張振雪 任中平

集體負責制運行中的問題、原因與對策思考

張振雪 任中平

集體負責制作為黨內民主的重要制度，也是民主集中制度的重要內容。作為集體領導和分工負責相結合的一種黨內決策制度，應充分體現(xiàn)民主集中制的精神和內涵。然而在現(xiàn)實政治生活中，由于種種原因，黨內集體負責制運行中出現(xiàn)了一系列問題，主要有只見“集體”不見“個人”、集體決定的規(guī)范化程序化嚴重不足、只見“領導”不見“負責”、有“權”無“責”，嚴重破壞了黨內民主生活。集體負責制異化產生的成因是多方面的，主要是現(xiàn)有的集體決策程序缺乏規(guī)范性，制度化程度較低;問責制度難以真正落到實處;黨內“一把手體制”成障礙。健全和完善集體負責制，就必須健全和完善現(xiàn)有的集體決定程序，并加以制度化;引入集體辭職制度，嚴格貫徹權責相適應原則;加強黨的監(jiān)督，實行黨委問責制度。

集體負責制;民主集中;黨內民主

集體負責制作為黨內民主的重要制度，也是民主集中制度的重要內容。這一制度歷史悠久，在經歷了一系列起起落落之后，最終被寫進了黨章。在把握集體負責制的科學內涵和實質的基礎之上，進一步研究其在黨的民主生活中的現(xiàn)狀、成因和影響，對于改進和完善集體負責制、促進黨內民主的發(fā)展具有十分重要的意義。

一、集體負責制的歷史由來與科學內涵

黨的集體領導制最早是由列寧提出來的，他說：“任何時候，在任何情況下，實行集體領導都要明確地規(guī)定每個人對一定事情所負的責任，借口集體領導而無人負責，是最危險的禍害?！薄?〕在黨的歷史上，最早是在“三灣改編”的時候確立的“黨委制”這一集體領導、分工負責的制度。八大時充分肯定了這一制度;九大、十大的黨章之中刪去了這一指導思想;十一大重新規(guī)定了這一原則;十一屆五中全會將該原則確立為黨的領導的最高原則之一。十五大通過的黨章將這一原則確立為民主集中制的基本原則。十六大把“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則寫進黨章， 《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》又將集體領導、分工負責作為黨內監(jiān)督的一項重要制度?！?〕胡錦濤在十七大報告中指出，嚴格實行民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數(shù)人專斷。至此，集體負責制作為一項重要的制度由法律、黨章等予以充分的肯定和落實，這也足以見得該制度的重要性。

集體負責制是集體領導和分工負責相結合的一種黨內決策制度。黨章明確規(guī)定： “黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定”，“……要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監(jiān)督之下”。對它的內涵，可從以下幾個方面進行把握：

一是必須把集體領導和分工負責這兩個方面有機結合起來，不能偏廢其中任何一方。若僅僅只有集體領導，則會將黨員個人的民主權利、表達個人意見的權利淹沒在集體的陰影之下，各抒己見的渠道將被封閉。相反，若只有分工負責就會產生一盤散沙的局面，各個部門、各個黨員單槍匹馬，缺乏全局統(tǒng)籌的整體觀念。只有將這兩個方面有機統(tǒng)一起來，才能使黨員個人權利、黨組織的集體權力以及各方的責任予以肯定和明確。實行集體負責制的目的，是要實現(xiàn)在黨委集體領導的前提下，做到事事有人管，人人有專責。權與責一一對應，沒有無責任的權力，也沒有無權力的責任。這是黨內民主的基本要求。

二是必須準確界定集體領導和分工負責的具體內涵，前者是針對領導決策而言，后者則是針對貫徹落實而言的。實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，就是凡是涉及黨的方針、路線、政策的大事，重大工作任務的部署，重要干部的任免、調動和處理，群眾利益的重要問題，以及上級領導機關規(guī)定應當由黨委集體討論的問題，“三重一大”即重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金使用的議題，都要經集體討論的程序來決定。應當根據(jù)情況分別提交黨的委員會、常委會集體討論，然后分工負責貫徹執(zhí)行，即在堅持黨委的集體領導的前提下，就黨委的決議或決定的貫徹落實以及黨委的其他日常工作，在黨委成員中進行分工，明確每一個人對一定事情所承擔的具體責任。

