龔仁偉

自20世紀(jì)80年代初，我國(guó)明確提出計(jì)劃生育等一系列基本國(guó)策以來，基本國(guó)策的實(shí)踐已經(jīng)走過了30多年的歷史。但是，對(duì)于什么是基本國(guó)策以及我國(guó)到底有多少項(xiàng)基本國(guó)策一直眾說紛紜。幾年前，人民日?qǐng)?bào)社高級(jí)編輯林治波撰文疾呼:我國(guó)“迫切需要盡快對(duì)基本國(guó)策作出權(quán)威、統(tǒng)一、準(zhǔn)確的概括和表述，結(jié)束人們對(duì)基本國(guó)策理解含糊、眾說紛紜的局面”①。但時(shí)至今日，基本國(guó)策似乎仍然是一個(gè)人人“耳熟”卻鮮有人“能詳”的模糊用語。一方面，可能是由于大家對(duì)于越是耳熟的事物反而“不求甚解”的集體忽視所造成的。另一方面，則是由于語言和思維本身就具有模糊性的內(nèi)在特征，導(dǎo)致我們往往難以用精確的語言來界定一個(gè)極為熟悉的事物，就如英國(guó)一位高級(jí)文官所言，“政策就像大象一樣——你能夠認(rèn)出它，但卻很難界定它”②?？梢哉f，基本國(guó)策就是我們眾所周知而又難以準(zhǔn)確界定的一頭大象。對(duì)基本國(guó)策涵義的探討，既不能脫離我國(guó)已經(jīng)明確界定為“基本國(guó)策”的一系列政策樣本來進(jìn)行純理論的抽象界定，也不能局限和盲從于既定的“基本國(guó)策”樣本就事論事地來研究。只有放寬視野，從不同角度來觀察基本國(guó)策并進(jìn)行有效綜合，才可能比較準(zhǔn)確地把握基本國(guó)策的豐富涵義。

一、在多維視角中把握基本國(guó)策的豐富含義

(一)元基本國(guó)策:政策分類體系中的基本國(guó)策

在社會(huì)科學(xué)研究中，“分類”往往是從純粹的描述走向解釋性研究的至為關(guān)鍵的一步，是實(shí)現(xiàn)“有序控制和預(yù)測(cè)的開始”③。就政策而言，可按不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多種分類。如張金馬教授認(rèn)為，從表面看，政策可分為實(shí)質(zhì)性的、制度性的、時(shí)間階段性的政策等;按層次，可分為元政策、基本政策和具體政策;按涉及采取行動(dòng)的時(shí)間和歸屬，可分為實(shí)質(zhì)性和程序性政策;按功能作用，可分為分配性、調(diào)節(jié)性、自我調(diào)節(jié)性、再分配性的以及規(guī)制政策;按觸及的利益性質(zhì)，可分為物質(zhì)性和符號(hào)性的政策;按受益對(duì)象，可分為集體利益政策和個(gè)體利益政策，等等。④

