□ 戴激濤

人大制度研究

人大代表：社會管理創(chuàng)新的中堅力量
——以“廣東做法”為分析范本

□ 戴激濤

一、人大代表在社會管理創(chuàng)新中具有獨特優(yōu)勢

隨著“加強和創(chuàng)新社會管理”成為中國政治事務(wù)中的新名詞，如何建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，是當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究的新課題。社會管理，意指“國家通過制定一系列社會政策和法規(guī)，對社會組織和社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會利益關(guān)系，回應(yīng)社會訴求，化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動以及這些活動的過程。”[1]社會管理創(chuàng)新，即在充分運用現(xiàn)有社會資源和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)下發(fā)展態(tài)勢，根據(jù)社會自身運行規(guī)律及相關(guān)理論、規(guī)范和制度，研究并運用新的社會管理理念、機(jī)制、方式和路徑等，對傳統(tǒng)管理模式、方式和手段進(jìn)行改進(jìn)，建構(gòu)新的社會管理機(jī)制和模式。事實上，社會管理主要是對人的服務(wù)和管理，而人大工作的主要目的就是保證和支持人民當(dāng)家作主，從根本上實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益。由此看來，人大工作與社會管理實則密不可分，社會管理是人大工作的應(yīng)有之義。

作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，人大代表是群眾利益意志的忠實體現(xiàn)者，代表人民行使管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的職責(zé)，發(fā)揮著對國家重大事務(wù)的參與決策作用、對國家機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督協(xié)助作用、密切人民群眾與國家機(jī)關(guān)聯(lián)系的橋梁紐帶作用、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的模范帶頭作用。在社會管理創(chuàng)新中，各級人大最獨特的優(yōu)勢就是依靠人大代表，從而帶動群眾一起參與社會管理創(chuàng)新。首先，人大代表具有廣泛性，來自于社會各方面。既包括地域的廣泛性、民族的廣泛性，也包括階層的廣泛性、黨派的廣泛性、行業(yè)的廣泛性，能夠反映社會各個層面的利益和訴求。其次，人大代表具有代表性，能夠代表廣大人民的利益。人民群眾通過選舉，把管理國家和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的權(quán)力委托給自己信賴的、能夠代表自己利益的人大代表，社會各階層在人民代表大會中能夠充分表達(dá)自己的主張和意愿，體現(xiàn)出自己的聲音。最后，人大代表具有先進(jìn)性，是各階層各方面的優(yōu)秀分子。人大代表匯集了各行各業(yè)的精英，大多工作在一線，生活在基層，熟悉民情，了解民意，是社會管理創(chuàng)新的人才庫和動力源。故此，人大代表在社會管理創(chuàng)新中具有獨特優(yōu)勢，不僅應(yīng)當(dāng)而且可以在社會管理創(chuàng)新中大有作為。

二、依托人大代表創(chuàng)新社會管理模式：廣東的做法

眾所周知，社會管理創(chuàng)新既是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，又是一項長期而艱巨的任務(wù)，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，審慎設(shè)計。人大代表由民主選舉產(chǎn)生，來自于社會各個階層、各個方面，依照憲法和法律賦予的職權(quán)，參加對國家事務(wù)和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的管理，參與國家權(quán)力的行使。就廣東而言，在社會管理創(chuàng)新中，各級人大特別注重人大代表的中堅力量作用，依托人大代表創(chuàng)新社會管理模式，這里主要從著力構(gòu)筑人大代表參與社會管理的制度平臺和積極探索人大代表參與社會矛盾糾紛化解的工作機(jī)制兩個方面進(jìn)行介紹。