三是還要深入認識集體負責制的精神實質，集體負責制本質上是一種民主制。根據(jù)現(xiàn)行黨章的規(guī)定，民主集中制是我們黨的根本組織原則。在黨章的民主集中制六項基本原則中的第五條中，明確規(guī)定了黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定。因此，不難看出集體負責制是民主集中制的原則之一，集體負責制應當體現(xiàn)民主集中的精神和內涵。而對于民主集中制的實質，許耀桐在《民主集中制的實質是什么》一文中進行了闡釋，明確肯定了高放教授關于民主集中制的實質是民主制的觀點?！?〕“民主集中制在其發(fā)展進程中，經歷了新的變化，進入新的形態(tài)，即在革命勝利后，它是一種其中的民主制大于其中的集中制并將最終完全復歸于民主制的形態(tài)。因此，民主集中制的實質必須歸于民主制，必然是民主制”?！?〕因此作為民主集中制典型代表的集體負責制更應體現(xiàn)其實質，即民主性。也即集體負責制在本質上亦是一種民主制。同時他還指出，集體負責制應當是包含或體現(xiàn)以下“黨員享有了解黨內事務的權利”，“黨員享有廣泛參與黨內決策的權利”，“黨員所在的支部、總支部以及各級黨組、委員會和代表大會要定期舉行會議”，和“黨員享有選舉各級干部的權利，黨員享有監(jiān)督權”〔5〕等五項重要民主權利的民主制度。由此可見，民主性應當是集體負責制的價值追求。

二、集體負責制在黨內生活中的運行現(xiàn)狀

在現(xiàn)實政治生活中，黨內生活存在諸多問題，如各級黨組織忽視了集體負責制的民主價值、以個人代替集體、違背黨員的民主權利、有權無責等，嚴重背離了該制度的初衷，使該制度并未得到很好的貫徹執(zhí)行，就在所難免存在諸多問題，這些問題主要有：

(一)只見“集體”不見“個人”

這主要有兩個方面的表現(xiàn)。一是“集體決定”往往被“集體名義”所取代。當需要做出決策時，一個問題會被拿到會議上進行集體的討論，集體討論之后會形成一個最終的結論。這看似是一種“集體決定”的過程產生的一個合法且合理的“集體決定”的結果，但實際上由于實際操作過程過于追求形式主義，因而“集體決定”實際上被“集體名義”的空殼所取。二是個人意見的不均值化。集體負責制在黨內民主中應然的狀態(tài)應當是每個處在集體中且有表決權的個體，其在決定做出的影響力上應當是均等的，任何人都是平等的，任何人都不擁有高于他人的表決的效力。而實踐中往往處于領導職位的某些集體成員，尤其表現(xiàn)為黨委負責人，他們的表決權在實際上往往會左右最后的決策方向。表決權實際上不均等化，導致集體負責制這種建立在人人平等基礎上的制度以盡失合理性基礎。

(二)集體決定的規(guī)范化、程序化嚴重不足

提交會議進行集體討論并進行集體議決的程序，其本身也存在缺乏嚴格的規(guī)范的問題?！?〕哪些事項、經過怎樣的程序，才能進入集體討論議決的程序，盡管很多單位都有一些成文的規(guī)定，但嚴格說來至今還未形成一種統(tǒng)一的、科學的體制規(guī)范。按照一般的邏輯，應該是這樣一種程序：前提是有一個提案，然后要進行調查論證，主管部門給出初步處理結果以及分 (主)管領導意見等等程序。但是現(xiàn)實情況卻是集體決策的程序和標準都十分混亂，大事小事都囫圇吞棗拿到會議上進行集體討論、集體決策，具體的程序也不規(guī)范、不嚴格。

(三)只見“領導”不見“負責”

其主要表現(xiàn)有兩種情形。一是少數(shù)領導的個人意見等同于集體決定、集體意志。在集體負責制中，分 (主)管領導實際上具有很大的“獨立主導”的權力，〔7〕特別是否決的權力。在實際的政治過程中，分 (主)管領導行使否決權的情況并不是罕見的，只要分 (主)管領導不簽字同意上會，該議案實際上就會被否決。因此可見，這里的否決過程，就顯然不能體現(xiàn)“集體”領導的意義。二是實際作出決定的人在集體名義之下不對后果負責。當主要領導在握有“獨立主導”權的情形下，實際上就掌握了對某議案的否決權和通過權。而通過集體討論做出集體決策充其量只不過是為“領導”決策走一下形式而已。但是，實際上打著“集體決策”旗號的“領導主導權”卻不需要為其個人決策行為而負責任，因為它披著合法的“集體決策”的外衣。這就是實際作出決策的人在集體名義之下不對決策失誤的結果負責任，因為有“集體”擔著。

(四)有“權”無“責”