以上分類中，與基本國(guó)策聯(lián)系最緊密的分類，是按層次對(duì)政策所作出的元政策、基本政策和具體政策的分類。綜合相關(guān)研究，可以將這三類政策概述如下:總政策，一般在兩層意義上使用，第一層次是指“制定政策的政策”，即決定哪些主體、按照何種程序、依據(jù)什么樣的原則、采用什么樣的方法等來制定政策，涉及整個(gè)政策過程和政策系統(tǒng)，因此又稱為元政策;第二層次的總政策是指依據(jù)元政策制定出來的具體政策結(jié)果，這一政策由執(zhí)政黨中央和中央政府制定出來，在一個(gè)國(guó)家的整個(gè)政策體系中，總政策居于核心和統(tǒng)領(lǐng)地位，具有較強(qiáng)的總括性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，指導(dǎo)和制約著其他各領(lǐng)域基本政策和具體政策的制定?？傉咄ǔ１容^穩(wěn)定，會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮作用。在我國(guó)，總政策常常有不同的提法，有時(shí)稱為“總路線”、“基本路線”，有時(shí)叫做“總戰(zhàn)略”、“總方針”、“總?cè)蝿?wù)”、“根本任務(wù)”等。基本政策，也可以分為兩類:一類是對(duì)國(guó)家全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有著重大影響，要求在全國(guó)范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行的重大政策。這類基本政策在一國(guó)政策體系的縱向結(jié)構(gòu)序列中，起著承上啟下的中介作用。從與總政策的關(guān)系來說，它們處在從屬的地位上，不能與總政策規(guī)定的大方向和基本原則相抵觸;從與具體政策的關(guān)系來說，它們又處在統(tǒng)管與總攬的地位上，統(tǒng)帥具體政策，是具體政策制定與實(shí)施的指導(dǎo)原則。我國(guó)明確界定為“基本國(guó)策”的一系列政策大多屬于這一層次上的基本政策。第二類的基本政策是規(guī)范某一領(lǐng)域、某一方面開展相關(guān)工作的重大指導(dǎo)原則。在我國(guó)的政策實(shí)踐中，為將此類基本政策與第一類基本政策(或者基本國(guó)策)相區(qū)別，在進(jìn)行政策表述時(shí)一般都將其適用的領(lǐng)域、范圍等予以必要的限定，通常表述為:xx政策是黨和國(guó)家在xx方面/為解決xx問題的一項(xiàng)基本政策。這里可舉出幾個(gè)有代表性的表述:“民族區(qū)域自治”是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國(guó)民族問題的基本政策，是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度。⑤“堅(jiān)持實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是黨在農(nóng)村的一項(xiàng)長(zhǎng)期的基本政策。”⑥“尊重和保護(hù)宗教信仰自由，是黨和國(guó)家對(duì)待宗教問題的一項(xiàng)長(zhǎng)期的基本政策?！雹摺皩拠?yán)相濟(jì)刑事政策是我國(guó)的基本刑事政策，貫穿于刑事立法、刑事司法和刑罰執(zhí)行的全過程，是懲辦與寬大相結(jié)合政策在新時(shí)期的繼承、發(fā)展和完善，是司法機(jī)關(guān)懲罰犯罪，預(yù)防犯罪，保護(hù)人民，保障人權(quán)，正確實(shí)施國(guó)家法律的指南?！雹嗑唧w政策，是為解決某些相對(duì)具體的特定問題而制定的政策，通常具有很強(qiáng)的實(shí)踐操作性和靈活變動(dòng)性，一般不會(huì)長(zhǎng)時(shí)期地存在。

以上關(guān)于政策分類的探討，對(duì)于我們理解基本國(guó)策具有以下啟示意義。

其一，如果把“基本國(guó)策”看做是在一國(guó)政策體系中處于基本政策地位的那些政策，即“國(guó)家的基本政策”的簡(jiǎn)稱，那么很顯然，任何國(guó)家不論其是否明確宣示了哪些政策屬于該國(guó)的基本國(guó)策，都必然有一些政策在該國(guó)的政策體系和實(shí)踐中處在基本政策的地位，對(duì)該國(guó)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。換言之，基本國(guó)策是各國(guó)都普遍存在的一種政策類型，并非中國(guó)特有的政策形式。這種政策分類意義上的基本國(guó)策，可以稱之為“元基本國(guó)策”，其所具有的基本含義、特征和功能在若干具體基本國(guó)策形態(tài)中都會(huì)有所體現(xiàn)。

其二，在中國(guó)語境下談?wù)摶緡?guó)策時(shí)，必須明確是特指那些我國(guó)實(shí)踐中已經(jīng)明確界定為“基本國(guó)策”的政策，還是依據(jù)政策學(xué)理分類所言的“國(guó)家的基本政策”，顯然在后者，基本國(guó)策只是國(guó)家的基本政策中的一類，不能將兩者等同。質(zhì)言之，不宜將“基本國(guó)策”看做是“國(guó)家的基本政策”的簡(jiǎn)稱，否則將引起實(shí)踐和理論上的混亂。

其三，基本國(guó)策中的“國(guó)策”從縱向?qū)哟慰?，顯然是指相對(duì)于地方性、區(qū)域性和部門性政策而言的，是由中央政府制定并普遍適用于一國(guó)管轄領(lǐng)域的國(guó)家級(jí)或全國(guó)性政策。因此，基本國(guó)策也不宜簡(jiǎn)稱為國(guó)策。據(jù)此，可以將國(guó)策、國(guó)家的基本政策、基本國(guó)策三者的外延關(guān)系用圖表示如下。

