張康之 張乾友

戰(zhàn)后公共行政研究的主題嬗變與學(xué)科危機(jī)

張康之 張乾友

在“二戰(zhàn)”后的一段時(shí)期內(nèi)，學(xué)者們對公共行政學(xué)產(chǎn)生以來的理論成就進(jìn)行了一場集體性反思，希望藉此去為公共行政研究尋找新的視角和開辟新的途徑。然而，作為這場反思運(yùn)動(dòng)的結(jié)果是“政策科學(xué)”的興起，致使公共行政研究陷入了低潮。本來，公共行政學(xué)者早已意識(shí)到政策與行政之不可分離的關(guān)系，認(rèn)識(shí)到了政策研究的重要性，但是，由于缺乏相應(yīng)的分析方法與工具，他們卻并未承擔(dān)起政策研究的職責(zé)，而在二戰(zhàn)后的公共行政反思運(yùn)動(dòng)中卻把這一職責(zé)讓給了新興的政策科學(xué)家，使政策研究變成了“政策科學(xué)”的專利。另一方面，由于政策視角的失落，公共行政研究重新回到了“組織與管理”的主題上，并在“行為主義革命”的沖擊下使自己逐漸蛻變成了一種“組織理論”，從而失去了公共意識(shí)。這就是學(xué)者們常常提起的“公共行政的危機(jī)”。正是這種危機(jī)，孕育了試圖重振公共行政研究的“新公共行政運(yùn)動(dòng)”。不過，我們也看到，公共行政這一學(xué)科并沒有消失，它的合法性也沒有受到根本性的動(dòng)搖，公共行政的概念仍然具有標(biāo)示研究對象與研究名稱的功能。

政策科學(xué)；組織理論；公共行政；行政學(xué)

對于今天的行政學(xué)者而言，“新公共行政運(yùn)動(dòng)”是公共行政學(xué)發(fā)展史上的一場無人不知的學(xué)術(shù)運(yùn)動(dòng)。但是，對于新公共行政運(yùn)動(dòng)發(fā)生的原因，可能很少人去加以追究。然而，任何一場學(xué)術(shù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)生，都有著理論上和實(shí)踐上的原因，了解其發(fā)生原因，就能夠把握科學(xué)發(fā)展的規(guī)律，這對于科學(xué)研究而言，是有價(jià)值的。因而，我們希望分析新公共行政運(yùn)動(dòng)發(fā)生的原因，并以此助益于公共行政這門科學(xué)的發(fā)展。新公共行政運(yùn)動(dòng)的發(fā)生是與“二戰(zhàn)”后公共行政領(lǐng)域中的一場反思運(yùn)動(dòng)聯(lián)系在一起的，它所表現(xiàn)出的是在二戰(zhàn)后的公共行政反思運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行建構(gòu)的努力?；蛘哒f，在公共行政學(xué)的發(fā)展史上，二戰(zhàn)后的反思運(yùn)動(dòng)是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在直接的意義上，這場反思運(yùn)動(dòng)引發(fā)了公共政策研究的熱潮，導(dǎo)致了公共行政研究自身的衰落。然而，正是這種衰落再次引發(fā)了關(guān)于公共行政學(xué)科合法性的思考，喚回了“新公共行政運(yùn)動(dòng)”的出場。我們知道，戰(zhàn)后學(xué)者們集體反思的最重要成果就是否定了政治—行政二分的觀念，這一些從事公共行政研究的學(xué)者轉(zhuǎn)向了對公共政策問題的關(guān)注，并將“政策科學(xué)”從公共行政學(xué)中剝離了出來。結(jié)果，公共行政學(xué)失去了政策研究的內(nèi)容與視角。隨著政策視角的剝離，公共行政研究重新確立起了科學(xué)化的理論建構(gòu)方向，并喪失了公共行政應(yīng)有的公共意識(shí)，失去了公共問題的解題能力。當(dāng)然，在20世紀(jì)50、60年代，公共行政研究中也存在著“比較行政運(yùn)動(dòng)”的學(xué)術(shù)亮點(diǎn)，但是，就“比較公共行政運(yùn)動(dòng)”的目的是要推廣和復(fù)制美國經(jīng)驗(yàn)而言，無論是對公共行政學(xué)的知識(shí)增長還是對美國政府的行政改進(jìn)而言，都無法產(chǎn)生積極意義。所以，這一時(shí)期的公共行政研究實(shí)際上是陷入了所謂“公共行政危機(jī)”之中了。不過，正是這種危機(jī)，孕育了試圖重振公共行政研究的“新公共行政運(yùn)動(dòng)”。

一、公共行政學(xué)政策視角的轉(zhuǎn)移

在“二戰(zhàn)”之后，學(xué)者們深刻地體驗(yàn)到“新政”時(shí)期公共行政的理論與實(shí)踐的嚴(yán)重脫節(jié)，特別是那些在“新政”與“二戰(zhàn)”期間就職于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的學(xué)者，產(chǎn)生了對傳統(tǒng)公共行政研究進(jìn)行反思的要求，因而，“二戰(zhàn)”后出現(xiàn)了一場對公共行政研究的集體性反思運(yùn)動(dòng)，試圖根據(jù)“新政”與“二戰(zhàn)”期間的現(xiàn)實(shí)來刷新公共行政研究。然而，經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)的洗禮，人類社會(huì)發(fā)生了深刻的變革，“二戰(zhàn)”之后的社會(huì)現(xiàn)實(shí)與“二戰(zhàn)”期間的社會(huì)現(xiàn)實(shí)也不可同日而語了。因此，公共行政學(xué)者們的集體性反思雖然提供了一種不同于世紀(jì)初“市政研究運(yùn)動(dòng)”的新的公共行政概念，但是，對于當(dāng)時(shí)的社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)而言，還是遠(yuǎn)不能適應(yīng)新的要求。具體來講，實(shí)踐者比學(xué)者有著更為直接的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，他們早就發(fā)現(xiàn)了行政不只是一個(gè)執(zhí)行過程，也同樣包含了政策制定甚至政治斗爭的內(nèi)容。也就是說，對于公共行政的實(shí)踐者而言，并不需要學(xué)者們?nèi)ジ嬖V他們公共行政包含著政策職能，而是需要有人告訴他們?nèi)绾纬袚?dān)起這種職能，具體而言，就是如何制定、分析與評估一項(xiàng)公共政策。這顯然是當(dāng)時(shí)的公共行政學(xué)者們所無法向他們提供幫助的事情。所以，盡管“二戰(zhàn)”后學(xué)者們的集體性反思取得了許多成果，卻并未達(dá)到使公共行政研究與公共行政實(shí)踐者的要求相吻合的地步。特別是在公共政策已經(jīng)成為二戰(zhàn)后的一種主要的和基本的社會(huì)治理工具的情況下，公共行政研究的這一缺陷也就暴露得更加明顯了。