首先，對集體作出的決定缺乏針對集體的問責機制。權責原理要求握有多少權力就要負多大的責任，誰握有權力誰就要負責任。集體負責制中，集體對一項議案或提案擁有否決權，就意味著集體應當對集體作出的錯誤行為負責任。但是實際上，集體對集體決策失誤負責任的行為在黨的政治實踐，乃至我國的政治實踐中都十分罕見。目前的集體負責制中沒有對集體進行問責的情況。這樣，我們完全可以假設“集體”可以“為所欲為”了。因為無論它怎樣行為都不需要負責任。其次，黨委實際上不受問責。2011年3月22日，《北京日報》以“黨委領導首度被列入問責范圍”為題，對《北京市實施＜關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定＞辦法》進行了詳細解讀?！熬┌鎲栘熮k法”最大的亮點是明確指出“把黨委領導列入問責范圍”。之前出臺的各種各樣的問責制度，主要是對行政官員的問責，鮮見黨委領導干部被問責。在以往官員問責中，就有負責決策的黨委領導不承擔責任，不被問責，而作為執(zhí)行者的政府官員卻屢屢被問責、被處理。不僅被問責的官員感到不公平，公眾對此也表示不理解。

古人云：“千里之堤毀于蟻穴”。集體負責制這一民主環(huán)節(jié)的疏失，應該提早給予足夠的重視。從現(xiàn)實情況來看，集體負責制已經在實踐中產生了一系列的不良后果：

一是嚴重破壞黨內民主生活。在黨的十六大上，黨內民主被提到了“黨的生命”的高度，且“黨內民主對人民民主具有重要的示范帶動作用”。集體負責制是我黨黨內民主的一種表現(xiàn)形式和工作方式。而決策時的“集體名義”已經遠離了吸收各種不同意見的初衷，個別領導的權力已經凌駕于集體權力至上，集體權力“似有實無”。民主集中也被破壞，只見“集中”。

二是權力腐敗與濫用。權力的天性就是濫用，因此必須將權力這只老虎裝進籠子里——監(jiān)督制約權力。但是在集體負責制中，由于集體負責被變成了一種“集體名義”，決策實際上是由個別的主管領導拍板，所以集體權力被個別人所濫用。而權力被濫用之后就是權力的尋租，黨內的腐敗就會滋生。

三是動搖黨的執(zhí)政根基。中國共產黨向來重視黨內民主建設，將黨內民主視為黨的生命，但是集體負責制目前在實踐中的現(xiàn)狀卻在腐蝕這一執(zhí)政根基。黨內民主就是要將民主與集中結合起來，既要廣泛聽取每個黨員的意見和建議，又要通過少數(shù)服從多數(shù)的機制做出最終的決策，這樣既發(fā)揚了民主又提高了民主決策的效率。但是現(xiàn)狀卻是集體負責制中個人的意見被淹沒在“集體”的洪流中，個人的民主權利不被重視和考慮，“集體負責”變?yōu)闆]有個人權利發(fā)聲的“集體決策結果”。

四是違背依法治國、依法治黨的原則。集體負責制作為黨內民主的一項重要制度體現(xiàn)，作為民主集中制的重要制度，其意義在此不再贅述。既然是一項制度，就需要將之以法律、法規(guī)、條例等固定的形式肯定下來，即將之制度化，為進行民主科學的決策提供合法有效的依據(jù)。這也是依法治國和依法治黨的題中之意。但是集體負責制在現(xiàn)實運行的過程中，程序混亂，缺乏依據(jù)，沒有標準可依，非制度化的行為方式遠遠多于制度化的方式，嚴重違背了依法治國和依法治黨的原則。

三、集體負責制異化產生的成因分析

(一)現(xiàn)有的集體決策程序缺乏規(guī)范性，制度化程度較低

除了在前面提到的討論決策程序本身缺乏明確、規(guī)范的程序外，提交到會議討論議決的事項，究竟是通過什么樣的程序、作出決定或者不作出決定的標準，往往也缺乏明確的規(guī)范。在實踐中，很常見的就是會議討論的環(huán)境和氛圍也非常松散和不規(guī)范。原因主要是：我國實行的基本上是一種“分工負責”的領導體制。從客觀上來說，例如要分管工業(yè)的對分管農業(yè)的領導提出來的事項或人事任免提出意見，顯然是勉為其難。另一方面，即使相關人員有這個條件和基礎就其他分管領導提出的事項或人事任免提出意見，一般來說也不太現(xiàn)實。體制是要有人的作為來使其運轉的，而人往往又是理性的，在其作出任何言行舉止之前，特別是在這種工作語境下，一定會計較利弊得失、權衡之后才會行為。不同領域的分管領導之間，一般總會對其他分管領導提出的事項采取不表態(tài)或者默認的態(tài)度，尤其是不會提出反對的意見，看似既維護和尊重了他人的主張，也對他人維護和尊重自己主張作出了暗示。但實際上這卻是不折不扣的不負責任。而在絕大多數(shù)情況下，只有“一把手”才有可能提出否決性意見。所以有個說法，說“‘一把手’要用一個人應該有80%的把握，而要不用一個人，那必定是有100%的把握”，〔8〕就反映了這種情況。這也從側面反映了非制度化的政治運行過程。