圖1 國(guó)策、國(guó)家的基本政策和基本國(guó)策的關(guān)系

總政策、基本政策和具體政策的區(qū)分具有相對(duì)性和一定的靈活性。這種理論分類一旦運(yùn)用到對(duì)某國(guó)現(xiàn)實(shí)政策體系的分類認(rèn)定時(shí)，就容易出現(xiàn)對(duì)國(guó)家的基本政策或者基本國(guó)策的不同理解和界定。因此，我們還需要將這種抽象的基本國(guó)策形態(tài)進(jìn)一步具體化，而憲法結(jié)構(gòu)的變遷則為我們考察基本國(guó)策的具體化提供了另一個(gè)視角。

(二)憲法基本國(guó)策:作為憲法“第三種結(jié)構(gòu)”的基本國(guó)策

從憲法學(xué)的視角看，基本國(guó)策是自政策入憲而產(chǎn)生的一種新的憲法結(jié)構(gòu)。所謂憲法結(jié)構(gòu)，是指“單一憲法文件的成文憲法在內(nèi)容上的體系和安排”，其實(shí)質(zhì)是指“成典憲法內(nèi)容的相互關(guān)系及其外在的表現(xiàn)形式”⑨。傳統(tǒng)憲法大都只規(guī)定公民的基本權(quán)利和義務(wù)，國(guó)家機(jī)構(gòu)之組織與職權(quán)，憲法本身的修改等事項(xiàng)，而很少將政策性內(nèi)容納入其中。最早將政策宣示放到憲法中加以規(guī)定的是1815年的荷蘭憲法。到20世紀(jì)以后，政策入憲的做法逐漸增多，如1917年的墨西哥憲法、1918年的蘇俄聯(lián)邦憲法中都有不少政策性條款。系統(tǒng)、完整地對(duì)公民家庭生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活和文化生活等方面的政策加以規(guī)定的，要首推1919年的德國(guó)魏瑪憲法。⑩政策入憲打破了傳統(tǒng)憲法由國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織與職權(quán)和公民權(quán)利兩個(gè)主要部分組成的二元結(jié)構(gòu)，被一些憲法學(xué)者稱為憲法的“第三種結(jié)構(gòu)”。納入憲法予以規(guī)定的政策，即憲法政策，不同國(guó)家和地區(qū)的學(xué)者對(duì)其給出了不同的界定，有的稱為“方針條款”[11]，有的稱為“國(guó)家政策的指導(dǎo)原則”[12]，有的稱為“憲德”，以區(qū)別于嚴(yán)格意義上的憲法規(guī)范或者“憲律”。[13]這類政策由于憲法所具有的根本法和最高法的性質(zhì)，一般都被看做是國(guó)家的基本政策，也就是基本國(guó)策，我們可以稱之為“憲法基本國(guó)策”。

憲法基本國(guó)策的出現(xiàn)，是憲法理念與社會(huì)現(xiàn)實(shí)綜合作用的結(jié)果。憲法，從其產(chǎn)生的思想淵源來看，最根本的任務(wù)就在于規(guī)定國(guó)家政權(quán)的組織原則、組織構(gòu)成、權(quán)力配置及其行使方式和程序等，目的在于通過規(guī)范和限制國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行確保公民自由不受侵犯。與這種憲法觀念對(duì)應(yīng)的國(guó)家類型，基本上就屬于“守夜型”的國(guó)家，其職責(zé)限于提供國(guó)防、維護(hù)治安、保障公民自由不受侵犯等有限范圍，與農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)早期的社會(huì)狀況是相適應(yīng)的。但是隨著工業(yè)化水平的日益提高，與之相伴的各種社會(huì)問題層出不窮，迫切需要國(guó)家進(jìn)行積極干預(yù)。另一方面，從公民自由和權(quán)利發(fā)展的邏輯來看，經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)防止國(guó)家侵犯的“消極自由觀”向要求國(guó)家努力創(chuàng)造條件，促進(jìn)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的“積極自由觀”的轉(zhuǎn)變，公民的權(quán)利逐步從政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利向社會(huì)權(quán)利、文化權(quán)利的延伸。這樣，憲法傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的迫切需要，共同推動(dòng)著國(guó)家職能范圍不斷擴(kuò)展，“守夜型”國(guó)家開始向全面干預(yù)的“行政國(guó)家”轉(zhuǎn)變并迅速發(fā)展成一種普遍性的世界現(xiàn)象。國(guó)家角色和職能的這種時(shí)代變遷投射到憲法中來，就是當(dāng)今許多國(guó)家的憲法出現(xiàn)越來越多規(guī)定國(guó)家或者政府任務(wù)、目標(biāo)、行動(dòng)規(guī)劃的條款。換言之，大量具有鮮明的“行動(dòng)指令”或者“目標(biāo)導(dǎo)向”特征的政策性條款開始沖破傳統(tǒng)憲法的二元結(jié)構(gòu)，成為現(xiàn)代憲法中普遍具有的一種新的結(jié)構(gòu)特征。有的學(xué)者甚至把第三種結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，即基本國(guó)策的入憲作為區(qū)分近代憲法與現(xiàn)代憲法的一個(gè)重要標(biāo)志?；緡?guó)策入憲，既是充分體現(xiàn)其在一國(guó)政策體系中重要地位和作用的邏輯要求，也適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)要求國(guó)家承擔(dān)更多積極責(zé)任的時(shí)代需要。因此，總的來看，政策入憲和憲法基本國(guó)策的形成是立憲理念發(fā)生“范式性”轉(zhuǎn)變所帶來的重大憲法成就，是憲法與時(shí)俱進(jìn)的進(jìn)步體現(xiàn)。

