周 偉

我國文化立法研究的問題與展望

周 偉

文化立法研究嚴(yán)重滯后于國家文化強國戰(zhàn)略實施的問題，既影響了文化立法模式選擇，也制約實施文化立法的策略與步驟。完善中國特色社會主義文化立法框架、實施步驟、方法及策略，要消除將文化產(chǎn)業(yè)立法與公共文化立法對立起來的習(xí)慣思維，重視文化交流立法與文化安全立法，不僅需要明確法律調(diào)整文化市場關(guān)系與公共文化服務(wù)關(guān)系的方法、特點、重點、難點，而且也要明確文化產(chǎn)業(yè)立法的目的是促進公共文化事業(yè)的發(fā)展，并注意通過法律手段引導(dǎo)、扶持文化市場自我調(diào)節(jié)的界限。文化立法要確認(rèn)國家在文化發(fā)展中的職責(zé)與義務(wù)，有效避免發(fā)展公共文化事業(yè)中出現(xiàn)類似教育產(chǎn)業(yè)化過程中重經(jīng)濟效益、輕社會效益的問題。

中國文化立法；模式選擇；結(jié)構(gòu)體系；立法研究

一、我國現(xiàn)有文化立法研究存在的主要問題

一是促進文化立法研究嚴(yán)重滯后于國家文化強國戰(zhàn)略的實施?，F(xiàn)有研究還沒有關(guān)注文化強國戰(zhàn)略確立后對文化法律關(guān)系進行法律調(diào)整的范圍、方法、手段、措施，也沒有注意國家在促進文化發(fā)展中的職責(zé)、義務(wù)、重點、投入等制度保障問題，更少涉及我國憲法序言規(guī)定的“發(fā)展同各國的外交關(guān)系和經(jīng)濟、文化的交流”所需的國家促進文化交流的立法保障與行政措施。

二是對構(gòu)建文化法律體系結(jié)構(gòu)的研究還沒有展開。如何構(gòu)建我國文化法律體系、為文化大發(fā)展大繁榮提供制度支持是一個新的問題。與我國的政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)都初步形成了相應(yīng)的法律框架相比較，我國文化建設(shè)還沒有完全進入制度化的建設(shè)階段，現(xiàn)有的法律規(guī)范不僅數(shù)量少，而且位階低。無論是在公共文化還是文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，無法可依、無規(guī)可循的狀況還比較突出。

三是對文化立法項目的研究，停留于“一事一法”的階段。文化立法研究既未根據(jù)我國社會發(fā)展對文化建設(shè)的需要，區(qū)別立法項目的輕重緩急，也沒有以文化建設(shè)立法的整體思路構(gòu)建我國文化建設(shè)立法的項目及其實施方案，更缺乏從有關(guān)立法過程及其立法決策的實施過程出發(fā)，提出如何完善我國文化立法框架，以及實施文化立法項目的具體對策。

四是現(xiàn)有研究停留在宏觀理論描述，重一般的文化立法的價值、意義、文化立法的特征、對象、范圍的討論，對于具體文化立法項目的立法重點、立法調(diào)整社會關(guān)系的特點、立法調(diào)整內(nèi)容的難點、法律調(diào)整的手段、方法、立法的層次選擇及立法規(guī)劃、計劃的實施步驟等操作性問題，都缺乏相應(yīng)的研究。尤其是在文化大發(fā)展、大繁榮中，參照國際經(jīng)驗制定我國的文化發(fā)展促進法、文化發(fā)展基本法等重要的立法項目，缺乏必要的理論論證。

五是文化立法思路偏重“兩分化”理論框架。在現(xiàn)有的文化立法研究中，不適當(dāng)?shù)貐^(qū)別文化產(chǎn)業(yè)立法與公共文化事業(yè)立法，割裂二者的關(guān)系的情況有待改進。尤其是對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的是促進文化事業(yè)發(fā)展的研究明顯不足。要注意現(xiàn)有的文化立法研究有關(guān)注文化產(chǎn)業(yè)重于文化事業(yè)立法的傾向，還有過分強調(diào)文化產(chǎn)業(yè)化、忽視公共文化發(fā)展的苗頭。

