuán)，并賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)類似縣級以上人大常委會的某些職權(quán)，但權(quán)力太小，更沒有實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)既不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，也不是臨時機(jī)構(gòu)，只在一年一次的人代會上發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間，主席、副主席成了“光桿司令”，“唱獨角戲”，沒有行使職權(quán)的主體，缺乏行使職權(quán)的途徑。許多從黨政崗位轉(zhuǎn)崗到人大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席，產(chǎn)生了“二線”思想，工作積極性、主動性不如從前，少數(shù)同志業(yè)務(wù)不熟悉，還不習(xí)慣按法律要求開展人大工作。甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大掛什么牌子也存在爭議，安康市絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛的是人民代表大會的牌子，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛的是人民代表大會主席團(tuán)的牌子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席個人資歷及能力大多與同級別黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)存在差距。鎮(zhèn)長兼任黨委副書記，而人大主席只是黨委委員，與法律賦予的人大地位不相稱，行使監(jiān)督權(quán)底氣不足、膽子不大、力度不夠。

2.權(quán)力失衡。地方組織法賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大13項權(quán)力，簡單地說就是三權(quán)，即重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)。但實際上，除了聯(lián)系代表等一些常規(guī)性的工作外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大很難組織行使其他權(quán)力，究其原因，其實質(zhì)性地位不高、權(quán)力不實，人大主席、副主席開展工作往往畏首畏尾。重大事項決定權(quán)是法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一項重要職權(quán)，但是在權(quán)力運行中，人大很難發(fā)揮作為權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。按照法律規(guī)定，許多重大決策需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過之后才合法，才能付諸實施。但是，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問題的決策多由黨委領(lǐng)導(dǎo)班子作出，對于那些屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)該執(zhí)行的重大事項的概念、范圍、原則、程序沒有明確的界定，究竟哪些重大事項必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定，哪些只需要聽取情況匯報，沒有操作規(guī)范，從而導(dǎo)致重大事項決定權(quán)的行使無法操作。就監(jiān)督職責(zé)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督同級人民政府只能通過人代會行使權(quán)力，而閉會期間必不可少的、大量的、經(jīng)常性的監(jiān)督工作，法律法規(guī)并沒有賦予相應(yīng)的權(quán)力，況且一年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，工具主義和形式主義的色彩也十分明顯。按照《陜西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職責(zé)有7條，但要真正履行好這些職責(zé)卻不容易。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是“大牌子、空架子，二線干部找岔子”（人大干部是“二線干部”，人大監(jiān)督政府工作是找岔子）。社會民眾普遍習(xí)慣于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“兩駕馬車”，沒有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)來看待。

3.工作錯位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重實績，看效果。人大主席、副主席如果不分管某些政府工作，就會顯得無所事事而被邊緣化，就會與中心工作越來越遠(yuǎn)。如果分管某些政府工作，人大主席、副主席似乎就是政府的副職領(lǐng)導(dǎo)。自己管的事，自己又來監(jiān)督，那么自己到底是“裁判員”還是“運動員”，很難擺正位置，處境十分尷尬。很多主席、副主席承擔(dān)了政法、綜治維穩(wěn)、計劃生育、分片包村等黨政職責(zé)范圍的具體工作，并且都按指標(biāo)任務(wù)進(jìn)行考核。在這種情況下，人大主席、副主席不得不用大量時間和精力做分管的黨政工作，原本應(yīng)該去開展的工作卻沒有開展，“種了別人的自留地，荒了自己的責(zé)任田”。從目前的實際看，人大主席、副主席是否稱職和優(yōu)秀，以及威望的建立，很大程度上取決于分管的工作，也就是說，在大多數(shù)人眼里，對人大主席、副主席的評價是看你所承擔(dān)的政府工作完成情況如何。這就使人大領(lǐng)導(dǎo)職能錯位，人大工作偏離了主題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席開展工作的途徑和方法