一方面，著力構(gòu)筑人大代表參與社會管理的制度平臺，完善黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制。在加強人大代表與“一府兩院”的溝通聯(lián)系時，廣東各級人大充分利用互聯(lián)網(wǎng)、座談會等形式，推出了“人大代表約見市長活動”、設(shè)立“代表接待日”、“人大代表工作聯(lián)絡(luò)站”等形式，暢通人大代表反映民意訴求的渠道，人大代表有什么問題、有什么想法和建議都可以直接與“一府兩院”及有關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)對話、交換意見。同時，在實際成熟時通過制定規(guī)范性文件的剛性手段，使之制度化、常態(tài)化。如廣東省江門市在2008年通過《關(guān)于人大代表約見市長活動的意見》，決定從2008年第三季度開始，除召開市人民代表大會當(dāng)季外，原則上每季度安排一次“人大代表約見市長”活動[2]。此類活動在廣東的清遠(yuǎn)市、東莞市等都有開展。為促進(jìn)代表更好地聽取和反映民意，廣州市人大常委會在2010年制定《關(guān)于加強廣州市人大代表與人民群眾聯(lián)系的若干意見（試行）》并推動落實，圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、改善民生福祉等主題，積極組織代表開展集中視察活動，召開集中視察情況通報會。經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，自2010年起，每年6月30日為“廣東扶貧濟(jì)困日”，廣東各地人大代表積極參與，及時幫助困難群眾解決實際問題[3]。此外，廣州市人大常委會還通過了《廣州市人民代表大會常務(wù)委員會主任會議組成人員接待代表日暫行辦法》，規(guī)定自2011年1月起，每月15日定為代表接待日，每次輪流安排1名市人大常委會主任、副主任或秘書長等常委會主任會議組成人員接待代表，聽取他們的意見和建議，促進(jìn)了人大常委會與人大代表的聯(lián)系，及時全面地了解民眾訴求。

在深圳南山，早在2005年就創(chuàng)辦了全國第一個人大代表聯(lián)絡(luò)站——“月亮灣人大代表聯(lián)絡(luò)站”。作為人大、政府與民眾之間的組織，人大代表工作站將社情民意經(jīng)過綜合再向人大系統(tǒng)輸入，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為政府決策，實現(xiàn)了政府與社會的良性互動[4]。深圳全市在2008年起全面推廣“人大代表工作聯(lián)絡(luò)站”制度。2010年，深圳南山區(qū)檢察院在全國首次提出“依托區(qū)人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站建立社區(qū)工作聯(lián)系點”的思路，以人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站為依托，人大代表聯(lián)絡(luò)站的聯(lián)絡(luò)員同時也是檢察工作聯(lián)絡(luò)員，他們將深入居民內(nèi)部，深入了解社區(qū)居民的期待和訴求，并將居民的訴求反映給檢察機(jī)關(guān)，使檢察機(jī)關(guān)的工作更直接地服務(wù)基層、服務(wù)群眾。社區(qū)工作聯(lián)系點收集的群眾意見由南山區(qū)檢察院社區(qū)關(guān)系中心負(fù)責(zé)并及時處理，采取約訪、回訪等方式反饋處理情況，同時向人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站通報[5]。

上述這些做法，有利于社會管理過程中人大、政府與民眾之間建立相對固定和經(jīng)常性、互動式的溝通渠道，收集各方群眾的意見、受理他們的訴求，及時轉(zhuǎn)達(dá)和反映民眾建議，有利于形成科學(xué)有效的訴求表達(dá)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，維護(hù)人民群眾的切身利益。

另一方面，積極探索人大代表參與社會矛盾糾紛化解的工作機(jī)制，完善基層社會管理和服務(wù)體系。廣東是改革開放的先行地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，外來人口多，社會轉(zhuǎn)型期的矛盾比較突出，如何凝聚各方力量、集中民眾智慧來化解社會矛盾，需要多元社會主體的廣泛合作。為此，廣東省在2009年開始建設(shè)覆蓋全省的村（居）、鎮(zhèn)街的三級綜治信訪維穩(wěn)平臺。這種鎮(zhèn)街綜治工作模式實現(xiàn)了關(guān)口前移、前端防范、源頭治理、標(biāo)本兼治，有效地解決了影響社會穩(wěn)定的矛盾糾紛和治安隱患問題。隨后，廣東省委政法委要求在縣（區(qū)）級以法院為基礎(chǔ)建立健全“訴前聯(lián)調(diào)工作機(jī)制”。為了解這兩項社會管理創(chuàng)新機(jī)制的運行情況及社會各界的意見和建議，廣東省人大常委會在2011年組織三個由人大代表組成的視察組對此進(jìn)行實地巡查調(diào)研。廣東省人大常委會副主任陳小川指出，“人大代表作為人民群眾的‘代言人’，就應(yīng)該關(guān)注這些社會管理創(chuàng)新機(jī)制的建設(shè)情況，并及時把社會各方面的意見、建議反映上來，推動這些改革創(chuàng)新再上新臺階?！盵6]