近代以來，我國(guó)憲法的發(fā)展也經(jīng)歷了上述的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。[14]1908年清政府頒布的《欽定憲法大綱》是我國(guó)歷史上第一部憲法性文件。大綱分為“君上大權(quán)”(共14條)和附則“臣民權(quán)利和義務(wù)”(共9條)兩大部分，是典型的二元結(jié)構(gòu)。中華民國(guó)時(shí)期先后頒布的幾部憲法中，首次出現(xiàn)許多政策性內(nèi)容的憲法是《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》，該法第二章人民之權(quán)利義務(wù)、第三章訓(xùn)政綱要、第四章國(guó)民生計(jì)和第五章國(guó)民教育等內(nèi)容中都包含了許多政策性內(nèi)容，但是總體上這些憲法基本上都沒有擺脫二元結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)框架。直到1946年通過的《中華民國(guó)憲法》才在結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了重大突破，該憲法專門設(shè)立“基本國(guó)策”一章，共設(shè)六節(jié)分別對(duì)國(guó)家在國(guó)防、外交、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)安全、教育文化和邊疆地區(qū)等方面應(yīng)當(dāng)奉行的基本政策做了集中規(guī)定，該憲法至今仍在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)適用。臺(tái)灣地區(qū)憲法學(xué)者對(duì)這部憲法在基本國(guó)策上的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新給予了很高評(píng)價(jià)，如陳新民教授認(rèn)為:第十三章專設(shè)基本國(guó)策一章乃《中華民國(guó)憲法》最富有特色的一部分……成為憲法中國(guó)家機(jī)關(guān)與人權(quán)規(guī)定以外的“第三種結(jié)構(gòu)”。[15]大法官林紀(jì)東也指出，專設(shè)基本國(guó)策一章是《中華民國(guó)憲法》的獨(dú)特之處，是該憲法的最大優(yōu)點(diǎn)之一，意義極為重大，“殊值注意”。[16]1949年新中國(guó)建立后，我國(guó)先后通過了四部憲法，即通稱的1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。雖然這幾部憲法中都沒有出現(xiàn)“基本國(guó)策”的字眼，更沒有對(duì)基本國(guó)策予以集中規(guī)定，但是在總綱以及其他章節(jié)都有大量的政策性條款，這些內(nèi)容一般被認(rèn)為就是憲法學(xué)上的基本國(guó)策。

憲法“第三種結(jié)構(gòu)”的出現(xiàn)，使政策分類中的基本國(guó)策依托于憲法這一最權(quán)威的載體，實(shí)現(xiàn)了從比較抽象向相對(duì)明確的跨越。然而，由于對(duì)政策入憲的標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)成共識(shí)，加上立憲技術(shù)的局限，導(dǎo)致我國(guó)載入憲法的政策性內(nèi)容過多過細(xì)，特別是在文字表述上幾乎沒有哪一國(guó)的憲法會(huì)把其中的某項(xiàng)政策性內(nèi)容明確界定為“基本國(guó)策”，因此如果單從憲法結(jié)構(gòu)的視角來確定我國(guó)的基本國(guó)策，必然會(huì)得出我國(guó)存在很多基本國(guó)策的結(jié)論，如很多人認(rèn)為依法治國(guó)，科教興國(guó)，一國(guó)兩制，民族區(qū)域自治，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度等許多內(nèi)容，都屬于我國(guó)的基本國(guó)策。這些說法雖不無道理，卻與我國(guó)政策實(shí)踐中對(duì)基本國(guó)策的認(rèn)定不大一致，因此還需要進(jìn)一步探討基本國(guó)策的具體實(shí)踐形態(tài)。

