張麗珍

政策終結(jié)的制約因素辨識

張麗珍

政策終結(jié)是提高政策績效的有效方式，但目前政策終結(jié)障礙重重，通過對政策終結(jié)的制約因素剖析，可以為政策終結(jié)提供突破口進而改善政策績效。通過對文獻及其現(xiàn)實的研究發(fā)現(xiàn)，以下四種力量制約著政策終結(jié)的順利推進：行政理念的傳統(tǒng)保守取向衍生強烈的忠誠可能會頑固地抵制變革，排斥與現(xiàn)有政策相左的事情；行政自由裁量權(quán)的擴大促成了行政官僚轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕八死娴淖陨砝娴慕K極法官；政策問題本身、政策執(zhí)行過程以及外界環(huán)境等多種因素干預(yù)表明任何一個自變量的不確定或模糊性都會影響政策質(zhì)量的判斷；政府系統(tǒng)中的職能、組織、政策與項目之間的相互交織與互為手段使得政策終結(jié)的方式、資源、推動力選擇更具復(fù)雜性。

政策終結(jié)；行政理念；準(zhǔn)立法權(quán)；政策效果；終結(jié)形式

博得拉·斯通認(rèn)為政策并不是永恒的真理，而是會被更好的政策所取代。〔1〕這隱含著政策的結(jié)束和再生都是不可逆轉(zhuǎn)的規(guī)律。正如人的生命要終止,公共政策也總有終結(jié)的一天。但過時的、無效的政策不會自然地消亡,它需要政策主體有意識地廢止。在政策科學(xué)中，我們把這種政策行為稱為政策終結(jié)。政策終結(jié)是指政策主體通過對政策進行慎重的評估后，采取必要的措施以終止那些過時的、多余的、不必要或無效，甚至錯誤、不公正、不平等的政策。

這里的政策可能是行政規(guī)章，或總理、省長等發(fā)布的行政命令，也可能產(chǎn)生于公民直接投票決定的一項具體政策。政策甚至可能以從未被寫進正式文件的形式出現(xiàn)，這類政策實際上是政府長時間依賴的多次決策、行動、立場和姿態(tài)選擇的結(jié)果?！?〕在目前中國的政治環(huán)境中，“政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱?！薄?〕

公共政策系統(tǒng)處于與外部環(huán)境的生態(tài)交換過程中，相互作用，需要彼此適應(yīng)才能充分發(fā)揮政策作為有效的公共管理手段之價值。官僚體系不受限制的政策制定權(quán)為政策的冗余和沖撞埋下了隱憂；制定者能力的有限性、技術(shù)發(fā)展滯后性等因素決定了政策帶有一定的殘缺；節(jié)省成本意識的增強、政治環(huán)境變化以及明顯的政策失敗等皆是政策生態(tài)的硬傷，需要以政策終結(jié)方式防止政策系統(tǒng)硬化。當(dāng)然，政策終結(jié)還有很多具體原因，如淮安市國土資源局網(wǎng)站公布62個部門規(guī)章被廢止原因〔4〕：上級部門關(guān)于廢止相關(guān)部門規(guī)章的決定出臺；體制已經(jīng)發(fā)生變化；國務(wù)院已經(jīng)出臺相關(guān)條列；已經(jīng)有新的相關(guān)制度；部門規(guī)章與國務(wù)院條例不相一致；階段性工作已經(jīng)結(jié)束；相關(guān)制度已經(jīng)取消(如《關(guān)于進一步明確國家投資土地開發(fā)整理項目管理有關(guān)問題的通知》的廢止因為行政審批已取消)，過時(如《江蘇省城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)申報登記工作的補充規(guī)定》。盡管現(xiàn)實中有足夠多的理由要求政策終結(jié)，但實踐中政策終結(jié)受到各種因素制約，如管理機構(gòu)的準(zhǔn)立法權(quán)擴大化、政策質(zhì)量的多元因素干預(yù)性、意識形態(tài)的短期難以改變性等。