應(yīng)當(dāng)看到，在“二戰(zhàn)”后的那一代公共行政學(xué)者那里，是普遍承認(rèn)公共行政包含著政策制定內(nèi)容的，他們并沒有在主觀上排斥關(guān)于政策過程的科學(xué)分析議題，但是，他們在這方面卻沒有表現(xiàn)出有所作為狀況，其原因是他們沒有能力去在這方面作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，他們?nèi)狈Ρ匾恼叻治龉ぞ?。我們知道，市政研究運(yùn)動(dòng)所開創(chuàng)的公共行政研究是一種關(guān)于“組織與管理”的研究，用高斯的話說，就是一種關(guān)于“公共管家”的研究，它的所有分析工具都是服務(wù)于探究組織內(nèi)部管理問題的，他們在以城市為研究對象的時(shí)候，是把城市作為一種組織來看待的。戰(zhàn)后的公共行政學(xué)者雖然認(rèn)識(shí)到了這種研究存在著某種缺陷，也試圖扭轉(zhuǎn)研究的方向，可是，由于他們都是在市政研究運(yùn)動(dòng)中成長起來的，他們的知識(shí)結(jié)構(gòu)也是在市政研究運(yùn)動(dòng)中形成的，他們所精通的是“組織與管理”方面的問題，對于涉及組織外部關(guān)系的政策問題，則顯得力不從心。雖然“公共關(guān)系”在這時(shí)也被納入公共行政學(xué)的研究范圍之內(nèi)，但僅僅擁有公共關(guān)系的視角是無法解釋與公共政策相關(guān)的各種復(fù)雜現(xiàn)象的。要想認(rèn)識(shí)公共政策的制定、執(zhí)行與評估的完整過程，需要一種全新的研究視角與分析方法，正是因?yàn)槌霈F(xiàn)了這種需求，“政策科學(xué)”誕生了。

在學(xué)術(shù)史上，政策科學(xué)的產(chǎn)生通常被認(rèn)為是以拉斯維爾50年代發(fā)表的幾部作品為標(biāo)志的，認(rèn)為這些作品提出了建立一門政策科學(xué)的倡議，而在實(shí)際上，作為一種系統(tǒng)化的研究，公共政策科學(xué)直接源于美國政府在20世紀(jì)60年代提出的一項(xiàng)重要行政創(chuàng)制，這項(xiàng)創(chuàng)制就是由出自福特公司的美國國防部長麥克納馬拉力主推廣的“規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算”(英文簡稱PPBS)。60年代初，為了履行開拓“新邊疆”的競選承諾，肯尼迪在就任總統(tǒng)之后大量起用了政府外部的精英人士，從大學(xué)與私人企業(yè)中招募高級官員，從而使因現(xiàn)代管理學(xué)的繁榮而變得高度發(fā)達(dá)的私人部門中的管理技術(shù)被引入到公共機(jī)構(gòu)之中。以蘭德公司的“成本—收益分析”為基礎(chǔ)的PPBS就是美國國防部對私人部門管理技術(shù)的一種創(chuàng)造性運(yùn)用。1965年，鑒于PPBS每年可以為聯(lián)邦政府節(jié)省巨額財(cái)政支出的誘人前景，約翰遜總統(tǒng)要求在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)內(nèi)全面推廣PPBS，從而將PPBS變成了60年代的administrative management，也同時(shí)成為公共行政學(xué)界乃至整個(gè)政治科學(xué)界的關(guān)注重心。

應(yīng)當(dāng)看到，在羅斯福政府中，administrative management也是一項(xiàng)政策，但在當(dāng)時(shí)，由于政策意識(shí)的缺失，無論實(shí)踐者還是研究者，都沒有把它當(dāng)成一項(xiàng)政策看待，致使它的出臺(tái)遭遇了巨大的阻力。到了60年代，經(jīng)過早期政策科學(xué)家們的啟蒙，PPBS一出現(xiàn)，其公共政策的性質(zhì)就得到了人們的認(rèn)同。所以，約翰遜要求推廣他的提議幾乎沒有受到任何反對。隨著PPBS的推廣被提上了聯(lián)邦官員們的議事日程，政策研究也被寫入了政府研究者和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的議事日程之中。“考慮到發(fā)展與監(jiān)管PPBS所需的高度專業(yè)化技能，聯(lián)邦政府需要一支新的受到嚴(yán)格訓(xùn)練的分析師隊(duì)伍。針對這一需求，各主要大學(xué)通過成立公共政策分析的學(xué)生培訓(xùn)項(xiàng)目而作出了回應(yīng)。1967-1971年間，在研究生層次建立的公共政策碩士或博士項(xiàng)目包括：密歇根大學(xué)的公共政策研究所；哈佛肯尼迪學(xué)院；加州大學(xué)伯克利分校的公共政策研究生院；卡內(nèi)基—梅隆大學(xué)的城市與公共事務(wù)學(xué)院；蘭德公司的研究生院；賓夕法尼亞大學(xué)的公共政策與管理系；明尼蘇達(dá)大學(xué)的公共事務(wù)學(xué)院；德州大學(xué)的林登·約翰遜學(xué)院；以及杜克大學(xué)的政策科學(xué)與公共事務(wù)研究所?！薄?〕顯而易見，由于PPBS的推廣帶來了進(jìn)行政策研究與政策分析的巨大需求，設(shè)立獨(dú)立的公共政策——而不是公共行政——研究生院成了大學(xué)以及其他研究機(jī)構(gòu)的一種共同選擇?！皩舱哌M(jìn)行分析，以發(fā)現(xiàn)問題出在哪里，如何能夠做得更好，進(jìn)而教授這一心得，這些是建立致力于公共政策分析的研究生院的主要?jiǎng)訖C(jī)。”〔2〕

值得注意的是，這些公共政策研究生院不僅在名稱上而且在具體的活動(dòng)內(nèi)容上，也力求把自己與傳統(tǒng)的公共行政研究區(qū)別開來。總體情況是，“公共政策學(xué)院希望把他們自己與公共行政學(xué)院區(qū)別開來，后者所關(guān)注的，僅僅是對由其他人在其他地方所制定的公共政策的有效執(zhí)行(administration)這一狹隘問題。”〔3〕相反，公共政策學(xué)院則希望培養(yǎng)出能夠?qū)嶋H參與政策制定與實(shí)施(implementation)的政府工作人員?！霸?968-1971年間的短暫時(shí)期里，每十來個(gè)主要大學(xué)中便有一個(gè)決定通過建立一個(gè)新的公共事務(wù)或公共政策研究所或?qū)W院來改組或替代原有的公共行政項(xiàng)目?！薄?〕“這些項(xiàng)目的一個(gè)關(guān)鍵革新是使重心從‘公共行政’轉(zhuǎn)向‘公共政策’。而在強(qiáng)調(diào)政策時(shí)，這些學(xué)院既強(qiáng)調(diào)目的，也強(qiáng)調(diào)手段。這一重心的改變，要求對政策由以形成和執(zhí)行于其中的復(fù)雜的社會(huì)與政治環(huán)境有一種更深入的了解。它也要求培養(yǎng)可以告知決策制定者各備選政策之可能結(jié)果的政策分析師——而不只是公共行政官員?！瓊鹘y(tǒng)公共行政學(xué)院尋求培養(yǎng)勝任、中立的管理者，公共政策學(xué)院則面臨著識(shí)別可以造就一位優(yōu)秀分析師的特殊品質(zhì)的任務(wù)?！薄?〕