(二)問責制度難以真正落到實處

問責制度難以落到實處有以下幾方面的表現(xiàn)和原因。首先，問責應當是全面的問責，不能片面的僅僅對做出的結果進行歸責，這樣并不能從根本上遏制錯誤、不當決策的做出。其次，還應當加強對決策、監(jiān)督層面的問責。對決策層面的問責能從源頭上，減少錯誤、失誤的決策;對監(jiān)督層面的問責是問責制的最后一道屏障。第三，只有將決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三個環(huán)節(jié)、三個層面的問責緊密的銜接起來，且每一個方面都給予平等的重視，才能是問責發(fā)揮最大的效用。問責還難以落到實處的原因在于對于黨委的問責基本上處于空白的狀況，沒有現(xiàn)成的案例和法律依據(jù)。此外，雖然黨委握有很大的權力且對決策具有至關重要的作用，但是卻沒有專門的對其進行監(jiān)督的機構。

(三)黨內“一把手體制”成障礙

“一把手體制是擴大黨內民主的體制性障礙”?！?〕黨內“一把手”體制是指黨的領導干部可以對下級下達指示和命令，在最后決策的時候可以做最后“拍板”。而這樣的“首長負責制”的風氣本不應該出現(xiàn)在黨的組織和黨的工作制度中。黨的工作和決策機制應當是“委員會制”，也即沒有誰在黨內能一個人說了算，而是應當提交討論、集體決策，集體才是最“大”的、最終說了算的。

盡管集體負責制在實踐中亂象叢生，但是它的作用還是無法否定的。因此，唯有從健全集體負責制的角度出發(fā)，克服其現(xiàn)存的種種弊端，以使其更好地發(fā)揮積極作用。

四、健全和完善集體負責制的對策思考

(一)健全和完善現(xiàn)有的集體決定程序，并加以制度化

在集體領導體制中，需要集體討論議決的應當是屬于決策層面的問題，至于執(zhí)行層面的問題，沒有必要通過集體議決的程序解決。也就是首先要制定一定的標準將“什么樣的問題應當上會”確定下來，即實現(xiàn)“上會提案”的制度化規(guī)定。其次，到了集體決策程序本身時，也要規(guī)范眾程序，如提案程序，誰可以提案、提案的審核——表決程序，哪些人可以行使表決權、通過提案的人數(shù)應該達到怎樣的比例有效、無效表決的補救措施——做出決定程序，如何才算通過、執(zhí)行機關是誰、誰來監(jiān)督執(zhí)行等等。再有，有必要明確集體領導體制中每一個成員的平等地位，要改變集體負責制中黨委書記、委員長“說了算”的行政作風。黨的集體議決有一個基本原理，即參與集體議決的每一個個體必須獨立地作出判斷，而不能有傾向性的主導或引導。此外在集體決策會議上可以專門有書記員做會議記錄，尤其是要將反對意見及其主張者明確記錄在案，并簽字?？梢越梃b公司法中的規(guī)定：對提出反對意見的要明確記錄，到后來歸責可以作為免責的證據(jù)。

(二)引入集體辭職制度，嚴格貫徹權責相適應原則

鑒于集體決策可能產生的嚴重后果，因此有必要對于集體決策失誤進行嚴格的規(guī)范，引入糾錯機制。引入集體辭職制度，即“集體決策”承擔“集體責任”。集體辭職看似一種比較嚴厲的懲處方式，但實際上這是權責相適應的必然要求。且黨的決策不同于普通的一般決定，影響通常都比較大，一旦姑息縱容決策隨意做出，執(zhí)行再得力也隱含著不穩(wěn)定的隱患。這里的集體辭職是指，做出集體決策的所有人都不能繼續(xù)對產生錯誤決策的提案再次行使表決權;十分嚴重的失誤，所有參加決策的人都要引咎辭職。另外一層含義，在決策過程中，持反對意見的參加者可以免除責任。

(三)加強黨的監(jiān)督，實行黨委問責制度

黨中央多次指出，要建立和完善黨內監(jiān)督和黨外監(jiān)督、自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督制度。而黨內監(jiān)督和黨外監(jiān)督“兩手都要硬，兩手都應抓”。〔10〕