一、行政理念的傳統(tǒng)保守取向

人是政府的主體，特定的文化背景、意識形態(tài)及各種價值、思想、觀念、心理、輿論等都會影響公務(wù)人員的思想和行為，并進而影響政府機構(gòu)系統(tǒng)的運作和功能?！?〕公共政策往往是由一個看不見的過程產(chǎn)生出來的，是對事件有不同看法和意識的人們互動的結(jié)果，是多個有影響力的思想的綜合?！?〕一定時期內(nèi)主流意識形態(tài)具有相對的穩(wěn)定性和滲透性，政策終結(jié)有點逆當(dāng)下意識形態(tài)的意味。尤其是高層次的政策終結(jié)意味著對前任執(zhí)政理念的否定和改造，因此行政理念的保守趨向性也制約著政策終結(jié)。Justin Greenwood認(rèn)為低效并不是導(dǎo)致終結(jié)的充分條件，意識形態(tài)或許可以構(gòu)成一個理由?！?〕一項政策之所以能形成，是因為它有著政治支持，也許這樣政策的政治支持者并不是很多，但強烈的忠誠可能會使他們頑固地抵制變革，排斥與政策相左的事情。

馬克思在《德意志意識形態(tài)》著作中創(chuàng)制了意識形態(tài)這個詞，并認(rèn)為意識形態(tài)是個中性詞，對社會起保守作用或進步作用。馬爾庫塞則認(rèn)為意識形態(tài)是一種幻想或欺騙，科學(xué)技術(shù)本身就是意識形態(tài)，是一種更具欺騙性、更具有辯護功能、以無形的巨大力量支配著人們的思想。Linda Courtenay Botterill提出意識形態(tài)和制度變革的結(jié)合，尤其是政策網(wǎng)絡(luò)比較松散時，會導(dǎo)致政策變革中政策網(wǎng)絡(luò)終結(jié)?！坝^念與想象是沒有邊界的；它們比產(chǎn)品傳播得更快，并且按理說影響也更大?！奔醋鳛橐庾R形態(tài)的觀念和想象比其他要素有更強的影響力?！?〕德利翁通過諸多政策終結(jié)研究提出政策終結(jié)與其說是政策分析決策的結(jié)果不如說是政治的產(chǎn)物。政治價值觀和意識形態(tài)是政策終結(jié)是否被采納的主要決定因素。德利翁強調(diào)不是經(jīng)濟和效率而是價值觀和意識形態(tài)才是終結(jié)中的根本問題?！?〕丹尼爾斯也提出意識形態(tài)是政策終結(jié)失敗的一個原因。Harris把政策終結(jié)的限制因素歸結(jié)于意識形態(tài)因素。西方國家大都是輪流執(zhí)政的政黨制度，我國實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制。雖然政治制度大相徑庭，但意識形態(tài)對政策終結(jié)的制約是普遍的。政策制定者在制定政策時往往追求政策盡可能長久，能一勞永逸更好。尤其是意識形態(tài)作為一種歷史和現(xiàn)實交織的產(chǎn)物，具有一定穩(wěn)定性。受這種意識形態(tài)的影響，政策決策者對先前政策的判斷和認(rèn)識都會趨于保守。

二、官僚機構(gòu)的準(zhǔn)立法權(quán)擴大

“黛博拉·斯通認(rèn)為世界是由連續(xù)性構(gòu)成的，而不是由范疇構(gòu)成的，這一點對于自然世界為真，對于社會事務(wù)同樣為真?！薄?0〕“在一個連續(xù)的世界中，邊界從根本上說是不穩(wěn)定的，無論是概念上的、物理上的還是政治上的邊界，都將會發(fā)生邊界的戰(zhàn)爭?！薄?1〕政策的邊界也是不穩(wěn)定的，源自其他相關(guān)因素的不穩(wěn)定。政策的不穩(wěn)定意味著政策內(nèi)容的增縮和政策效力的擴減，兩者都與政策終結(jié)掛鉤，官僚機構(gòu)的準(zhǔn)立法權(quán)關(guān)系著政策的內(nèi)容和效力變更。