六是文化安全研究過多集中于文化主權(quán)對外的“排他性”，相對忽視文化發(fā)展中文化安全對國家發(fā)展戰(zhàn)略的影響。在世界各國文化交流加強的過程中，如何處理好文化交流與文化安全的關(guān)系，尤其是在各國文化交流中發(fā)展中國多樣性的文化元素，并將我國的多樣性的文化元素服務(wù)于國家戰(zhàn)略發(fā)展，在文化交流中維護國家的文化安全，是文化立法研究中的薄弱環(huán)節(jié)。

七是沒有從文化發(fā)展的特殊性出發(fā)，研究政府與市場在文化發(fā)展中各自的地位、作用與行動邊界。文化發(fā)展有其不同于政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)律與特點。這決定了不能用發(fā)展經(jīng)濟的思路、方法和手段，用于發(fā)展文化。近年來，一些地方風(fēng)景名勝區(qū)、博物館等文化服務(wù)產(chǎn)品的價格背離文化發(fā)展的目標(biāo)的現(xiàn)象，不僅充分說明在文化發(fā)展中需要立法的指引、規(guī)范和導(dǎo)向的重要性，而且也說明政府加強文化市場管理、規(guī)范文化服務(wù)價格的必要性。

八是缺乏從中央與地方關(guān)系、部門與部門關(guān)系、地區(qū)與地區(qū)關(guān)系的角度研究實施文化立法的目標(biāo)、法律調(diào)整文化關(guān)系的特點。在文化立法框架中，哪些立法項目需要制定法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)、民族自治法規(guī)、地方政府規(guī)章等，都需要從構(gòu)建和實施文化立法的整體框架來謀劃，統(tǒng)籌兼顧立法項目的實施。

九是實施文化立法的策略研究明顯不足。從實施文化立法的規(guī)劃來看，主要有選擇依靠國家權(quán)力推動文化發(fā)展和主要依靠市場和社會的參與推動文化發(fā)展的兩種模式?，F(xiàn)有研究成果比較忽略在文化立法的權(quán)利義務(wù)配置中，國家保障公共文化事業(yè)與市場調(diào)節(jié)文化市場的關(guān)系，以及國家權(quán)力和文化市場各自在促進文化發(fā)展中權(quán)重(比例)的差異等等。實現(xiàn)文化強國戰(zhàn)略的立法保障及其措施選擇，需要明確究竟選擇政府主導(dǎo)并推動文化發(fā)展的戰(zhàn)略，還是主要依靠市場和社會的參與推動文化發(fā)展的模式。

二、 我國文化立法研究的展望

1.中國特色社會主義文化立法結(jié)構(gòu)與體系及實施問題研究

我國文化立法策略的實施應(yīng)著重解決兩個核心問題：其一，根據(jù)《決定》及《綱要》中確立的建設(shè)社會主義文化強國的目標(biāo)，并結(jié)合上述文件有關(guān)精神，以強化國家保障為導(dǎo)向，提出包括立法目標(biāo)、立法指導(dǎo)思想、立法原則、立法內(nèi)容、立法難點、立法步驟等在內(nèi)的中國特色社會主義文化立法理論體系，為完善我國文化立法體系提供切實可行的選擇方案；其二，總結(jié)東亞文化地緣格局的變動與日韓兩國通過國家戰(zhàn)略增強文化輻射并達到相對優(yōu)勢的客觀現(xiàn)實，明確建設(shè)社會主義文化強國戰(zhàn)略、實施“立足亞洲、趕超日韓”的目標(biāo)乃當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)通過我國的多元文化優(yōu)勢(日韓文化以單一民族文化為基礎(chǔ)，文化具有同質(zhì)性)，確立與周邊國家的多元文化交流機制、發(fā)展機制、保障機制，并將其制度化、法律化。

2.中國特色社會主義文化產(chǎn)業(yè)促進立法研究

各國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗表明，政府行政對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的指引、導(dǎo)向、規(guī)范功能。開展文化產(chǎn)業(yè)立法研究，一方面，要圍繞“實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)”這一目標(biāo)，研究如何界定和明確文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府扶持責(zé)任，并將有關(guān)行政措施予以制度化、法律化，以此推動我國文化產(chǎn)業(yè)競爭力的增強；另一方面，我國文化市場發(fā)育還很不成熟，制約了我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，亦需要發(fā)揮政府行政的規(guī)范功能來加強對文化市場的管理。