為進(jìn)一步加強人大代表與廣東省各級法院的聯(lián)絡(luò)，使人大代表更好地了解法院調(diào)解工作，廣東省高級人民法院2010年3月印發(fā)了《關(guān)于在全省法院開展邀請人大代表參與“百案調(diào)解”活動的工作方案》，詳細(xì)規(guī)定了人大代表參與司法調(diào)解的工作程序。如調(diào)解過程中，承辦法官應(yīng)向各方當(dāng)事人介紹人大代表的身份，引導(dǎo)當(dāng)事人認(rèn)真聽取人大代表的意見和建議，同時采取有效措施確保人大代表的人身安全。調(diào)解結(jié)束后，如當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)在結(jié)案后將調(diào)解文書送達(dá)參與調(diào)解的代表；如案件調(diào)解不成的，也應(yīng)在結(jié)案后將裁判文書送達(dá)參與調(diào)解的代表。實踐證明，人大代表協(xié)助調(diào)解，是群眾路線的工作方法在審判活動中的創(chuàng)造性運用，發(fā)揮了人大代表了解民意、體察民情的優(yōu)勢，取得了較好的社會效果。

值得一提的是，在2011年歲末的“烏坎事件”處理中，人大代表參與事件的調(diào)查處理迎來了事件的轉(zhuǎn)機(jī)。廣東省委政法委曾在官方微博“廣東政法”中申明，“學(xué)者有建言權(quán)。廣東秉承開明開放傳統(tǒng)，相信會繼續(xù)以客觀公正態(tài)度處理此事。人大代表和政協(xié)委員已參加聯(lián)合調(diào)查，不可能出現(xiàn)人道危機(jī)，支持社區(qū)民主選舉。”隨后，廣東省委、省政府成立“人大代表和政協(xié)委員的聯(lián)合調(diào)查組”，促進(jìn)了人大代表、政協(xié)委員、政府與烏坎村民的協(xié)商合作，及時化解了社會矛盾，維護(hù)了社會穩(wěn)定。事實上，人大代表與人民群眾有著天然聯(lián)系，他們更了解、熟悉所代表的群體，對自己身邊的、基層的事情更有發(fā)言權(quán)。因此，人大代表的調(diào)解、說服、溝通，特別是與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，有助于化解社會矛盾糾紛尤其是群體性的矛盾糾紛，有助于維護(hù)社會穩(wěn)定，增進(jìn)社會和諧。

三、“廣東做法”的啟示：制度保障是根本

在社會管理創(chuàng)新的進(jìn)程中，充分發(fā)揮人大代表的作用是個系統(tǒng)工程，既要求人大代表提高個人素質(zhì)，又要求人大常委會加強代表工作；既需要全體公民提高人大意識，又需要營造有利于人大代表參與社會管理的社會環(huán)境。但從根本上說來，要切實發(fā)揮人大代表在社會管理創(chuàng)新中的重要作用，以法治為核心建立起完備的制度體系是保障人大代表依法履職的前提和基礎(chǔ)。