一項對政策執(zhí)行問題的20年研究最終證明，局部層面中的政策執(zhí)行官員擁有相當(dāng)重要的自由選擇權(quán)，以確切地決定如何根據(jù)不同的地方環(huán)境把國家政策轉(zhuǎn)化為具體的決策。〔12〕民主憲政賴以建立的合法性可被視為一種信念，即公共管理者有權(quán)制定和執(zhí)行公共政策，有權(quán)實施政治權(quán)威和行使裁量權(quán)?！?3〕

20世紀(jì)，古典行政管理中政治與行政二分，不僅是行政學(xué)理論的敘述原則，而且也是一種既定的研究方法，這與西方多黨制與公務(wù)員制度相互促進、相互影響。但在現(xiàn)實中，政治與行政分開是不實際的，政府在執(zhí)行公共政策方面有很大主動性，廣泛使用自由裁量行為來處理比較含糊或一般性的法律，在政策制定過程中，文官意見也常被咨詢和聽取。20世紀(jì)60年代公共政策科學(xué)走向繁榮時的研究者認(rèn)為政府最重要的活動就是公共政策的產(chǎn)出，行政本身就是政治的組成部分，在執(zhí)行政治任務(wù)過程中，不斷作出因地制宜的決策，這也是政治意志的體現(xiàn)?！?4〕可以說，官僚處于政策之中并在主要的政策中活動。在日常的公共管理實踐中，權(quán)力存在于那些執(zhí)行和實施的人手中。政策的制定和取消都是由行政管理者作出的。由于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性，一般原則的形成和具體事實的管理也不再界限明確了。“在寬泛的管理和具體特定問題之間，必須采取許多中間過渡性的措施。”〔15〕大部分的立法都不得不由法規(guī)、規(guī)章或命令來補充，任何部門高層官員的主要工作都與政策性事務(wù)相關(guān)。

在政策產(chǎn)生實際效果的地方，政策出自于地方官員與受影響群體之間的互動。一個令人驚奇的表現(xiàn)就是，公共行政以及公共政策都變得越來越短視，它的隨機性越來越強，幾乎各個國家都疲于解決不斷涌現(xiàn)的臨時性問題?！?6〕近代社會的法制傾向于永無止境地要求制定規(guī)則和條例，而制定規(guī)則和條例的啟動又往往是由官僚體制中的政府官員承擔(dān)的，并且越來越傾向于由官僚體制中的下級官員來承擔(dān)，結(jié)果就出現(xiàn)了立法泛濫的情景?！?7〕法制的邏輯悖論也就難以避免，一方面法制社會要求在形式上有著憲法的終極權(quán)威。另一方面，法制社會實際上鼓勵立法普遍化和擴大化行為，這又是與對維護憲法權(quán)威相矛盾的。奧斯特羅姆指出：“主權(quán)者，作為法律的終極淵源，高于法律，可以不向法律負(fù)責(zé)。行使最高權(quán)力并擁有最終決策權(quán)的人，在法律上和政治上不向其他人負(fù)責(zé)，對社會中其他人來說，他們在根本上就是不法分子(在法律范圍之外)。占據(jù)這些位置的人是涉及他人利益的自身利益的終極法官?！薄?8〕

三、政策效果的多元理性干預(yù)

