李 成

《文化發(fā)展促進法》是文化大發(fā)展大繁榮的法律保障

李 成

我國文化建設與政治建設、經濟建設一樣，需要以健全的法律制度體系為基礎、作指引、劃方向。文化發(fā)展促進法的立法目的是為實現(xiàn)文化強國的戰(zhàn)略提供法律保障?！段幕l(fā)展促進法》的核心內容是要將《決定》、《綱要》確立的文化發(fā)展繁榮目標上升為國家意志，并以國家強制力保障的手段，以確立法律權利、法律義務的方法，增強全社會的文化發(fā)展觀念、文化法制意識；同時，通過法律規(guī)范的鼓勵、倡導和形成作用，將我國文化建設中國家、企事業(yè)單位、社會組織、個人的職責、權利、義務，合理確立、依法規(guī)范，完善文化法律體系與結構。

文化發(fā)展促進法；文化法制意識；文化法律體系

建設中國特色社會主義事業(yè)離不開經濟和文化的和諧發(fā)展?，F(xiàn)階段文化建設相對滯后，越來越成為制約我國社會均衡發(fā)展的障礙。為了解決經濟發(fā)展與文化建設之間的結構性矛盾，黨和國家先后出臺了《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《十二五規(guī)劃綱要》)、《關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》、《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等綱領性文件，提出了在新時期實現(xiàn)社會主義文化大發(fā)展大繁榮的宏偉構想，將文化建設上升到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。文化法制建設與社會領域、經濟領域的立法并列成為2012年度全國人大常委會立法工作的三大重心，*中國人大網http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/11_5/2012-03/10/content_1708067.htm，最后訪問日期：2012年3月11日。預示著新一輪文化立法高潮的到來。

一、制定《文化發(fā)展促進法》對推動社會主義文化發(fā)展繁榮具有重要意義

第一，弘揚新時期文化建設的主題。文化立法是將黨和國家在文化領域的政策、方針、意見、思路等通過立法程序上升為國家意志，轉化為具有約束力的法律文件的過程。文化立法應當緊扣時代主題，反映黨和國家在文化建設領域的最新政策發(fā)展。《十二五規(guī)劃綱要》、《決定》和《綱要》等提出了建設社會主義文化強國的宏偉目標，文化建設的時代主題被定位于文化的發(fā)展。與之相應的，國家的文化立法應當將這一主題融入到立法活動之中，充分體現(xiàn)“發(fā)展”這一核心要務。制定《文化發(fā)展促進法》正是將文化發(fā)展上升為國家意志，賦予文化發(fā)展中心地位的重要舉措，為社會主義文化發(fā)展繁榮提供法律制度方面的保障。

第二，填補現(xiàn)有文化立法體系缺乏以“發(fā)展”為主題的立法空白。文化立法并非新的命題，早在1999年，文化部即出臺《文化立法綱要》，設定了文化立法的近期及中長期目標。此后十余年間，我國相繼頒布了《文物保護法》、《非物質文化遺產法》、《傳統(tǒng)工藝美術保護條例》、《電影管理條例》、《公共文化體育設施條例》、《音像制品管理條例》、《文化市場行政執(zhí)法管理辦法》等一批法律、法規(guī)和部門規(guī)章，初步建立起了社會主義文化法律體系。然而，過去十余年間以《文物保護法》、《非物質文化遺產法》等為代表的文化立法解決的是文化領域無法可依的窘境，不僅規(guī)范的效力層級普遍較低，而且針對事項較為單一，欠缺基礎性的、從宏觀上統(tǒng)領文化建設的法律。更重要的是，從規(guī)范的內容來看，已有文化立法以管制型立法居多，或確定各類文化活動參與主體的行為界限，明確各主體負有的法定義務，或設定行政執(zhí)法的程序和類型，方便行政機關的權力行使。雖然在當時的歷史條件下管制型立法對于規(guī)范文化領域發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)有立法整體上對文化發(fā)展的促進作用較為有限，難以滿足新時期“推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮”的客觀需要，需要出臺一部帶有鮮明時代特色，能夠彰顯發(fā)展主題的法律，從根本上調整文化立法的思路和做法。