在某種意義上，經(jīng)過“二戰(zhàn)”后的反思，公共行政研究已經(jīng)不再僅僅把關(guān)注的重心放在如何培養(yǎng)勝任、中立的管理者的方面了，而是同樣重視公共政策的制定問題，重視在政策制定過程中所要考慮的各種價(jià)值因素。因此，從研究對象來看，雖然政策研究并不包含拋棄公共行政概念的要求，但是，由于公共行政研究缺乏必要的政策分析工具，對于政策制定以及政策執(zhí)行中的各個(gè)方面的問題無法給出令人滿意的回答，從而導(dǎo)致了公共行政研究在整個(gè)50年代的名聲不佳。正是由于公共行政研究已經(jīng)無法滿足公共政策發(fā)展的需要，它作為一門科學(xué)的地位以及價(jià)值受到了人們的懷疑，才使政策研究學(xué)者們要求把自己的工作與公共行政研究區(qū)分開來，以求藉此而避免公共行政的概念可能給它帶來的不良影響，并獲得一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。根據(jù)加州大學(xué)伯克利分校公共政策研究生院創(chuàng)立者威爾達(dá)夫斯基的回憶：“它們反對既有的公共行政、區(qū)域研究及所有從事單一學(xué)科工作的學(xué)院。無論這些學(xué)院表現(xiàn)好壞，它們的名聲都很差。這一點(diǎn)我記得很清楚，因?yàn)?，?dāng)我們的校長要求我成立一個(gè)新學(xué)院的時(shí)候，我問他，‘什么樣的？’而他的回答是，‘不是舊的行政學(xué)院就行?！?事實(shí)上，一個(gè)名為‘組織理論’的全新領(lǐng)域已經(jīng)與公共行政領(lǐng)域并肩成長了起來，它與后者覆蓋的是差不多的范圍，目的是使其重新得到尊重)?！薄?〕

今天看來，公共行政研究在50年代的名聲是否真的低落到了威爾達(dá)夫斯基所說的這種地步，可能還是一個(gè)需要重新評價(jià)的問題，但是，如果說公共行政的概念在當(dāng)時(shí)已經(jīng)不適宜于用來指涉新興的政策研究，確是一項(xiàng)事實(shí)。正如克雷辛(John P. Crecine)所指出的，“作為政治科學(xué)的一個(gè)分支領(lǐng)域，公共行政學(xué)做得最好的，大多是關(guān)于公共官僚機(jī)構(gòu)在政策形成與執(zhí)行中的角色研究。”〔7〕也就是說，在政策問題上，公共行政研究仍然停留在職能的層面，即認(rèn)為政策制定是公共行政的一項(xiàng)職能，從而認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)和官員需要在政策過程中承擔(dān)某種角色，而對于具體的政策過程與政策要素的研究，公共行政研究則顯得無能為力。根據(jù)李帕斯基(Albert Lepawsky)的看法，“……公共行政學(xué)這一具有部分政策導(dǎo)向的政治科學(xué)分支學(xué)科已經(jīng)在美國的大學(xué)里建立起了自己的課程與獨(dú)立的學(xué)院。在某些機(jī)構(gòu)中，公共行政學(xué)正在加入根據(jù)政策研究的方向拓寬其視野的新潮流，在某些時(shí)候，它雖然明顯地表現(xiàn)出對政策問題的關(guān)注，所采用的卻是公共事務(wù)這一更加寬泛的概念。……作為一個(gè)系統(tǒng)化的概念，公共事務(wù)可能顯得過于寬泛，而不具有學(xué)科上的可控性，由于公共行政僅僅被當(dāng)成一個(gè)執(zhí)行性學(xué)科，因而顯得過于狹隘。在當(dāng)前的所有途徑中，具有包含社會(huì)—政治科學(xué)及其多種多樣的分支學(xué)科的可能性的，就是以政策科學(xué)的面目而為我們所知的這門超學(xué)科(superdiscipline)，它是一門最具包容性的科學(xué)?！薄?〕也就是說，對于新興的政策研究而言，帶有濃厚“公共管家”色彩的公共行政概念過于狹隘，公共事務(wù)的概念又過于寬泛，只有政策科學(xué)才是最為適當(dāng)?shù)摹?/p>

李帕斯基的觀點(diǎn)得到了奎德(E. S. Quade)的贊同，在《政策科學(xué)》雜志的創(chuàng)刊詞上，奎德作出了這樣的闡述，“在關(guān)于政策的性質(zhì)以及它是如何或應(yīng)當(dāng)如何得到制定的基本觀念上，過去30年可以說發(fā)生了一場革命。管理學(xué)與決策科學(xué)——僅舉幾個(gè)例子，如操作研究、系統(tǒng)分析、仿真學(xué)、‘戰(zhàn)爭’游戲、博弈理論、政策分析、項(xiàng)目預(yù)算與線性規(guī)劃——的哲學(xué)思想、程序、技術(shù)與工具等，在企業(yè)、工業(yè)與國防領(lǐng)域中得到了接受，并開始滲入國內(nèi)政治舞臺(tái)，甚至深入到了外交事務(wù)這一純粹直覺主義者的最后堡壘之中。但是，在那些為了公眾而制定的政策領(lǐng)域中，這場革命卻步履蹣跚，也許很快就會(huì)遭遇一次中斷。這場革命所包含的是兩個(gè)相向而行的路徑：一方面，把體現(xiàn)在‘軟的’或行為科學(xué)中的知識(shí)與程序引入系統(tǒng)工程和空間技術(shù)；另一方面，把系統(tǒng)分析與操作研究的定量方法引入社會(huì)和政治科學(xué)家所采用的規(guī)范途徑之中。與其嘗試處理交織在邊緣地帶的一種松散聯(lián)合，支持公共事務(wù)分析的人已經(jīng)開始意識(shí)到，如果這場革命要繼續(xù)下去，就必須把各個(gè)學(xué)科整合到一場運(yùn)動(dòng)之中去，并融合定量與定性途徑。于是就有了政策科學(xué)——一種試圖融合決策與行為科學(xué)的跨學(xué)科活動(dòng)?！薄?〕隨著《政策科學(xué)》雜志的創(chuàng)立，政策科學(xué)作為政策研究這一新興領(lǐng)域名稱的地位得到了公認(rèn)。當(dāng)然，由于政策科學(xué)研究集中在了政策分析的主題上，這一領(lǐng)域也經(jīng)常被稱作政策分析，但無論如何，它作為一個(gè)與公共行政學(xué)相并立的研究領(lǐng)域則成了無可爭議的事實(shí)。