19世紀(jì)以及20世紀(jì)大部分時間里，人們尤其像美國這樣的發(fā)達國家中的人們，都認(rèn)為發(fā)展從本質(zhì)上來說是不受限制的，技術(shù)和市場能提供我們所需的一切。然而，進入21世紀(jì)以后，人們發(fā)現(xiàn)根本不是那么回事，公共行政管理者的日常工作要受績效結(jié)果評估、縮減開支、增強政府回應(yīng)性等多種因素的影響，需要提高其政策制定水平及其執(zhí)行質(zhì)量。〔19〕公共政策制定是一個復(fù)雜的政治過程，由于利益集團、“無知的選民”的存在，等級制本身的障礙、政治家的個人主義、政府部門的本位主義等綜合因素，使得政策很難反映公共利益，也不符合有效的資源配置。換句話說，公共政策質(zhì)量受到政策問題本身、政策執(zhí)行過程以及外界環(huán)境等多種因素干預(yù)，這就決定了政策質(zhì)量是一個受多個自變量制約的因變量，任何一個自變量的不確定或模糊性都會影響政策質(zhì)量。不確定性與模糊性相關(guān)聯(lián)，但不能等同。不確定性是指對于將來要發(fā)生的事情無法做出準(zhǔn)確的預(yù)測，模糊性可以被看作是矛盾性，而不確定性則指無法預(yù)知或不能精確了解。信息也許會減少不確定性卻不能降低模糊性。政策終結(jié)有意改善模糊性和不確定性造成的政策效果不理想，服務(wù)于政策質(zhì)量的改善。一般認(rèn)為以下三種具體情況制約著政策質(zhì)量：政策問題歸類錯誤導(dǎo)致政策本身錯誤或無效；政策執(zhí)行過程支持條件不足造成政策難以為繼；外界環(huán)境變化挑戰(zhàn)著政策價值和適應(yīng)性。

一項政策的權(quán)威性首先受制于政策的合法性。政策合法性的缺失涵蓋政策主體合法性缺失、內(nèi)容合法性缺失和程序合法性缺失。程序的正義不亞于內(nèi)容的正義?！俺绦蛑灾匾?，主要是因為它是規(guī)范決策主體行為的有效途徑。如果沒有程序作保證，公共政策的制定就很有可能演變成隨機性行為。”〔20〕政策終結(jié)過程的程序也有防范終結(jié)隨機性的功效。政策內(nèi)容有時候也會有合法性問題，如果公共政策的內(nèi)容與國家憲法和現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸則不具有合法性，政策質(zhì)量和效力將受到質(zhì)疑。安德森明確提出政策不服從還可能產(chǎn)生于法律的含糊不清。如1999年沈陽市制定的《道路交通事故處理辦法》中主張的“撞了也白撞”因為與法律抵觸而不得不調(diào)整。〔21〕有時候由于政策制定不及時，剛出臺就已經(jīng)不適應(yīng)形勢，滯后于社會發(fā)展實際。由于制定的法規(guī)政策本身缺乏長遠(yuǎn)性、科學(xué)性、可持續(xù)性或延續(xù)性，使政策本身缺乏生命力而難以執(zhí)行。不管是政策制定主體、程序還是政策內(nèi)容缺乏合法性都需要及時終結(jié)，減少對公眾和政府的雙方面損傷。

政策終結(jié)的制定和執(zhí)行是個非常復(fù)雜的過程，既有國際力量，也有國內(nèi)力量，既有國際規(guī)則也有國內(nèi)規(guī)則，還有諸多的潛規(guī)則。〔22〕公共政策逐漸受到全球環(huán)境的影響，正式的政策制定機構(gòu)，無論是立法、行政或是多邊組織，常常不能快速地獲得制定有效公共政策的重要信息?！吧鐣c經(jīng)濟的全球整合使得公共政策范圍跨越了國家的邊界，這使得決策制定者權(quán)力由于地域性限制而常常鞭長莫及，難以對問題起源做出準(zhǔn)確判斷。信息技術(shù)的發(fā)展也要求政策制定者發(fā)展新的治理能力，需要向企業(yè)管理者學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)他們獲取信息的能力。除了空間和時間的限制，政策制定者還要處理更多跨越官僚自身專業(yè)訓(xùn)練領(lǐng)域的知識問題。”〔23〕信息阻塞是政策制定和政策終結(jié)中需要解決的問題，政策失靈引起的政府失敗屢見不鮮。經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·薩爾特爵士(Sir Arthur Salter)認(rèn)為是經(jīng)濟利益的壓力導(dǎo)致了政府的失敗，而不是人類智慧能力上的有限性導(dǎo)致了政府的失敗。他認(rèn)為利益是政策管理失敗的罪魁禍?zhǔn)?，有些時候政策的低效往往不是起初就有的，而是隨著環(huán)境變遷逐漸顯露的。