(三)具體基本國(guó)策:我國(guó)政策實(shí)踐中的基本國(guó)策

在我國(guó)政策話語中論及基本國(guó)策，一般是指在有關(guān)國(guó)家級(jí)權(quán)威文本中明確規(guī)定為“是我國(guó)的基本國(guó)策”的那些政策，由于有了明確化、具體化和顯性化的規(guī)定，從而這一層面的基本國(guó)策也就成了普通大眾最為熟識(shí)的基本國(guó)策，在理論上可以稱之為“具體基本國(guó)策”或者“顯性基本國(guó)策”，通常簡(jiǎn)稱為“基本國(guó)策”或者“國(guó)策”。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際，有權(quán)作出基本國(guó)策規(guī)定的規(guī)范性政策文本，主要包括以下文本形式:法律(含行政法規(guī))，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告、國(guó)家級(jí)規(guī)劃性文件(主要是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃以及其他專項(xiàng)規(guī)劃)、政府工作報(bào)告、政府白皮書、中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的政策性文件以及黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表的部分重要講話等，具體可梳理如下。

第一，由我國(guó)法律明確規(guī)定為基本國(guó)策的有4項(xiàng)。一是1998年修訂的《土地管理法》第三條規(guī)定了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策;二是2001年通過的《人口與計(jì)劃生育法》第二條規(guī)定了“計(jì)劃生育”的基本國(guó)策;三是2005年修訂的《婦女權(quán)益保障法》第二條規(guī)定了“男女平等”的基本國(guó)策;四是2007年修訂的《節(jié)約能源法》第四條規(guī)定了“節(jié)約資源”的基本國(guó)策。

第二，由中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告提出的基本國(guó)策有3項(xiàng)。1949年建國(guó)以后，基本國(guó)策的提法首次出現(xiàn)在1982年黨的十二大報(bào)告中，計(jì)劃生育的基本國(guó)策正是在十二大報(bào)告中明確提出來的。中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告還提出了“對(duì)外開放”以及“節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境”兩項(xiàng)基本國(guó)策。以提及頻率高低排序，依次為計(jì)劃生育5次(十二大、十四大、十五大、十六大、十七大報(bào)告)，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境4次(十四大、十五大、十六大、十七大報(bào)告)，對(duì)外開放3次(十三大、十五大、十七大報(bào)告)。

第三，由國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃提出的基本國(guó)策有5項(xiàng)。在“六五”計(jì)劃(1981—1985年)到“十二五”規(guī)劃(2011—2015年)共7個(gè)規(guī)劃文件中先后提出過計(jì)劃生育、對(duì)外開放、保護(hù)耕地、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境、男女平等五項(xiàng)基本國(guó)策，其中提及頻率最高的是計(jì)劃生育，共5次，其余四項(xiàng)分別提及2次。

第四，由國(guó)務(wù)院向全國(guó)人民代表大會(huì)所作的政府工作報(bào)告提出的基本國(guó)策有7項(xiàng)。在1978年到2012年共35份政府工作報(bào)告中，先后提出過十分珍惜每寸土地、合理利用每寸土地、長(zhǎng)治久安、對(duì)外開放、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、節(jié)約資源和加強(qiáng)同非洲國(guó)家的團(tuán)結(jié)合作等七項(xiàng)基本國(guó)策。其中，“長(zhǎng)治久安”和“加強(qiáng)同非洲國(guó)家的團(tuán)結(jié)合作”的基本國(guó)策分別出現(xiàn)在1987年和1989年的政府工作報(bào)告中。從提及頻率看，計(jì)劃生育最高，達(dá)到12次，保護(hù)環(huán)境9次，節(jié)約資源2次，對(duì)外開放3次，合理利用土地、長(zhǎng)治久安和加強(qiáng)同非洲國(guó)家的團(tuán)結(jié)合作各1次。