在《政策科學(xué)》創(chuàng)刊的同年——1970年，前公共行政研究生教育委員會(huì)被重新命名為全國公共政策與行政學(xué)院協(xié)會(huì)(NASPAA)，新興的政策科學(xué)家們擁有了一個(gè)獨(dú)立的專業(yè)團(tuán)體。不久，公共政策碩士(MPP)也從公共行政碩士(MPA)中獨(dú)立了出來，成為與工商管理碩士(MBA)、MPA并列的三大專業(yè)碩士學(xué)位之一。至此，政策研究有了自己的學(xué)術(shù)身份，有了自己的教學(xué)和科研人員，有了自己的課程設(shè)置，有了自己的專業(yè)團(tuán)體以及自己的專業(yè)學(xué)位。這標(biāo)志著作為一門獨(dú)立學(xué)科而得以建立的條件業(yè)已具備，所以，原先作為公共行政學(xué)中的那些政策研究職能也就被剝離了出來，形成了政策科學(xué)。為了表示與公共行政學(xué)之間的區(qū)別，政策科學(xué)家們甚至選擇了implementation一詞來表達(dá)政策執(zhí)行的含義，以表明與公共行政學(xué)意義上的administration或execution不同。如果說“二戰(zhàn)”后的反思的最大成就就是確認(rèn)了公共行政的政策職能，進(jìn)而將公共行政學(xué)從“組織與管理”的狹隘主題中解放了出來，那么，隨著政策科學(xué)承擔(dān)起了政策研究的職責(zé)，公共行政學(xué)反而只剩下了“組織與管理”的內(nèi)容。這就是著名的“赫尼報(bào)告”(Honey report)所指出的，“作為研究生學(xué)習(xí)的領(lǐng)域，公共行政多年以來被廣泛認(rèn)為是與政府的中央人事或管理職能——如預(yù)算、組織與管理、人事行政、項(xiàng)目或管理計(jì)劃——以及城市的管理職能(尤其市政經(jīng)理的職能)有關(guān)的。在越來越多研究機(jī)構(gòu)中，它已經(jīng)開始關(guān)注或想要關(guān)注諸如交通、都市事務(wù)、自然資源監(jiān)管、衛(wèi)生與福利管理以及科學(xué)研究等方面的公共政策的形成與執(zhí)行。在某些地方，公共行政項(xiàng)目突出了行為科學(xué)與決策制定之間的關(guān)系，在另一些地方，則強(qiáng)調(diào)在系統(tǒng)分析的框架下對決策制定進(jìn)行定量研究。近年來，它也被賦予了管理海外技術(shù)援助項(xiàng)目、通過幫助政府現(xiàn)代化與發(fā)展傳統(tǒng)人事職能來管理社會(huì)與經(jīng)濟(jì)變革、以及管理國際組織的職能。……盡管取得了這些進(jìn)展，但無論在國內(nèi)還是國外，人們?nèi)匀徽J(rèn)為美國式的公共行政學(xué)是一個(gè)集中于預(yù)算、人事、以及組織與管理問題的培訓(xùn)與實(shí)踐領(lǐng)域?！薄?0〕

二、公共行政學(xué)公共意識(shí)的喪失

正如前引威爾達(dá)夫斯基的話所指出的，在政策科學(xué)興起的同時(shí)，一個(gè)名為“組織理論”的研究領(lǐng)域也在公共行政研究中成長了起來，并且，如果說“政策科學(xué)”的追隨者只是想把自己與傳統(tǒng)公共行政的研究區(qū)別開來的話，那么，50年代興起的“組織理論”則大有取“公共行政學(xué)”而代之的趨勢。應(yīng)當(dāng)說，在現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)體系中，組織理論絕不是一個(gè)新事物，沃爾多就曾戲謔，霍布斯在《利維坦》中就專門安排了一個(gè)名為“組織”的章節(jié)，因而無論如何也輪不到50年代的組織理論家來宣布自己對于組織理論的發(fā)明權(quán)。〔11〕但從另一個(gè)方面來看，在今天的幾乎所有行政學(xué)和管理學(xué)教科書中，我們又都能找到類似于“組織理論興起于20世紀(jì)50年代”的斷言。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？在我們看來，合理的解釋是：雖然組織研究有著悠久的歷史，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)等理論運(yùn)動(dòng)也早已提供了某種系統(tǒng)的組織理論，特別是馬克斯·韋伯甚至描繪了一個(gè)典型的組織模型，但是，“組織理論”(organizational theory和theory of organization，組織理論家們還曾就這兩種表達(dá)式發(fā)生過爭論)這一提法則是在20世紀(jì)50年代開始得以流行的。就此而言，學(xué)者們把組織理論的發(fā)生史定格在了20世紀(jì)50年代是合乎歷史事實(shí)的。當(dāng)然，一個(gè)概念的流行背后一定有著現(xiàn)實(shí)或理論上的深層原由，組織理論在50年代的異軍突起也必然包含了不同以往組織研究的內(nèi)容——50年代的組織理論是所謂“行為主義革命”的一個(gè)重要組成部分。

一般認(rèn)為，組織研究中的行為主義取向發(fā)源于20年代的“霍桑實(shí)驗(yàn)”，并在巴納德的《管理者的職能》中得到了系統(tǒng)化的總結(jié)。這種取向反對科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)將組織管理視為一個(gè)純粹的制度問題的觀點(diǎn)，而是要求重視組織管理中人的因素，重視組織成員個(gè)人的行為對于組織效率的影響。在此意義上，它代表了組織研究視角的一種轉(zhuǎn)變，即在組織研究中引入了一種個(gè)體主義的視角，并從個(gè)體主義的視角出發(fā)而將組織看作為一個(gè)人際協(xié)作的系統(tǒng)。作為以制度或體制為研究對象的科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)所追求的是事實(shí)以及客觀性，要求排除任何主觀的價(jià)值因素。與之不同，作為以個(gè)體為出發(fā)點(diǎn)的行為主義研究取向則必然會(huì)涉及到個(gè)人在行為中所體現(xiàn)出來的價(jià)值因素，因此，組織研究中的行為主義是對科學(xué)管理的否定，也是對受到科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)影響的公共行政研究的否定。然而，價(jià)值因素的引入也給行為主義帶來了極大的困惑。這是因?yàn)?，行為主義者雖然反對科學(xué)管理無視個(gè)體的做法，但他們自身也是科學(xué)信念的追隨者，在某種意義上，他們之所以反對科學(xué)管理，并不是因?yàn)樗麄兎纯茖W(xué)，而是出于這樣一種理由，那就是認(rèn)為科學(xué)管理排除了個(gè)體的做法是不科學(xué)的。因而，行為主義者要求在組織研究中超越科學(xué)管理的科學(xué)概念，要求在關(guān)照作為行為體的個(gè)人價(jià)值因素的前提下形成更為科學(xué)的研究結(jié)論。