政策失靈是政治生活中頗為復(fù)雜的現(xiàn)象，政府為某種目標(biāo)的實現(xiàn)，有可能產(chǎn)生顧此失彼的失靈現(xiàn)象，也有為掩蓋某種錯誤而人為制造的政策失靈，還有政府決策和行為違背科學(xué)規(guī)律而造成的失靈等。所有政策失靈都源自于政策質(zhì)量的多元受限性。環(huán)境的急劇變化、技術(shù)變遷、社會問題的復(fù)雜化、第三部門的崛起、人口構(gòu)成的變化等相互作用、相互聯(lián)系對公共組織及其政策行為的影響是累積性的。詹姆斯·E·安德森認(rèn)為公共問題是由多重因素引起的，而政策卻可能只是要解決其中的一個或數(shù)個問題。公共決策是個復(fù)雜的過程，存在重重困難、障礙和制約因素，使得政府難以制定并執(zhí)行好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共政策失敗。按照公共選擇和政策分析學(xué)者的看法，政策失效的主要原因是公共決策過程的復(fù)雜性和現(xiàn)有公共決策體制和方式的缺陷。〔24〕政策在執(zhí)行過程中，受到執(zhí)行力、目標(biāo)團體以及政策本身的影響，有時候也會出現(xiàn)政策失敗，政策失敗并非總對應(yīng)著政策終結(jié)，很多時候經(jīng)濟利益的損失并非是政策終結(jié)的充分依據(jù)。

人們對政策的需求會隨著環(huán)境變化，一般變化周期較短。但政策供給需要一個相對較長的學(xué)習(xí)、設(shè)計、實施和磨合的過程。不僅要有價值追求，也應(yīng)有建設(shè)性、改造性、行動力、具體的措施、方法和技術(shù)。〔25〕因此得出政策具有時滯性。這種時滯性也是制約政策質(zhì)量的因素之一。

四、終結(jié)形式的錯綜交叉屬性

一般認(rèn)為項目終結(jié)、政策終結(jié)、組織終結(jié)、職能終結(jié)是政策終結(jié)的四種主要形式。 現(xiàn)實政策領(lǐng)域中，至于哪一種終結(jié)形式更普遍，很難武斷地得出結(jié)論。有學(xué)者認(rèn)為政策終結(jié)的難易度依項目終結(jié)、政策終結(jié)、組織終結(jié)和職能終結(jié)逐漸上升。也有學(xué)者提出政策終結(jié)的難易度并非按照此種順序發(fā)展，實際的終結(jié)難易度是跳躍的、無章可循的。不同的終結(jié)形式往往錯綜交叉，有些政策終結(jié)甚至可以同時作為兩種或兩種以上的政策形式來理解，如果將目的和手段進一步邏輯推進的話。不同的終結(jié)形式對應(yīng)不同的終結(jié)程序，在議程設(shè)置、執(zhí)行反饋中都有重大差異。以項目終結(jié)和職能終結(jié)為例，項目終結(jié)往往通過內(nèi)部提議就可以終結(jié)，而職能終結(jié)需要由最高部門通盤考慮和綜合決策后才可能終結(jié)。兩者遇到的抵制力大小懸殊，在終結(jié)執(zhí)行中資源獲取量和資源獲取能力的要求也不一。盡管不同的終結(jié)形式有著不同的具體終結(jié)過程，但一般情況下都需要經(jīng)過議程設(shè)置、終結(jié)主體的確定、終結(jié)資源的獲取、終結(jié)方式的選擇、終結(jié)信息反饋等階段，只是在具體環(huán)節(jié)中的要素配置、力量對比、作用模式有差異而已。