在黨內監(jiān)督方面，黨的各級代表大會、黨的各級委員會、黨的各級紀律檢查委員會這樣的同級監(jiān)督機關應當本著穩(wěn)定執(zhí)政根基、依法治黨、從嚴治黨、全心全意為人民服務的理念出發(fā)，各負其責，加強黨內監(jiān)督。具體來說，黨的各級代表大會作為黨的最高領導機關，又是黨的最高監(jiān)督機關，負有監(jiān)督從基層到中央的各級黨委會的工作及工作人員的職責。黨的各級委員會應當定期向各級黨代會作工作匯報。黨代會要嚴格審議黨委會的工作報告，對其在工作中做出具體的評價。而作為黨的專職監(jiān)督機關的黨的各級紀律檢查委員會，應當充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。中央紀委要加強對中央委員會的監(jiān)督，地方紀委要加強對地方各級黨委的監(jiān)督。且無論是中央紀委還是地方紀委在發(fā)揮自身監(jiān)督職能的同時，最重要的是要保持自己相對的獨立性。各級黨組織和黨員干部也應當配合和支持紀委的各項工作。黨外監(jiān)督的渠道也要隨時保持暢通和多渠道。黨外監(jiān)督在黨的監(jiān)督中之所以必不可少的原因是顯而易見的。黨外監(jiān)督能夠彌補黨內監(jiān)督的監(jiān)督力度不夠、黨內監(jiān)督渠道狹窄化等諸多問題。

對黨的監(jiān)督，尤其是對于黨委以及黨委領導的監(jiān)督問題已經日漸突出。建立健全問責制是加強對黨委領導干部管理和監(jiān)督，增強黨委領導干部責任意識，不斷提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的重要舉措。黨中央、國務院對建立健全問責制高度重視。黨的十六屆四中全會提出，要依法實行問責制，加強對權力運行的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益。黨的十七大提出要健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。近年來，中央和很多省市采用引咎辭職、責令辭職、免職等方式對黨政領導干部實行問責，取得了較好的政治效果和積極的社會影響，為開展問責工作積累了必要的經驗。特別是2009年中央印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，實現(xiàn)了黨政領導干部問責規(guī)范化。

總之，集體負責制盡管存在一些不盡人意的現(xiàn)狀，但是其活力和價值還是不能否認的。因此，不能一味地對其存在的問題吹毛求疵，而是要從問題著手，研究對策，健全現(xiàn)有制度，最終為黨內內民主的深入開展發(fā)揮積極作用。加強對黨的監(jiān)督，是鞏固執(zhí)政根基、依法治黨、從嚴治黨的基本要求，也是黨領導我國社會主義現(xiàn)代會建設、建設和諧社會的需要。因此，在黨內民主的各個環(huán)節(jié)上都不能有薄弱環(huán)節(jié)。

〔1〕〔2〕曹耀峰.正確理解并全面落實“集體領導和分工負責”〔J〕.勝利油田黨校學報，2004，(3)：1—3.〔3〕〔4〕許耀桐.正確認識民主集中制下的黨的領導制度〔N〕.學習時報，2010-08.

〔5〕許耀桐.民主集中制：要素分析〔J〕.中共福建省委黨校學報，2010，(7).

〔6〕〔7〕〔8〕桑玉成.“集體決定”還是“集體名義”〔N〕.學習時報，2011-04-05.

〔9〕趙希宏.黨內民主熱點問題研究新動向〔N〕.北京日報，2010-08.

〔10〕曹福田.嚴格和完善執(zhí)政黨監(jiān)督制度〔J〕.天府新論，1995，(6).

〔11〕蕭克.黨內民主缺失的教訓〔J〕.炎黃春秋，2006，(5).

〔12〕王全寶.怎樣問責黨委領導〔J〕.中國新聞周刊，2011，(12).

〔13〕俞可平.依法治國必先依法治黨〔J〕.山東人大工作，2010，(8).

〔14〕朱聯(lián)平.當代中國政黨制度下的政黨監(jiān)督論〔J〕.江漢大學學報 (社會科學版)，2006，(3)：5—11.

〔15〕劉順亭.論首長負責制和集體領導制的關系〔J〕.領導科學，1999，(1)：15—17.

D262

A

1008-9187-(2012)02-0025-05

國家社會科學基金項目“黨內民主帶動人民民主的路徑和機制研究”(11BZZ015)

張振雪，西華師范大學政治與行政學院碩士研究生;

任中平，西華師范大學政治學研究所教授，四川 南充 637002。

馬國祥〕