不過，行為主義在對組織研究的科學(xué)追求中卻遇到了這樣一個(gè)問題：從個(gè)體行為出發(fā)開展的研究如何才能是科學(xué)的呢？或者說，個(gè)體主義視角下的所有研究都是科學(xué)的嗎？有關(guān)個(gè)體行為的所有觀點(diǎn)都能夠被視為一種科學(xué)的見解嗎？對于這些問題，行為主義者無法回答，然而，當(dāng)時(shí)正在向社會(huì)科學(xué)進(jìn)軍的哲學(xué)流派——邏輯實(shí)證主義卻提供了一個(gè)現(xiàn)成的答案，那就是：只有關(guān)于個(gè)體行為中事實(shí)因素的研究才是科學(xué)的。也就是說，“人的因素”并不等同于價(jià)值因素，而同時(shí)包含了價(jià)值因素與事實(shí)因素，人所作出的判斷也并不僅僅是價(jià)值判斷，而同樣包括事實(shí)判斷。比如，在不考慮二進(jìn)制的情況下，1加1等于2，這就是一種價(jià)值無涉的事實(shí)判斷，而且這種判斷是科學(xué)的。反之，如果一個(gè)人非要說1加1不等于2，則這種判斷就變成了一個(gè)價(jià)值判斷，這種判斷顯然是不科學(xué)的。所以，科學(xué)的行為研究只能是關(guān)于個(gè)體行為中事實(shí)因素的研究。根據(jù)這一似乎無法反駁的邏輯，行為主義的組織研究很快就臣服于邏輯實(shí)證主義了，“它們被許多人認(rèn)為是緊密結(jié)合在一起的，在當(dāng)今的社會(huì)科學(xué)世界中經(jīng)常是‘彼此交融的’，這是一個(gè)不容忽視的基本方面?！薄?2〕這種臣服的結(jié)果是，邏輯實(shí)證主義在社會(huì)科學(xué)研究中的崛起也被冠以“行為主義革命”的稱號，到了這個(gè)時(shí)候，行為主義與實(shí)證主義的概念已經(jīng)雌雄難辨了。

當(dāng)然，“行為主義革命”并不是“組織理論”興起的全部背景，而只是這種背景的一個(gè)方面。我們知道，高斯在戰(zhàn)后的反思運(yùn)動(dòng)中曾提出過“行政生態(tài)學(xué)”的概念，在某種意義上，戰(zhàn)后關(guān)于公共行政公共方面的探討也可以被稱作公共行政研究中的生態(tài)途徑或環(huán)境主義。雖然這種途徑因?yàn)闊o法解決實(shí)際問題而得不到實(shí)踐者的認(rèn)同，但由于它的倡導(dǎo)者普遍擁有較高的學(xué)術(shù)聲譽(yù)，在學(xué)術(shù)界的影響力依然是不容小覷的。根據(jù)沃爾多的看法，環(huán)境主義與行為主義實(shí)際上構(gòu)成了50年代公共行政研究的兩大途徑，“在行為意味著法則而環(huán)境意味著各別的意義上，它們當(dāng)然是相反的。這就是說，在定義上，法則與各別代表了關(guān)于現(xiàn)實(shí)或至少它是如何得到掌控與理解的相反觀點(diǎn)：嚴(yán)格意義上的行為主義者的愿望與意圖自然是去發(fā)現(xiàn)‘合乎法則的規(guī)律’，而后者則傾向于尋求與環(huán)境有關(guān)的‘理解’。然而，隨著時(shí)間的推移與研究的進(jìn)步，行為主義與環(huán)境主義互相交織甚至或多或少地結(jié)合在了一起。在某些方面，它們不是彼此相反而是互為補(bǔ)充和相互協(xié)調(diào)的途徑：行為主義的視角與目標(biāo)可以被擴(kuò)大到全部或部分地包含環(huán)境。……另一方面，對于理解一個(gè)特定問題而言，適當(dāng)?shù)沫h(huán)境變量的考慮可能是有利的，甚至是必要的。這樣一來，就將一個(gè)明智且自制的人引向了中程理論(Middle-Range Theory)這一非常值得尊重的領(lǐng)域?！薄?3〕也就是說，在極端化的意義上，行為主義的途徑和環(huán)境主義的途徑都發(fā)現(xiàn)了自己在解釋現(xiàn)實(shí)上的缺陷。因而，在持續(xù)的互動(dòng)中逐步走向融合，至少是達(dá)成了某種妥協(xié)，環(huán)境主義者縮小了自己的視野，行為主義者則放寬了自己的目光，在這種此消彼長的過程中，兩種途徑都將自己的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了一個(gè)中間地帶。在中程理論的視野中，這種中間地帶就是系統(tǒng)，而行政世界中的系統(tǒng)就是組織。所以，公共行政研究中“組織理論”的興起，其實(shí)也是環(huán)境主義與行為主義兩大途徑相互妥協(xié)的結(jié)果。同時(shí)，作為一種中程理論，50年代的組織理論更多的是在系統(tǒng)的意義上看待組織的，這使它在廣度與深度上都超出了以往組織研究的范圍：在廣度上，它不僅關(guān)注單個(gè)組織，而且關(guān)注組織間的關(guān)系，關(guān)注由組織間關(guān)系所構(gòu)成的行政系統(tǒng)；在深度上，它不僅關(guān)注組織的結(jié)構(gòu)與功能，而且關(guān)注組織的個(gè)體成員，重視組織成員作為行動(dòng)者的積極性，即注重組織管理中人的因素(當(dāng)然，這里的人的因素是指事實(shí)因素)。

隨著“組織理論”的興起，公共行政的概念很快就顯得不適應(yīng)實(shí)踐的要求，在中程理論的視野中，“行政”的概念顯得過于宏大；而在行為主義的視閾中，“公共”的概念又與科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)背道而馳。結(jié)果，“在那些贊同關(guān)于‘協(xié)作行動(dòng)’的科學(xué)路徑的人中，存在著一種從‘行政’、‘行政的’與‘行政理論’轉(zhuǎn)向‘組織’、‘組織的’與‘組織理論’的運(yùn)動(dòng)。據(jù)假定(借用我們的作者們所喜歡的一種表達(dá))，行為主義的方式與方法應(yīng)當(dāng)對這一運(yùn)動(dòng)負(fù)責(zé)。對此，……行為主義者最希望在關(guān)于社會(huì)現(xiàn)象的研究中達(dá)到科學(xué)的水平，并將他們所理解的物理科學(xué)的觀點(diǎn)和方法作為模型。其總體目標(biāo)是，對作為其研究對象的現(xiàn)象在給定條件下如何表現(xiàn)做出一種價(jià)值無涉的概括。……而行政(私人或公共)是一門應(yīng)用科學(xué)——如果不是一項(xiàng)專業(yè)、一門藝術(shù)或者其他更卑微的事物的話?！姓碚摗瘎t意味著對世界的一種參與，一種價(jià)值指導(dǎo)下的奮斗。……另一方面，‘組織’則意味著某種‘就在那里’的東西。當(dāng)然，組織是充滿價(jià)值的，但研究者不僅可以獨(dú)立于某些組織的價(jià)值，而且可以免于像行政官員一樣被不自覺地卷入到組織價(jià)值之中。他可以成為一名人類學(xué)家，完全超然于他所觀察的社會(huì)。簡單地說，組織理論——‘事情是怎么回事’——比行政理論——‘事情應(yīng)當(dāng)如何完成(至少如果你希望實(shí)現(xiàn)什么什么的話)’——意味著更少的價(jià)值參與?！薄?4〕于是，在事實(shí)與價(jià)值二分的行為主義(邏輯實(shí)證主義)前提下，行政與公共行政的概念逐漸地被組織理論的基本概念所取代了。