以法治為核心建立起完備的制度體系推動社會管理創(chuàng)新，既是實施憲法規(guī)定的依法治國基本方略的客觀要求，也是加強社會建設(shè)的現(xiàn)實需要。正因為“法治是社會管理創(chuàng)新的最優(yōu)模式”[7]，所以保障人大代表在社會管理創(chuàng)新中充分發(fā)揮作用，必須以法治為核心。首先，以法治為核心建立起完備的制度體系是提高人大代表公信力，使其真正成為值得群眾信賴的社會管理中堅力量的基本保證。將人大代表參與社會管理納入法制化軌道，嚴(yán)格依法管理，有利于各種管理規(guī)則的確立和形成社會共識，也有利于人大代表權(quán)責(zé)的明確與監(jiān)督，確保各項措施和規(guī)定得到群眾的支持和擁護(hù)，并得以順利貫徹落實。比如，廣東省在鎮(zhèn)街綜治工作中心建設(shè)過程中，為改變過去基層綜治維穩(wěn)工作規(guī)范不力、各行其是的狀況，制訂了一整套能確保形成工作合力、有效落實責(zé)任、攻克重點難點，且可精細(xì)化、計量化、操作性強、規(guī)范性強的運作機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，對其他“五聯(lián)”（社會治安聯(lián)合防控、突出問題聯(lián)合治理、重點工作聯(lián)勤聯(lián)動、基層平安聯(lián)合創(chuàng)建、重點人口聯(lián)合管理服務(wù)）工作也制訂具體流程圖，對各項工作聯(lián)動的辦法、步驟、要求等作出規(guī)定，明確了相關(guān)職能部門在每一項工作中的責(zé)任，細(xì)化了中心與各職能部門有機(jī)銜接的具體操作規(guī)程，使中心的“六聯(lián)”工作有了堅實的運行機(jī)制保障[8]。

其次，以法治為核心建立起完備的制度體系，是促進(jìn)人大代表參與社會管理創(chuàng)新，有效化解社會矛盾、維護(hù)社會公平正義、實現(xiàn)國家長治久安的根本途徑。通過依法維護(hù)公民權(quán)利、依法規(guī)范權(quán)力行為、依法化解社會矛盾，構(gòu)建矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制，使憲法規(guī)定的公民各項權(quán)利在法治的軌道上都得到實現(xiàn)和有效救濟(jì)，從而促進(jìn)社會公平正義。在廣東省高院組織開展的邀請人大代表參與“百案調(diào)解”活動中，通過制定規(guī)范性文件為活動提供程序規(guī)則，詳細(xì)規(guī)定了各級法院邀請人大代表參與案件調(diào)解的實施步驟和工作要求，實現(xiàn)了法律效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)了社會和諧。

最后，以法治為核心建立起完備的制度體系，是提高人大代表參與社會管理效率的根本途徑。推行依法治國，借助由國家強制力保障實施的一般性規(guī)范來調(diào)整利益關(guān)系，構(gòu)筑社會誠信體系，形成社會共識，有助于在全社會范圍內(nèi)確立規(guī)范意識，保障社會在規(guī)范化、制度化的框架內(nèi)運行，為人大代表充分發(fā)揮其獨特作用營造法治環(huán)境。實踐表明，提高人大代表在社會管理創(chuàng)新中的工作效率，仰賴于以法治為內(nèi)核建立起完備的制度體系。事實上，法治本身也是社會管理創(chuàng)新的價值追求，只有在現(xiàn)有的憲法和法律框架內(nèi)大膽探索、總結(jié)經(jīng)驗，實際成熟時將成功經(jīng)驗上升為制度規(guī)范，并通過法定途徑上升為法律法規(guī)，才能更好地促進(jìn)人大代表在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮其中堅力量的作用。

注釋：

[1]楊建順：《社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容、路徑與價值分析》，載《檢察日報》2010年2月2日。

[2]劉楹冉等：《人大代表直接問政：“代表約見市長”給力民生》，載《江門日報》2011年1月6日。

[3]任宣：《廣東人大開展扶貧濟(jì)困日捐款活動》，載《人民代表報》2010年7月6日。

[4]黃衛(wèi)平等：《吸納與嵌入：深圳社區(qū)管理體制創(chuàng)新》，載《社會科學(xué)報》2007年11月8日。

[5]崔潔：《全國首個檢察院社區(qū)工作聯(lián)系點成立》，載《南方日報》2010年4月1日。

[6]鄧新建：《廣東省人大代表視察綜治信訪維穩(wěn)中心 聽取社會管理創(chuàng)新機(jī)制建議》，載《法制日報》2011年10月13日。

[7]付子堂：《法治是社會管理創(chuàng)新的最優(yōu)模式》，載《法制日報》2011年11月16日。

[8]鄧新建：《中心建設(shè)形成了有效推動社會管理創(chuàng)新的“廣東模式”》，載《法制日報》2010年5月26日。

廣東商學(xué)院法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所。本文為廣東商學(xué)院校級科研資助項目〔11ZD 8 2 0 0 1〕的階段性成果）