才讓旺秀

文化大發(fā)展需要制定文化基本法

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促進(jìn)我國文化發(fā)展，迫切需要制定一部文化基本法。從日本等國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)來看，文化基本法既應(yīng)作為“文化憲法”對(duì)憲法起著補(bǔ)充作用，對(duì)憲法上的文化權(quán)利法律化，也應(yīng)以法律方法將《決定》、《綱要》確立的國家文化政策，上升為國家意志，宣示國家對(duì)文化發(fā)展的目標(biāo)、方式與措施。制定文化基本法可以將文化政策法律化、制度化，為制定其他文化立法，以及文化法律的實(shí)施和評(píng)估提供法律標(biāo)準(zhǔn)。我國文化基本法的基本框架具體包括總則、基本方針和基本政策，并明確國家文化立法的立法目的、指導(dǎo)思想、法律措施、中央和地方各級(jí)人民政府的職責(zé)等基本內(nèi)容。基本方針規(guī)定國家促進(jìn)文化發(fā)展的各項(xiàng)基本原則，基本政策則規(guī)定實(shí)現(xiàn)政策與法律的銜接，將各項(xiàng)文化政策法律化。

文化基本法;文化憲法;文化強(qiáng)國

一、我國為何應(yīng)制定文化基本法

基本法在一國法律體系中的位階具有三種情況：第一，作為憲法補(bǔ)充的憲法性法律。這類法律的位階高于一般法律，主要規(guī)定的是國家的根本制度。例如我國的《香港特別行政區(qū)基本法》、《澳門特別行政區(qū)基本法》等。第二，作為國家的根本法，實(shí)際作用與憲法相同。領(lǐng)土?xí)簳r(shí)還未統(tǒng)一的國家由于政治原因，先行制定一部能夠建立和維護(hù)憲政秩序的法律，例如新中國成立之初的《共同綱領(lǐng)》、聯(lián)邦德國的《基本法》等。第三，針對(duì)特定領(lǐng)域制定的基本原則、準(zhǔn)繩、方針，往往作為某一領(lǐng)域立法的指導(dǎo)原則，規(guī)定國家在某一領(lǐng)域的基本政策和制度，例如民法典、刑法典等。文化基本法顯然不屬于第二種情形 (國家的根本法)，更加偏向于第三種情形下作為某一領(lǐng)域的基本法。隨著國家的主權(quán)、安全利益從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、軍事領(lǐng)域向文化領(lǐng)域延伸，以及文化權(quán)利原本作為一種相對(duì)被忽視的人權(quán)日益受到重視，文化基本法亦開始作為“文化憲法”，起著補(bǔ)充和實(shí)現(xiàn)憲法對(duì)文化權(quán)利的保障作用，對(duì)于文化建設(shè)后發(fā)國家來說更是如此。

對(duì)于中國而言，中國既是經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力不斷崛起的發(fā)展中大國，亦是文化創(chuàng)新、文化生產(chǎn)能力相對(duì)滯后的國家。從法律層面上來說，中國文化發(fā)展上的滯后表現(xiàn)為理論與實(shí)踐的雙重落后。首先，理論研究無法適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要。國內(nèi)近十年來，從法律角度研究文化 (文化權(quán)利、文化立法等)的課題屈指可數(shù)。以國家社科基金成果數(shù)據(jù)庫為例，已經(jīng)結(jié)項(xiàng)的與文化相關(guān)的課題(1998-2011年)中，屬于法律領(lǐng)域的僅有4項(xiàng)。立項(xiàng)課題的選題多數(shù)屬于少數(shù)人文化保護(hù)、非物質(zhì)遺產(chǎn)保護(hù)中的法律問題，缺乏適應(yīng)國家文化強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施法律保障所急需的宏觀性、全局性的課題研究。其次，我國在立法實(shí)踐中，相對(duì)忽視文化立法，尤其忽視對(duì)公民文化權(quán)利保護(hù)的立法?？偟膩碚f，我國的文化立法無論是在法律位階上，還是在立法數(shù)量上，均落后于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)立法。因此，我國作為文化建設(shè)后發(fā)國家，迫切需要一部文化基本法為我國文化強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施的法律保障提供立法指引，改變我國文化立法領(lǐng)域理論與實(shí)踐雙重的落后局面，以此作為文化發(fā)展的法律指導(dǎo)基礎(chǔ)，從法律上宣示國家對(duì)于文化發(fā)展繁榮的重視及定位。同時(shí)將各項(xiàng)文化政策、國家促進(jìn)文化發(fā)展的職責(zé)、公民的文化權(quán)利和義務(wù)作原則性的規(guī)定，指導(dǎo)具體文化部門立法的制定、實(shí)施及評(píng)估。

二、海外立法實(shí)踐對(duì)我國制定文化基本法的啟示

目前，世界上只有日本制定了文化基本法(《文化藝術(shù)振興基本法》 (2001)，以下簡稱“日本文化基本法”)。日本將文化作為立國之本，并通過制定文化基本法的形式予以宣示，加深了國民對(duì)文化發(fā)展重要性的認(rèn)知和理解。日本文化基本法立法框架主要包括以下三個(gè)方面：第一章為總則 (第一條至第六條)，規(guī)定了立法目的、基本理念、國家及地方政府職責(zé)、法律措施等基本問題;第二章 (第七條)規(guī)定了國家文化發(fā)展的各項(xiàng)基本方針;第三章 (第八條至第三十五條)列舉了國家各項(xiàng)基本文化政策。