第五，除以上基本國(guó)策外，由黨中央、國(guó)務(wù)院頒布的決定、通知、意見，政府白皮書等其他規(guī)范性文件提出的基本國(guó)策還有兩項(xiàng)，即水土保持與和平統(tǒng)一、一國(guó)兩制。前者，主要依據(jù)是1993國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》:“各級(jí)人民政府和有關(guān)部門必須從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國(guó)土整治、江河治理的根本，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。”后者主要依據(jù)的是1993年發(fā)布的《臺(tái)灣問題與中國(guó)統(tǒng)一》白皮書:“和平統(tǒng)一、一國(guó)兩制是建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義理論和實(shí)踐的重要組成部分，是中國(guó)政府一項(xiàng)長(zhǎng)期不變的基本國(guó)策?！?/p>

綜上，我國(guó)至少提出過10項(xiàng)基本國(guó)策，具體是:計(jì)劃生育，十分珍惜、合理利用每一寸土地和保護(hù)耕地，對(duì)外開放，環(huán)境保護(hù)，節(jié)約資源，男女平等，水土保持，一國(guó)兩制、和平統(tǒng)一，長(zhǎng)治久安以及加強(qiáng)與非洲國(guó)家的團(tuán)結(jié)合作。

二、具體基本國(guó)策確立的形式標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)質(zhì)含義

(一)判定具體基本國(guó)策確立的形式標(biāo)準(zhǔn)

如果從單一文本的角度來判定，由于上述10項(xiàng)政策都有明確的權(quán)威文本作為依據(jù)，似乎都構(gòu)成了我國(guó)的基本國(guó)策，但這種認(rèn)定與政策實(shí)踐和社會(huì)共識(shí)并不一致，因此需要進(jìn)一步予以甄別和判定。其判定的基本標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè):一是所依據(jù)的文本具有較高的權(quán)威性，足以作為確認(rèn)基本國(guó)策的單一或者綜合文本依據(jù);二是各基本國(guó)策之間不能有明顯的包含和吸納關(guān)系。從效力等級(jí)看，在法治社會(huì)，法律應(yīng)當(dāng)是具有普遍效力的最權(quán)威的政策形式。因此，法律規(guī)定可以作為判定基本國(guó)策確立的充分條件。據(jù)此，可以認(rèn)為我國(guó)至少有“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”、“實(shí)行計(jì)劃生育”、“實(shí)行男女平等”、“節(jié)約資源”等四項(xiàng)基本國(guó)策。但是法律只是確立基本國(guó)策的充分條件，而非必要條件。實(shí)踐中在沒有法律明確規(guī)定的情況下，還可以根據(jù)其他文本宣示某項(xiàng)政策為基本國(guó)策的強(qiáng)度或者持續(xù)性來進(jìn)行替代判定。若某項(xiàng)政策被多種文本都宣示為基本國(guó)策，并且表現(xiàn)出持續(xù)性，那么可以認(rèn)為這項(xiàng)政策也構(gòu)成了我國(guó)的基本國(guó)策。雖然，到底需要多少種文本進(jìn)行宣示以及持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間，仍難以給出明確界限，但是這一標(biāo)準(zhǔn)至少可以幫助我們合理排除那些曾被宣示為基本國(guó)策但并沒有得到一以貫之地強(qiáng)調(diào)，從而在事實(shí)上由“顯性基本國(guó)策”逐漸“隱性化”的某些政策。相關(guān)政策文本對(duì)上述10項(xiàng)基本國(guó)策的規(guī)定情況詳見表1。

表1 相關(guān)文件對(duì)10項(xiàng)基本國(guó)策的規(guī)定情況

根據(jù)表1統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可以認(rèn)為，長(zhǎng)治久安、水土保持、一國(guó)兩制與和平統(tǒng)一、加強(qiáng)同非洲國(guó)家的團(tuán)結(jié)合作等四項(xiàng)政策，由于沒有在同一類文本中得到持續(xù)性宣示，也沒有得到其他類型文本的響應(yīng)和認(rèn)可，而且有的政策所依據(jù)的文本效力等級(jí)并不高，因此不宜作為我國(guó)的基本國(guó)策。而“對(duì)外開放”和“保護(hù)環(huán)境”兩項(xiàng)政策雖然暫無法律的明確規(guī)定作為依據(jù)，但是在多種文本中都得到了反復(fù)強(qiáng)調(diào)，因此這兩項(xiàng)政策足以作為我國(guó)確立下來的基本國(guó)策。同時(shí)，鑒于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境聯(lián)系十分緊密，并且許多文本都將兩項(xiàng)內(nèi)容并稱表述為一項(xiàng)基本國(guó)策，因此可以把節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境整合作為一項(xiàng)基本國(guó)策來確認(rèn)。至此，可以得出結(jié)論，我國(guó)雖然提出過10項(xiàng)基本國(guó)策，但在多種文本形式、多種場(chǎng)合、長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)性地被國(guó)家予以宣示和確認(rèn)的基本國(guó)策只有5項(xiàng):即十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地、計(jì)劃生育、男女平等、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境、對(duì)外開放。