除了上述的政策終結(jié)制約因素，學(xué)者們還提出了諸多障礙因素。德利翁較早地提出政策終結(jié)會遭遇六方面的制約：心理拒絕、組織慣性、動態(tài)的保守主義、反終結(jié)聯(lián)盟、法律成本、高昂的沉淀成本?！?6〕丹尼爾斯認(rèn)為組織規(guī)模本身就是一種抵制，組織規(guī)模越大，其所構(gòu)成的反終結(jié)聯(lián)盟越大。〔27〕Geva-May 認(rèn)為政策終結(jié)是種學(xué)習(xí)或發(fā)現(xiàn)過程，他認(rèn)為組織的持續(xù)性和內(nèi)在成本是終結(jié)的主要阻力?！?8〕Hogwood和Gunn將缺乏政治動力、不利后果以及拖延和拒絕等作為終結(jié)的限定因素。托馬斯·戴伊也指出政府的政策方案很少被終結(jié)，“即使政策制定者自己已經(jīng)完全意識到政策的欺騙性、浪費和無效率，或者報告已經(jīng)表明了收益與成本之差是負(fù)值，政府仍然會想方設(shè)法地讓政策繼續(xù)存在下去?！薄?9〕戴伊還提出雖然政策方案制約因素有差異，但有幾點共同原因?！?0〕第一，收益集中，成本分散。政策方案的有限收益集中于規(guī)模雖小但組織有序的群體，而政策的巨大成本卻由不太知情、規(guī)模龐大而毫無組織的公眾分擔(dān)。盡管政策收益人人數(shù)不多，但他們關(guān)心該政策，見多識廣，并積極主動支持政策。而方案成本過于分散，對于個人來說，只承擔(dān)了一點點成本，沒有人愿意花費時間、金錢和精力去負(fù)責(zé)組織，查清事實，積極反對該政策。結(jié)果就是該政策繼續(xù)延續(xù)，不管其社會成本有多大。第二，立法機關(guān)與行政機構(gòu)的利益。行政機構(gòu)的工作依賴于政策的延續(xù)性，否則政府的地位及其相應(yīng)的收益、薪酬、威望等面臨喪失風(fēng)險。對政策有管轄權(quán)的立法系統(tǒng)議員，通常又需要政策受益人提供競選資助，因此他們會利用職務(wù)保護失敗的政策。第三，漸進主義的政策實踐。政府很少在既定時間內(nèi)整體考慮一項政策，幾乎只是考慮一些邊緣化的建議。負(fù)面評估結(jié)果也只意味著對失敗政策增加的減少，或者消減那些時機已經(jīng)成熟的方案的預(yù)算。失敗的政策可能會換一個名稱或主管機構(gòu)，保持同樣的目標(biāo)、內(nèi)容和體系繼續(xù)存在。

愛因斯坦曾說過，問題的發(fā)現(xiàn)和系統(tǒng)闡述要比得到解答更為重要。解答可能僅僅是數(shù)學(xué)或?qū)嶒灱寄軉栴}，而突出問題的新角度，從新的角度去考慮老問題，則需要創(chuàng)造性的思考和想象。政策終結(jié)能否成為提高政策績效，增強政府合法性的良方；能否成為落實科學(xué)發(fā)展觀、推進和諧社會實現(xiàn)的助推劑，必須首先準(zhǔn)確辨識政策終結(jié)的障礙因素，繼而才有可能針對性地消除阻力，擴大動力，最終實現(xiàn)及時、必要的政策終結(jié)。

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【責(zé)任編輯：陳學(xué)明】

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1008-9187-(2012)04-0094-05

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目《公共政策終結(jié)過程研究》(11YJC810008)；淮陰師范學(xué)院青年優(yōu)秀人才支持計劃(08QNZCS15)

張麗珍，江蘇淮陰師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院講師，博士，江蘇 淮陰 223300。