第三，提升全社會開展文化建設的法律意識。文化問題涉及面廣，情況復雜。制定《文化發(fā)展促進法》不是制定文化領域的“文化基本法”，*有關“文化基本法”的討論可以參見李忠：《文化立法的幾個問題》，載中國法學網，http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=16，最后訪問時間：2012年3月9日。不可能、也不應當寄望一部法律一勞永逸地解決文化領域內面臨的所有法律問題，其重要意義不僅在于將黨和國家關于文化建設的戰(zhàn)略性調整制度化、規(guī)范化，更為重要的是通過制定這樣一部緊扣文化發(fā)展主題的法律，形成對文化發(fā)展具有約束力的權利義務關系，促成全社會對文化建設重要性、必要性和緊迫性的認識，最大限度地凝聚人心，調動各方力量積極參與文化建設事業(yè)。

二、《文化發(fā)展促進法》確立文化建設的基本原則和規(guī)則

在總體思路上，《文化發(fā)展促進法》應當圍繞社會主義核心價值體系建設，確立“為人民服務、為社會主義服務”的“二為”和“百花齊放、百家爭鳴”的“雙百”方針，彰顯“文化發(fā)展”的時代特色，進一步夯實全黨和全國人民共同奮斗的思路基礎，發(fā)展社會主義先進文化，滿足人民群眾日益增長的精神生活需要。就《文化發(fā)展促進法》的具體內容而言，需要明確文化事業(yè)是發(fā)展基礎，文化產業(yè)是發(fā)展動力，文化人才隊伍是發(fā)展保障，文化交流是自然延伸的立法思路。針對事業(yè)、產業(yè)、隊伍和交流等四個領域的各自特點處理好發(fā)展面臨的具體問題，理順四個領域的相互關系，形成建設社會主義文化強國的合力。

第一，文化事業(yè)建設的公益化原則。文化事業(yè)直接聯(lián)系人民群眾的文化生活和文化需要，是社會主義文化發(fā)展繁榮的基石。我國文化事業(yè)建設面臨著發(fā)展底子較薄，起點較低，地區(qū)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平顯著失衡等問題。文化事業(yè)建設經費占我國財政支出的比例極小，經費投入嚴重不足；文化基礎設施建設落后，設備陳舊，難以滿足人民群眾開展文化活動的需要，迫切需要國家助力改善局面。由于文化事業(yè)存在前期投入大、建設周期長、效益相對較低等客觀特點，《文化發(fā)展促進法》宜確立文化事業(yè)建設中的公益化原則，即由國家主導開展文化事業(yè)建設。結合我國經濟發(fā)展的實際水平，明確由公共財政為主、社會資本為輔負擔基本的文化基礎設施建設、公益文化機構的活動等，設定年度文化事業(yè)投入占國家GDP的最低比例，保證文化發(fā)展的物質基礎。

第二，文化產業(yè)發(fā)展的市場化原則。文化產業(yè)是文化的重要創(chuàng)造者，承擔著為文化事業(yè)和文化對外交流提供實質內容的任務，是人民群眾精神生活需求能否得到滿足的關鍵。《文化發(fā)展促進法》應當確立市場機制在文化產業(yè)建設中的核心地位，依循市場規(guī)律促進文化產業(yè)健康發(fā)展壯大，通過公平有序的市場競爭逐步形成一批兼具規(guī)模、檔次和發(fā)展?jié)摿Φ谋就廖幕髽I(yè)，力爭扭轉本國文化企業(yè)在與外國文化巨頭競爭中的不利局面。各級政府在文化產業(yè)發(fā)展中宜定位于引導