(二)對(duì)具體基本國(guó)策實(shí)質(zhì)的探討:一個(gè)操作性定義

以上從文本依據(jù)的形式標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定的方法，雖然有助于就我國(guó)在政策實(shí)踐中形成了哪些基本國(guó)策達(dá)成基本共識(shí)，但是其局限性也非常明顯，即既無法回答現(xiàn)行確立的若干基本國(guó)策是否合理，更難以回答某項(xiàng)政策在什么情況下“應(yīng)當(dāng)”或者可以上升為基本國(guó)策。這就涉及基本國(guó)策判定的應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)問題，不少學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了探討，但總的來看，這些應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)較為抽象、難以操作，而且如蘇揚(yáng)等人指出的，無論這些應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)在理論上多么具有合理性，它們只是基本國(guó)策的“理想模型”，是一種應(yīng)然的沒有被制度化的標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏相關(guān)制度制定，這些理想化的標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實(shí)中既沒有成為確定基本國(guó)策的充分條件也沒有成為必要條件。[17]因此，過分糾纏于科學(xué)界定基本國(guó)策的應(yīng)然涵義注定是一件費(fèi)力不討好的事情，這是因?yàn)椤罢弑举|(zhì)上是一種姿態(tài)，一旦確定下來，有利于構(gòu)成一種情境，未來的一系列決定都將在這一情境中作出”[18]。與其陷入對(duì)基本國(guó)策含義的抽象探討，不如以我國(guó)實(shí)踐中提出并最終確立下來的若干基本國(guó)策，特別是以知曉度最高并得到有力推行的計(jì)劃生育這一典型基本國(guó)策為參照，嘗試給出一個(gè)關(guān)于基本國(guó)策的操作性定義。

本文認(rèn)為，我國(guó)實(shí)踐中的基本國(guó)策，究其實(shí)質(zhì)，是黨和國(guó)家對(duì)某一方面政策或者具項(xiàng)具體政策的特殊定位，通俗地講，就是將該項(xiàng)政策予以“拔高”，以突出其重要性并擬在執(zhí)行環(huán)節(jié)給予更有力的保障。賦予一項(xiàng)政策基本國(guó)策的定位，其首要功能在于宣示國(guó)家對(duì)于該政策問題的高度重視和擬要解決的決心，這將會(huì)使該政策在宣傳環(huán)節(jié)就獲得較強(qiáng)的話語優(yōu)勢(shì)，從而為全社會(huì)認(rèn)知該政策、自覺貫徹執(zhí)行或者國(guó)家強(qiáng)制推行該政策奠定重要的思想輿論和社會(huì)心理基礎(chǔ)。從確立條件看，一項(xiàng)政策要獲得“基本國(guó)策”的殊榮，一般應(yīng)當(dāng)滿足如下基本條件:一是該政策擬要解決的問題是一個(gè)全國(guó)性的問題，單靠一地一方之力難以有效解決，需要從國(guó)家層面加強(qiáng)政策的系統(tǒng)化設(shè)計(jì)，并在執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)全國(guó)上下的協(xié)同才能較好解決該問題。二是為解決該問題，國(guó)家或者各地已經(jīng)采取了一些政策和措施來應(yīng)對(duì)，但是并未達(dá)到預(yù)期效果。三是如果不進(jìn)一步加大力度，主要是宣傳和執(zhí)行的力度，那么該問題可能會(huì)越來越嚴(yán)峻，將對(duì)國(guó)家全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生重大不利影響，可見賦予某項(xiàng)政策以基本國(guó)策的定位，相當(dāng)于提高了對(duì)其針對(duì)問題的響應(yīng)級(jí)別和應(yīng)對(duì)力度。四是這一政策問題將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在，無法通過短期內(nèi)應(yīng)急式、運(yùn)動(dòng)式的方式來解決，需要通過持續(xù)性的政策干預(yù)來分階段分目標(biāo)地逐步解決。這里需要特別指出的是，基本國(guó)策的長(zhǎng)期性，歸根結(jié)底反映的是其針對(duì)的是一國(guó)發(fā)展中的階段性問題，對(duì)那些各國(guó)普遍面臨的、近乎永久性的價(jià)值追求或者社會(huì)問題，如男女不平等的問題和實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安等則不適宜納入基本國(guó)策中來。五是從最初提出的10項(xiàng)基本國(guó)策后又逐漸“隱性化”的5項(xiàng)內(nèi)容來看，可以認(rèn)為，涉及外交、國(guó)防、國(guó)家主權(quán)等領(lǐng)域中的政策，由于其決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)基本上屬于中央政府的專有權(quán)力，也不宜納入基本國(guó)策。從確立過程看，基本國(guó)策一般首先經(jīng)由中央領(lǐng)導(dǎo)同志講話或者某一權(quán)威文件提出來，然后在國(guó)務(wù)院工作報(bào)告、黨的代表大會(huì)報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、政府白皮書、黨中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)決定、意見、通知等其他權(quán)威性國(guó)家級(jí)文件中反復(fù)確認(rèn)，才最終確立下來。一旦某項(xiàng)政策被賦予“基本國(guó)策”的定位，那么該項(xiàng)政策就應(yīng)當(dāng)在國(guó)家的整個(gè)政策體系中享有較高的權(quán)威性和制約性，在各級(jí)政府議程設(shè)置中具有當(dāng)然的優(yōu)先性，并且在執(zhí)行環(huán)節(jié)獲得更有力的保障。