3.中國特色社會主義文化事業(yè)發(fā)展立法研究

從文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)各自特點出發(fā)，比較文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)性質(zhì)、功能的差異，進而從法律上界定文化事業(yè)突出公益性、突出服務(wù)功能的特質(zhì)。從憲法和法律的規(guī)定上公民文化權(quán)利出發(fā)，論證公民基本文化權(quán)利的實現(xiàn)應(yīng)立足于從法律上明確國家對公共文化服務(wù)的保障義務(wù)，主要包括公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建、公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給、加快城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展、開展大眾文化活動四個方面。從權(quán)利實現(xiàn)的“形式平等與實質(zhì)平等”、“機會平等與結(jié)果平等”的關(guān)系出發(fā)，分析我國公共文化服務(wù)“容量”存在的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距及群體差異，立足文化權(quán)實現(xiàn)的結(jié)果平等與實質(zhì)平等，提出我國文化事業(yè)立法中的國家保障措施應(yīng)確立向西部傾斜、向農(nóng)村傾斜、向邊疆民族地區(qū)傾斜、向弱勢人群傾斜(殘疾人、婦女、青少年等)的法律制度設(shè)計。

4.中國特色社會主義文化交流與文化安全立法研究

隨著全球政治經(jīng)濟一體化的加速，多元文化之間的交流對話不可避免，維護文化安全的問題亦顯得迫切，同時文化安全的范圍亦隨著文化交流與融合的形式、深度不斷變化。從法律調(diào)整社會關(guān)系的關(guān)聯(lián)性角度出發(fā)，文化安全應(yīng)納入文化交流的立法當(dāng)中。立法促進文化交流與保障文化安全的重點，應(yīng)置于中國在世界文化話語中的地位尤其是東亞文化地緣格局中的優(yōu)勢與劣勢進行考察。改變我國在東亞文化地緣格局中的相對不利情勢，可從憲法平等原則要求多元文化和諧共處出發(fā)，以我國多元文化為優(yōu)勢，建立我國與周邊國家的文化多邊交流機制。基于國內(nèi)多元文化建立與周邊國家的多邊交流機制，從立法和法律實施上達到多元文化的一體和諧，實現(xiàn)文化安全中對內(nèi)層面上共同文化主體意識的認(rèn)同與增強。

5.文化立法中要處理好的幾對關(guān)系

第一，法律調(diào)整與文化市場自發(fā)調(diào)整的關(guān)系。法律對文化市場的介入程度不是一成不變的，而是隨著市場自身運作的成熟度不斷變化。二者是一種動態(tài)關(guān)系。例如，美國的文化市場運作相當(dāng)成熟，因此政府沒有對文化市場專門立法，更多依靠市場自身進行調(diào)節(jié)。因此，我國對文化市場管理的立法中，對于市場關(guān)系與非市場關(guān)系的界定以及二者關(guān)系的動態(tài)變化，都是要納入立法及法律實施評估的重要因素。第二，文化產(chǎn)業(yè)做強與文化產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展的關(guān)系。各國發(fā)展文化的法律實施情況表明，文化產(chǎn)業(yè)立法中有關(guān)扶持、引導(dǎo)措施，容易導(dǎo)致資源向優(yōu)勢市場主體集中(事實上本身并不是最需要扶持的)，最需要扶持的市場主體市場競爭地位進一步弱化，甚至產(chǎn)生優(yōu)勢主體形成資源或產(chǎn)業(yè)壟斷。因此，我國關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的立法不僅要重視實施重點項目制，扶持有競爭力的文化大型企業(yè)，還應(yīng)注重對中小型文化企業(yè)的扶持、引導(dǎo)。第三，公共文化產(chǎn)品服務(wù)供給中的政府主導(dǎo)作用與社會參與的關(guān)系。從短期而言，文化后發(fā)國家通過強化國家保障義務(wù)，明確政府責(zé)任，能夠?qū)υ黾庸参幕a(chǎn)品及服務(wù)產(chǎn)生明顯效果。但是，從增加公共文化服務(wù)供給的長期效應(yīng)出發(fā)，應(yīng)建立政府主導(dǎo)、社會參與的多元機制。例如，公共文化設(shè)施運作中的商業(yè)贊助模式，國有大型文化企業(yè)對建設(shè)公共文化設(shè)施、開展公益文化活動的企業(yè)社會責(zé)任等等。

D922.16

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1008-9187-(2012)04-0015-03

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費高水平學(xué)術(shù)團隊專項重點項目(SKG201003)

周偉，四川大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，四川 成都 610065。