1.讓閉會期間有“集體”處理日常工作。人大工作的特點之一是集體行使職權(quán)，主席、副主席是不能代表人大的，而經(jīng)常舉行人代會又不現(xiàn)實，那么，日常工作由哪些人來研究決定？需要行文時，是以主席個人名義，還是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大名義？陜西省平利縣城關(guān)、廣佛等鎮(zhèn)探索的以主席辦公會議研究處理人大日常工作的做法，雖無法律依據(jù)，但很具有參考和借鑒意義。主席辦公會議由3至5人組成，人員有鎮(zhèn)人大主席、具有鎮(zhèn)人大代表身份的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村支書、專職或兼職人大干部。研究工作和發(fā)文，以主席辦公會議的名義實施。陜西省石泉縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)則仍然掛著人大主席團(tuán)的牌子，閉會期間仍然以主席團(tuán)人員為班底研究處理日常工作。他們認(rèn)為，地方組織法第十五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級人民代表大會會議。”既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)既不是常設(shè)機(jī)構(gòu)也不是臨時機(jī)構(gòu)，在閉會期間也沒有自然解散，那么就可以從實際出發(fā)，根據(jù)工作需要繼續(xù)發(fā)揮主席團(tuán)的作用。我覺得，應(yīng)該對地方組織法及相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會期間的職權(quán)，以便在閉會期間更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用。也可以考慮根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小配備一至二名副主席，設(shè)一名專職人大秘書，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室（可以與黨政辦合署辦公），對外行文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室名義，便于處理日常工作。

2.爭取黨委重視和政府支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是基層政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，加強(qiáng)和改善黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，是做好人大工作的根本保證。人大主席、副主席要積極主動地工作，爭取黨委將人大工作列入重要議事日程，尊重人大的法律地位，及時研究人大實際工作中遇到的問題，支持人大依法行使職權(quán)，保證人大工作正常開展。通過黨委決定的方式，框定人大的決策范圍和程序，由人大決定的事項，都交給人大討論形成決議，充分發(fā)揮人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。黨委要通過協(xié)調(diào)人大與政府之間的關(guān)系，使權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各司其職、各負(fù)其責(zé)、互相配合、協(xié)調(diào)一致地開展工作。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)討論決定重大事項，開展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作有目標(biāo)、履職有標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督有依據(jù)、操作有規(guī)范。創(chuàng)造條件，讓人大主席、副主席多參與社會活動，多參與重大決策，多參加相關(guān)活動，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的影響力。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子主要領(lǐng)導(dǎo)碰頭會制度，重大事項決策之前，黨委、人大、政府主要領(lǐng)導(dǎo)一起研究探討，擴(kuò)大人大知情權(quán)，前移監(jiān)督窗口。應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席安排為同級黨委副書記，這樣兼職有利于提高人大的地位，更便于對政府進(jìn)行監(jiān)督。應(yīng)該規(guī)定，每年新提拔的書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和縣直局（委）局長（主任）中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席應(yīng)占一定比例，以提振鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的信心與動力。

3.選準(zhǔn)載體做好代表工作。代表工作是人大工作的基礎(chǔ)和依托。人大主席、副主席要充分調(diào)動代表積極性，發(fā)揮好主體作用。要以代表小組活動為抓手，創(chuàng)造條件組織開展代表向選民述職、代表視察評議、代表創(chuàng)優(yōu)等活動。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府棘手的工作，可以通過組織人大代表視察，形成集體意見，予以促進(jìn)。將代表活動的主要內(nèi)容、組織形式、程序、達(dá)到的效果加以規(guī)范。通過經(jīng)常性代表活動的開展，培訓(xùn)提高代表的履職能力，增強(qiáng)代表的責(zé)任感和榮譽(yù)感。

4.提高自身履職能力。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)人，應(yīng)該代表人民群眾，正確維護(hù)人大權(quán)益，正確行使法律賦予的神圣職責(zé)，滿腔熱情地開展工作。要認(rèn)真學(xué)習(xí)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識，不斷提高理論、法律水平，提升自身考慮問題的全局性、嚴(yán)密性、前瞻性，不斷提升自身素質(zhì)和人格魅力，提升自身組織、協(xié)調(diào)能力。簡單地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席要有做好人大工作的政治責(zé)任感，要有強(qiáng)烈的民主法制意識，要有甘于清苦的廉政作風(fēng)，要有積極進(jìn)取的開拓精神，要有勤奮好學(xué)的優(yōu)良品質(zhì)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及其主席、副主席才能做到有位、有威。

5.增強(qiáng)全社會的人大意識。要充分利用各種媒體和渠道，大力宣傳人民代表大會制度，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位與作用，形成社會各階層、各方面理解、重視、支持人大工作的良好輿論氛圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府“三駕馬車”通力合作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項工作才能順利開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席才能越干越有勁。