三、結(jié)語

以上從政策分類、憲法結(jié)構(gòu)變遷和基于文本考察我國(guó)明確提出的一系列基本國(guó)策三個(gè)層次對(duì)基本國(guó)策進(jìn)行了探討，給出了一個(gè)觀察和思考基本國(guó)策層次漸進(jìn)的邏輯路徑。循此路徑，基本國(guó)策從一個(gè)抽象、模糊的概念逐漸變得具體和清晰起來。當(dāng)然，每一個(gè)層次基本國(guó)策的進(jìn)一步展開都還有若干有待深入研究的問題。本文旨在說明，在中國(guó)的語境下討論基本國(guó)策時(shí)，只有首先明確是在哪一層次上的展開和對(duì)話，才可能有進(jìn)一步探討的共同邏輯平臺(tái)。

注釋

①林治波:《究竟什么是基本國(guó)策》，《人民論壇》2007年第9期。②[18]［英］米切爾·黑堯:《現(xiàn)代國(guó)家的政策過程》，趙成根譯，中國(guó)青年出版社，2004 年，第6 頁(yè)。③Theodore J.Lowi，"Four Systems of Policy，Politics，and Choice"，Public Administration Review，1972，32(4).④張金馬主編:《政策分析:概念·過程·方法》，人民出版社，2003年，第44—46頁(yè)。⑤《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》序言。⑥《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好1995年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》(中發(fā)［1995］6號(hào))。⑦《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好宗教工作若干問題的通知》(中發(fā)［1991］6號(hào))。⑧《最高人民法院關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的若干意見》(法發(fā)［2010］9號(hào))。⑨胡錦光、韓大元:《中國(guó)憲法》，法律出版社，2004年，第100頁(yè)。⑩肖澤晟:《憲法學(xué)——關(guān)于人權(quán)保障與權(quán)力控制的學(xué)說》，科學(xué)出版社，2003年，第398—399頁(yè)。[11]陳新民:《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(上冊(cè))，山東人民出版社，2001年，第139—170頁(yè)。[12]韓大元:《亞洲立憲主義研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1996年，第187—190頁(yè);［印度］索拉不吉:《美國(guó)和印度的平等問題》，［美］羅森塔爾編:《憲政與權(quán)利》，三聯(lián)書店，1996年，第114頁(yè)。[13]夏勇:《中國(guó)憲法改革的幾個(gè)基本理論問題》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第2期。[14]秦強(qiáng):《百年憲政進(jìn)程中的憲法結(jié)構(gòu)及其發(fā)展特點(diǎn)》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2008年第6期。[15]陳新民:《憲法學(xué)釋論》，三民書局，2005年，第865頁(yè)。[16]林紀(jì)東:《中華民國(guó)憲法逐條釋義(四)》，三民書局，1984年，第245—250頁(yè)。[17]蘇揚(yáng)、尹德廳:《我國(guó)基本國(guó)策的實(shí)施機(jī)制:面臨問題及政策建議》，《改革》2008年第2期。