扶持角色，重點解決好文化產業(yè)發(fā)展中如何在堅持以社會主義核心價值體系作為文化發(fā)展指導思想，打造先進文化的同時，抵制文化產業(yè)化過程中可能出現(xiàn)的低俗化傾向；在大力扶持本土文化產業(yè)做大做強的同時，如何保證WTO規(guī)則得到遵守，避免過度保護導致的文化保護主義等問題。同時，宜在《文化發(fā)展促進法》中明確保護企事業(yè)單位、社會團體和個人享有的文化法律權利，激發(fā)文化產業(yè)從業(yè)人員創(chuàng)作優(yōu)秀文化產品的積極性。

第三，文化人才隊伍培養(yǎng)的梯隊化、分層化原則。人才是推動文化發(fā)展的主要動力，促進社會主義文化事業(yè)大發(fā)展大繁榮離不開一支高素質的文化人才隊伍。我國當前文化人才隊伍存在的主要問題是高端文化人才的匱乏和基層文化從業(yè)人員的短缺，制約了文化產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和文化事業(yè)的均衡發(fā)展。《文化發(fā)展促進法》要明確規(guī)定我國文化人才培養(yǎng)機制，確立未來一段時期我國文化人才隊伍培養(yǎng)的梯隊化、分層化原則，重視形成老、中、青三代合理搭配和高端文化人才與基層文化從業(yè)人員按合理比例配置的文化人才隊伍培養(yǎng)新格局，保證文化建設后繼有人，培育雄厚的文化人才儲備，既滿足高端文化產業(yè)發(fā)展的高級人才需要，也滿足服務社會大眾的基層文化事業(yè)的人才要求。

第四，文化交流的“雙管齊下”原則。我國有著悠久的歷史和燦爛的文化，中華文化走向世界既是延伸我國文化產業(yè)鏈條，滿足外國觀眾了解、欣賞中華文化的需要，也是提升我國國際影響力，改變現(xiàn)階段文化交流交鋒中外強我弱不利局面，鞏固和發(fā)展我國文化安全的有效途徑?！段幕l(fā)展促進法》宜明確文化對外交流中的“雙管齊下”原則，既持續(xù)通過官方途徑與外國深化和擴大國家層面的文化交流活動，如中國文化年、國家文藝團體的對外訪問演出等，也大力鼓勵民間組織和個人的對外文化交流活動，促進外國普通民眾對中華文化的理解和接納，形成中華文化與世界其他文化“你中有我，我中有你，互相影響，互相交融”的良性互動局面，為中國與外國之間政治、經濟等其他方面的交往奠定文化基礎。

三、《文化發(fā)展促進法》是解決新時期文化發(fā)展問題的成熟法律手段

從我國已有立法實踐來看，《文化發(fā)展促進法》是推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮，建設社會主義文化強國的有效立法手段。自2002年《中小企業(yè)促進法》等“促進法”的頒行開始，我國已經先后通過了《就業(yè)促進法》、《循環(huán)經濟促進法》等6部直接以“促進法”命名的法律規(guī)范。這些“促進法”均誕生于特殊的歷史時期，反映的是國家在一定時期內高度關注并迫切需要解決的重大社會、民生問題：如《就業(yè)促進法》的出臺就與2008年全球金融危機對我國勞動力市場的沖擊息息相關。此類立法與黨和國家的政策轉變緊密相關，帶有強烈的政策導向意味，意在通過積聚各方力量，通過各種靈活手段解決關鍵領域發(fā)展中遇到的障礙，引導社會資源有序集中，快速推動相關領域的變革。由于立法針對性強，收到了良好的實施效果。毋庸置疑，文化發(fā)展問題已經成為當下事關中國社會主義建設事業(yè)的戰(zhàn)略性、全局性問題。發(fā)展文化的迫切需要與現(xiàn)階段文化發(fā)展水平落后的客觀現(xiàn)實之間業(yè)已形成尖銳矛盾，這恰好為《文化發(fā)展促進法》的制定和實施提供了社會條件。

D922.16

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1008-9187-(2012)04-0022-03

中央高?；究蒲袠I(yè)務費高水平學術團隊專項重點項目(SKG201003)

李成，四川大學法學院講師，法學博士，四川 成都 610065。