與科學(xué)管理理論一樣，“組織理論”所持有的也是一種一般性的視角，它強(qiáng)調(diào)公共組織與私人組織間的共性，淡化兩者間的差異。比如，西蒙在他根據(jù)“組織理論”的一般觀念寫就并出版于1950年的《公共行政》教科書中是這樣定義行政的：“當(dāng)兩個(gè)人協(xié)力推翻一塊他們?nèi)魏我蝗硕紵o法單獨(dú)移動(dòng)的石頭時(shí)，行政的雛形就出現(xiàn)了。這一簡單的動(dòng)作包含了被稱為行政的兩大基本特征。這里既有一個(gè)目的——移動(dòng)石頭，也有一種協(xié)力的行動(dòng)——許多人使用結(jié)合起來的力量以完成沒有這種結(jié)合就無法完成的事。在最寬泛的意義上，行政可以被定義為群體間協(xié)作達(dá)成共同目標(biāo)的活動(dòng)?！薄?5〕根據(jù)這一定義，公共行政與私人行政顯然是沒有本質(zhì)區(qū)別的，因此，“公共行政研究可以有兩大目標(biāo)，它們在觀念上可以分開，但在實(shí)踐中經(jīng)常是交織在一起的。它可以關(guān)注(1)理解組織中的人如何行動(dòng)，組織如何運(yùn)作；(2)得到機(jī)構(gòu)如何成為最有效組織的實(shí)際建議。當(dāng)然，正如醫(yī)學(xué)實(shí)踐只能以關(guān)于人體生物學(xué)的科學(xué)知識(shí)的進(jìn)步速度一樣進(jìn)步，有效組織和行政的技術(shù)也必須以一種關(guān)于組織中的人及其行為的健全理論為基礎(chǔ)。”〔16〕在這段話中，我們看不到關(guān)于公共行政獨(dú)特性的任何說明，在這一點(diǎn)上，它顯然不符于戰(zhàn)后公共行政學(xué)界集體性反思的總體趨勢，因此，當(dāng)西蒙試圖將“組織理論”的觀念引入公共行政研究的時(shí)候，不可避免地遭到了其他學(xué)者的強(qiáng)烈反對。包括達(dá)爾、沃爾多與朗(Norton E. Long)在內(nèi)的許多學(xué)者都對他提出了嚴(yán)厲的批評。

正如我們已經(jīng)指出的，“二戰(zhàn)”后的反思運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的是學(xué)者們在“新政”與戰(zhàn)爭期間的實(shí)際任職經(jīng)驗(yàn)，而這種經(jīng)驗(yàn)到了20世紀(jì)50年代已經(jīng)過時(shí)了。對于反思浪潮中的那一代學(xué)者來說，基于這種經(jīng)驗(yàn)而對西蒙所作的批評是有說服力的，但對于在新的社會(huì)環(huán)境與學(xué)術(shù)潮流中成長起來的新一代學(xué)者來說，則顯得文不對題。所以，盡管西蒙的觀點(diǎn)在戰(zhàn)后的反思浪潮中被視為異類，但隨著這一反思運(yùn)動(dòng)因?yàn)槔碚摶A(chǔ)的薄弱和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的改變而迅速消退時(shí)，隨著在“行為主義革命”中成長起來的新一代學(xué)者逐漸登上了學(xué)術(shù)舞臺(tái)后，西蒙的觀點(diǎn)卻收獲了越來越多的支持，組織理論也逐漸成為了公共行政在20世紀(jì)50、60年代的一個(gè)替代性概念。甚至連西蒙最為堅(jiān)決的反對者沃爾多，也在其出版于1955年的《公共行政研究》中采納了“組織理論”式的公共行政定義：“公共行政是屬于行政屬類的一種，這個(gè)屬類反過來又是我們稱為‘人類合作行為’家族中的一員?！薄?7〕當(dāng)然，沃爾多是堅(jiān)持公共行政之獨(dú)特性的，但在上述定義中，他已明顯受到了“組織理論”的影響，這充分證明，“組織理論”已經(jīng)成為公共行政研究的主流。與此同時(shí)，公共行政的概念則走向衰落。

如考夫曼(Herbert Kaufman)所說，“政治理論家高度依賴那些從歷史、哲學(xué)與個(gè)人經(jīng)歷中獲得的觀點(diǎn)與證據(jù)，組織理論家則高度依賴于社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及(如果條件允許)控制性實(shí)驗(yàn)。政治理論家坦率地承認(rèn)他們的規(guī)范取向，組織理論家通常只相信其工作是價(jià)值無涉的。政治理論家很樂意于與人際聯(lián)合的無形方面打交道，因?yàn)楹茈y對政府與政府機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出進(jìn)行衡量；組織理論家則更習(xí)慣于與制造有形產(chǎn)品的組織打交道，并最終根據(jù)利潤來衡量它們的效益?！薄?8〕因此，隨著“組織理論”的興起，“50年代出現(xiàn)了兩股非常獨(dú)立的公共行政思想。一個(gè)強(qiáng)調(diào)其‘公共’的方面，另一個(gè)則強(qiáng)調(diào)其‘行政’的方面。但兩者又都因?yàn)橐徽兹碌沫h(huán)境條件的出現(xiàn)而被遺忘或受到挑戰(zhàn)?！槑枰峒暗氖牵?0年代中期，對公共行政的興趣出現(xiàn)了明顯消退。許多學(xué)校取消了他們關(guān)于這一領(lǐng)域的本科課程，行政也越來越被視作——尤其在年輕人看來——一種由價(jià)值中立的專家所主導(dǎo)的技術(shù)領(lǐng)域。人們同意，行政官員有必要理解他在工作中所處的政治環(huán)境，但他的目標(biāo)仍然是對他人制定的政策的中立執(zhí)行?！薄?9〕也就是說，隨著“組織理論”的興起，戰(zhàn)后學(xué)者們關(guān)于公共行政公共性的反思受到了否定，盡管研究方法發(fā)生了變化，但公共行政研究卻再度回到了“組織與管理”的傳統(tǒng)范疇之內(nèi)，從而失去了它剛剛意識(shí)到的賴以生存的根本——對于公共問題的獨(dú)特關(guān)注。

三、公共行政學(xué)的危機(jī)