日本文化基本法作為日本文化法律立法、實(shí)施及評(píng)估的最高指導(dǎo)原則，對(duì)于日本文化立國政策的實(shí)施提供了不可或缺的法律保障，其中的有益經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槲覈贫ㄎ幕痉ㄌ峁┙梃b，主要包括：第一，文化基本法應(yīng)為文化人權(quán)實(shí)踐提供法律保障，作為“文化憲法”，落實(shí)憲法對(duì)公民文化權(quán)的保障。第二，文化基本法應(yīng)規(guī)定文化立法的目的、指導(dǎo)思想、國家及地方政府的職責(zé)、法律措施等原則性規(guī)范，作為具體文化部門立法的指導(dǎo)思想，亦從法律上宣示國家對(duì)文化發(fā)展重要性的認(rèn)知和定位。第三，文化基本法應(yīng)實(shí)現(xiàn)政策與法律的銜接，將各項(xiàng)基本的文化政策法律化，從而明確國家文化立法調(diào)整的范圍。第四，文化基本法應(yīng)區(qū)別于民事、刑事領(lǐng)域的基本法，即并非將所有的文化法規(guī)都結(jié)合在一部文化基本法當(dāng)中，而是僅僅作出原則性規(guī)范。由于類似刑事、民事基本法的立法工程過于浩大，且文化本身散落于不同的社會(huì)領(lǐng)域，因此采取不同文化領(lǐng)域進(jìn)行專門性立法的技術(shù)路徑更為合適。第五，文化基本法對(duì)文化應(yīng)作狹義理解，即“文化”專門指的是文化藝術(shù)領(lǐng)域。因?yàn)槲幕⒎ㄗ詈诵牡哪康脑谟诤裰矅竦奈幕摒B(yǎng)，滿足國民對(duì)精神文化日益增長的需求，以此為根基才能根本上實(shí)現(xiàn)文化強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、我國文化基本法的基本框架

我國的文化立法應(yīng)以《決定》和《綱要》為基礎(chǔ)，借鑒其他國家制定文化基本法的有益經(jīng)驗(yàn)，確定我國文化基本法的框架。具體包括總則、基本方針和各項(xiàng)文化政策。

第一，總則應(yīng)包括立法目的、立法的指導(dǎo)思想、國家責(zé)任、地方政府責(zé)任、法律措施等。既為我國具體文化法規(guī)的制定、實(shí)施和評(píng)估提供原則性規(guī)范，同時(shí)從法律上明確我國對(duì)堅(jiān)持走社會(huì)主義文化強(qiáng)國道路重要性的認(rèn)知，明確國家及地方政府為實(shí)現(xiàn)公民各項(xiàng)文化權(quán)利的保障義務(wù)。

第二，基本方針應(yīng)根據(jù)《決定》和《綱要》的有關(guān)精神，明確我國文化基本法的基本方針應(yīng)包括“五個(gè)堅(jiān)持”，即堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)、堅(jiān)持社會(huì)主義文化前進(jìn)方向、堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位和堅(jiān)持改革開放。

第三，基本政策應(yīng)從對(duì)文化作狹義理解的角度出發(fā)，尤其要根據(jù)《綱要》中有關(guān)各項(xiàng)具體文化政策，詳細(xì)列舉我國各項(xiàng)文化政策，實(shí)現(xiàn)政策與法律的銜接，為制定具體的文化法規(guī)指明方向，為實(shí)踐文化人權(quán)提供法律指引。其一，從處理好文化權(quán)利的“機(jī)會(huì)平等與結(jié)果平等”、“形式平等與實(shí)質(zhì)平等”兩大關(guān)系出發(fā)，一方面，我國的文化基本政策應(yīng)包括實(shí)施傾向少數(shù)人的文化政策，例如老年人文化政策、殘疾人文化政策、少數(shù)民族文化政策、青少年文化政策等;另一方面，我國的文化政策應(yīng)致力于改變文化服務(wù)中東西部及城鄉(xiāng)“容量”不均衡的現(xiàn)狀，具體包括地區(qū)文化政策、農(nóng)村文化政策等。其二，從尊重文化的多樣性出發(fā)，我國應(yīng)以多元文化為基礎(chǔ)，建立邊疆少數(shù)民族地區(qū)與周邊國家的文化交流政策。其三，從處理好公民權(quán)利保障中的國家與公民關(guān)系出發(fā)，應(yīng)建立文化人才培養(yǎng)政策、圖書館等文化事業(yè)單位的公共文化服務(wù)政策、文化獎(jiǎng)勵(lì)政策等。

D922.16

A

1008-9187-(2012)04-0018-02

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)高水平學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)專項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目 (SKG201003)

才讓旺秀，甘肅省甘南藏族自治州政府秘書處，四川大學(xué)法學(xué)院博士研究生，四川成都 610065。