也許有人會(huì)說，既然早期公共行政研究在“組織與管理”的范疇下取得了巨大的成就，那么，現(xiàn)在回歸這一研究主題又有何不可呢？提出這一問題的人顯然是沒有考慮到當(dāng)時(shí)管理學(xué)的突飛猛進(jìn)。我們知道，在市政研究運(yùn)動(dòng)中，關(guān)于企業(yè)管理的研究還只處于剛剛起步的階段，市政研究者與企業(yè)研究者基本處于一個(gè)同等的科學(xué)競爭平臺(tái)上，兩類研究者關(guān)于“組織與管理”問題的看法都有著獨(dú)創(chuàng)性的價(jià)值，因而都能夠?yàn)槠渌鶎俚膶W(xué)科贏得社會(huì)的承認(rèn)和尊重。然而，自“新政”以來，市政研究者紛紛轉(zhuǎn)型為政府研究者，他們關(guān)注的對象早已從微觀的“組織與管理”上升到了更加宏觀、也更具有特殊性的公共問題，至于在“組織與管理”等一般性問題上的發(fā)言權(quán)，則拱手讓給了企業(yè)研究者。經(jīng)歷了20余年的發(fā)展，企業(yè)研究者及其所開創(chuàng)的管理學(xué)已經(jīng)牢牢掌握了在“組織與管理”等問題上的話語權(quán)，也掌握了公共行政研究者所不擁有的一整套分析方法和工具。在這種情況下，公共行政學(xué)向“組織與管理”回歸，只能是自取其辱。比如，在管理學(xué)的學(xué)科發(fā)展史上，以古利克為代表的早期公共行政學(xué)者占有無可爭議的地位，而在20世紀(jì)50年代之后，除了西蒙之外，我們是無法舉出一個(gè)可以被稱為管理學(xué)家的公共行政學(xué)者，即便是西蒙，也遠(yuǎn)不及古利克等早期學(xué)者。這充分說明公共行政學(xué)在20世紀(jì)后期被組織管理研究所邊緣化了。

既要以組織管理問題為研究對象，又不能在組織理論的方向上做出什么有價(jià)值的貢獻(xiàn)，更無法回應(yīng)政府在實(shí)際運(yùn)行中所面對的特殊問題，公共行政學(xué)作為一門學(xué)科還有存在的必要性嗎？因此，當(dāng)公共行政學(xué)實(shí)際上蛻變?yōu)椤敖M織理論”后，公共行政研究也就全面地陷入了低潮。并且，這種低潮并不是暫時(shí)的，而是20世紀(jì)后期公共行政研究的一個(gè)基本狀況，即使在“新公共行政運(yùn)動(dòng)”之后，也沒能擺脫這種不景氣的狀況。在80年代的一篇采訪中，沃爾多作出了這樣的評價(jià)：“‘公共行政’在大多數(shù)情況下對大多數(shù)人而言并不是一個(gè)名聲很好的詞語，我同意這一假設(shè)。但要加上‘不幸地’。我的公開態(tài)度，如你所知，傾向于一種擁有自己的組織身份并以公共行政為名的項(xiàng)目?！诳傮w上，我不同意這種觀點(diǎn)，即如果公共行政研究被安排到政策項(xiàng)目或企業(yè)學(xué)院中會(huì)帶來更多的名望、資金與切題性。我認(rèn)為政策研究的倡議是適當(dāng)?shù)?。盡管已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了政策制定是行政的一個(gè)部分，但公共行政研究并沒有對這一挑戰(zhàn)作出人們所期望的回應(yīng)。另一方面，一個(gè)新名稱與新開端的最初優(yōu)勢已經(jīng)消失。我所看見正在發(fā)生的是，體現(xiàn)在某些傳統(tǒng)公共行政學(xué)和某些新政策研究中的興趣的融合——無論怎么稱呼它?！捅话才诺狡髽I(yè)或管理學(xué)院中的情況來說，名望和資源嚴(yán)重不均的問題也沒能得到解決。事實(shí)上，它可能得到了強(qiáng)化。當(dāng)我與企業(yè)學(xué)院中的公共行政學(xué)者談到這一最重要的主題時(shí)，只有一次，他們沒有一種被孤立、忽視和作為二等公民的感覺?！薄?0〕事實(shí)上，從政策科學(xué)、組織理論到后來的公共管理的復(fù)興，都包含著一種試圖拋棄公共行政概念的傾向，從而致使公共行政學(xué)成為學(xué)術(shù)王國中二等公民，而且已經(jīng)成為一個(gè)不爭的事實(shí)。沃爾多所描述的其實(shí)不只是20世紀(jì)中后期的情況，而且在今天依然是公共行政研究的基本狀況。

在公共行政學(xué)者中，沃爾多是較為擅長修辭的一位，因此，盡管他在理論上并沒有太多原創(chuàng)性的貢獻(xiàn)，但他的一些宣言性的文章卻總是能夠在當(dāng)時(shí)起到一種振聾發(fā)聵的效果。比如，在1968年的“明諾布魯克會(huì)議”上，學(xué)者們之所以能夠展開如此激烈的討論，很大程度上就是因?yàn)槲譅柖嗟摹厄}亂年代中的公共行政》一文在參會(huì)者們的頭腦中投射進(jìn)了可供爭論的無窮話題。除了沃爾多的這篇論文之外，明諾布魯克會(huì)議的組織者還提前向每位參會(huì)者提供了當(dāng)時(shí)的另一份重要文獻(xiàn)，那就是以公共行政專業(yè)的研究生教育為主題的“赫尼報(bào)告”，這份報(bào)告對當(dāng)時(shí)公共行政研究生教育的窘境作了非常詳細(xì)的描述。報(bào)告指出，“這一領(lǐng)域是很小的：公共機(jī)構(gòu)中居于可以承擔(dān)責(zé)任級別的官員的主要培訓(xùn)經(jīng)歷顯示，來自公共行政項(xiàng)目的人所占比例可能不超過3%到4%。1964年一共只授出了約400個(gè)公共行政研究生學(xué)位?！薄?1〕這一數(shù)據(jù)表明，公共行政研究在實(shí)踐者群體中沒有得到足夠的認(rèn)同。“在實(shí)踐者之間存在這樣一種感覺，認(rèn)為公共行政學(xué)者的學(xué)術(shù)興趣是瑣碎的，是與真正的公共服務(wù)問題無關(guān)的，而且學(xué)者與實(shí)際工作距離太遠(yuǎn)，因而根本無法成為好的教師、咨詢對象或研究者?！薄?2〕由于有了這種認(rèn)識(shí)，實(shí)踐者當(dāng)然不會(huì)給予公共行政研究以充分的支持，相反的情況是，“本領(lǐng)域中普遍缺乏各種資源……，由于獎(jiǎng)學(xué)金的嚴(yán)重不足，被吸引到公共行政領(lǐng)域的優(yōu)秀學(xué)生的數(shù)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。教員數(shù)量通常也存在短缺，與之相伴的是過度擁擠的教室、辦公室和圖書館。研究基金很難獲取，尤其對于那些非項(xiàng)目性質(zhì)的研究和除了那些高度應(yīng)用性的調(diào)查以外。在大多數(shù)項(xiàng)目中，院長、所長們都在抱怨總是需要為了在財(cái)政上生存下去而不斷掙扎，抱怨不可能在研究、課程開發(fā)以及相關(guān)培訓(xùn)活動(dòng)上作出創(chuàng)造性的開拓。”〔23〕

由于存在著這些不利條件，“在經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展之后，人們對公共行政的地位仍然缺乏共識(shí)：它被認(rèn)為既不是一個(gè)專業(yè)、一門科學(xué)，也不是一個(gè)知識(shí)門類。在學(xué)術(shù)上，它很大程度上仍然只是一個(gè)訓(xùn)練基地，不斷制造出偽裝成通才的專家。簡言之，公共行政的學(xué)術(shù)領(lǐng)域仍然處于一個(gè)未經(jīng)定義和沒有得到承認(rèn)的狀況之下?！薄?4〕甚至，根據(jù)巴洛維茨(James M. Banovetz)的看法，“公共行政學(xué)處于一種危機(jī)狀態(tài)之中。它對公共機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)共同體的影響都是微不足道的。如果赫尼報(bào)告有什么缺陷的話，那就是沒能足夠響亮地拉響警報(bào)。這一領(lǐng)域正站在十字路口：它既可以冒著消失或被其他領(lǐng)域吞并的風(fēng)險(xiǎn)而維護(hù)其既有的存在，也可以通過擴(kuò)大其對于公共機(jī)構(gòu)和大學(xué)中公共事務(wù)項(xiàng)目的影響而使自己得到重組、重新定位與再度振興?！薄?5〕這就是20世紀(jì)50年代之后公共行政學(xué)科的基本狀況，在這種日益緊迫的危機(jī)形勢面前，公共行政學(xué)者們必須作出選擇，新公共行政運(yùn)動(dòng)就是在這一背景下出現(xiàn)的。

總的說來，在“政策科學(xué)”將政策研究從公共行政學(xué)中剝離出去之后，“組織理論”確立了行為主義在公共行政研究中的主導(dǎo)地位。隨著行為主義取得了壟斷地位后，“二戰(zhàn)”后學(xué)者們對公共行政的集體性反思卻受到了否定。這個(gè)時(shí)候，公共行政研究既不關(guān)注政策問題，也不強(qiáng)調(diào)公共行政相對于私人行政的獨(dú)特性。也就是說，公共行政研究既失去了政策視角，又失去了公共意識(shí)，結(jié)果，作為一門學(xué)科的公共行政學(xué)就從市政研究運(yùn)動(dòng)以來的長期繁榮而逐步走向衰落，陷入了學(xué)科危機(jī)之中。不過，我們也看到，公共行政這一學(xué)科并沒有消失，它的合法性也沒有受到根本性的動(dòng)搖，這是由于政策科學(xué)和組織理論研究上的缺陷造成的。因?yàn)?，政策科學(xué)是以問題為導(dǎo)向的研究，事實(shí)上反對任何學(xué)科導(dǎo)向的研究；“組織理論”也只是關(guān)于組織的理論，一直沒有把自己宣示為一門學(xué)科。所以，公共行政的概念仍然具有標(biāo)示研究對象與研究名稱的功能。不過，公共行政學(xué)的危機(jī)也是不爭的事實(shí)，在某種意義上，正是因?yàn)榇嬖谥@種危機(jī)，才孕育了試圖重振公共行政研究的“新公共行政運(yùn)動(dòng)”。從理論傾向上看，“新公共行政運(yùn)動(dòng)”與戰(zhàn)后的公共行政反思運(yùn)動(dòng)有著諸多相似的方面，但是，為什么20世紀(jì)70年代的年輕學(xué)者們把自己的學(xué)術(shù)活動(dòng)稱作為“新公共行政運(yùn)動(dòng)”呢？是由其具體的學(xué)術(shù)背景所決定的。因?yàn)椋?0世紀(jì)50、60年代以“組織理論”為基本內(nèi)容的公共行政研究否定了戰(zhàn)后的公共行政反思運(yùn)動(dòng)，對這一狀態(tài)的否定也就稱作為“新公共行政運(yùn)動(dòng)”了。

〔1〕〔3〕〔5〕Graham Allison, Emergence of Schools of Public Policy: Reflections by a Founding Dean, in Michael Moran, Martin Rein and Robert E. Goodin, (eds.),TheOxfordHandbookofPublicPolicy, Oxford: Oxford University Press, 2006, p. 64，p.65,pp.64-65.

〔2〕〔6〕Aaron Wildavsky, The Once and Future School of Public Policy,ThePublicInterest, Number 79, (Spring, 1985), pp. 25-41, pp. 25-41.

〔4〕John Brandl, Public Service Education in the 1970s, School of Public Affairs, University of Minnesota, nimeo., January 1976, p. 2, quoted in H. George Frederickson, Public Administration in the 1970s: Developments and Directions,PublicAdministrationReview, Vol. 36, No. 5, Special Bicentennial Issue: American Public Administration in Three Centuries (Sep. - Oct., 1976), pp. 564-576.

〔7〕John P. Crecine, University Centers for the Study of Public Policy: Organizational Viability,PolicySciences, Vol. 2, No. 1 (Mar., 1971), pp. 7-32.

〔8〕Albert Lepawsky, Graduate Education in Public Policy,PolicySciences, Vol. 1, No. 4 (Winter, 1970), pp. 443-457.

〔9〕E. S. Quade, Why Policy Sciences?PolicySciences, Vol. 1, No. 1 (Spring, 1970), pp. 1-2.

〔10〕〔21〕〔22〕〔23〕John C. Honey, A Report: Higher Education for Public Service,PublicAdministrationReview, Vol. 27, No. 4, Special Issue (Nov., 1967), pp. 294-321, pp. 294-321, pp. 294-321, pp. 294-321.

〔11〕〔14〕Dwight Waldo, Organization Theory: An Elephantine Problem,PublicAdministrationReview, Vol. 21, No. 4 (Autumn, 1961), pp. 210-225, pp. 210-225.

〔12〕Dwight Waldo, The Administrative State Revisited,PublicAdministrationReview, Vol. 25, No. 1, Twenty-Fifth Anniversary Issue (Mar., 1965), pp. 5-30.

〔13〕Dwight Waldo, Public Administration,TheJournalofPolitics, Vol. 30, No. 2 (May, 1968), pp. 443-479.

〔15〕〔16〕Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg, Victor A. Thompson,PublicAdministration, New Brunswick, New Jersey: Transaction Publishers, 1991, p. 3,p.19.

〔17〕〔美〕德懷特·沃爾多.什么是公共行政學(xué)〔A〕.彭和平,竹立家.國外公共行政理論精選〔C〕.北京：中共中央黨校出版社，1997.187.

〔18〕Herbert Kaufman, Organization Theory and Political Theory,TheAmericanPoliticalScienceReview, Vol. 58, No. 1 (Mar., 1964), pp. 5-14.

〔19〕Alan K. Campbell, Old and New Public Administration in the 1970's,PublicAdministrationReview, Vol. 32, No. 4 (Jul. - Aug., 1972), pp. 343-347.

〔20〕Brack Brown, Richard J. Stillman II, Dwight Waldo, A Conversation with Dwight Waldo: An Agenda for Future Reflections,PublicAdministrationReview, Vol. 45, No. 4 (Jul. - Aug., 1985), pp. 459-467.

〔24〕〔25〕James M. Banovetz, Needed: New Expertise in Public Administration,PublicAdministrationReview, Vol. 27, No. 4, Special Issue (Nov., 1967), pp. 321-324, pp. 321-324.

【責(zé)任編輯：劉明】

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1008-9187-(2012)04-0005-10

南京大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)“985工程三期”改革型項(xiàng)目資助研究

張康之，南京大學(xué)服務(wù)型政府研究所所長，教授，博士生導(dǎo)師，江蘇 南京 210093；

張乾友，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，北京 100872。