文｜《小康》記者 劉建華 佛山報(bào)道

佛山行政審批制度改革已進(jìn)入“簡(jiǎn)政放權(quán)”的實(shí)質(zhì)性操作階段，立法層面的滯后是最大的障礙，而地方性法規(guī)體系建設(shè)是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向相協(xié)調(diào)的過程，將為深化改革提供法律空間和法律保障

投資者要設(shè)立人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，不再需要人社部門審批，只要到工商部門登記即可拿牌照。你要想辦科技民間團(tuán)體、體育類社團(tuán)，也只需要直接到民政部門登記或備案即可……

佛山市11月22日召開的政府會(huì)議上，自我削權(quán)的“清單”出爐。市級(jí)部門取消、轉(zhuǎn)移、下放、委托、購買服務(wù)和調(diào)整的改革事項(xiàng)達(dá)397項(xiàng)。

今年5月，佛山正式啟動(dòng)行政管理體制改革工作。清理市級(jí)各部門職能是《佛山市深化行政管理體制改革工作方案》8項(xiàng)重點(diǎn)改革內(nèi)容中的首項(xiàng)。

順德取消548項(xiàng)審批事項(xiàng)“便民提效”

11月16日，在率先開始改革的佛山市順德行政服務(wù)中心辦證大廳，《小康》記者見到正在排隊(duì)辦證的尹衛(wèi)華（音），2005年，他開了一家咨詢公司，專門為別人代辦公司注冊(cè)、年審、報(bào)稅等服務(wù)，對(duì)于有六七年工作經(jīng)驗(yàn)的尹衛(wèi)華來說，新成立一家公司注冊(cè)需要準(zhǔn)備什么資料、跑哪些部門，他都已經(jīng)輕車熟路了。尹衛(wèi)華說，注冊(cè)公司要辦的手續(xù)多，跑的部門也多，以前這些部門都不在同一個(gè)地方，從核名到拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照最快也得十幾天，“現(xiàn)在除了人民銀行沒有進(jìn)駐到這個(gè)行政服務(wù)中心之外，公安、工商、稅務(wù)等所有部門都有辦證窗口，只需兩天時(shí)間就可以全部搞定。”

尹衛(wèi)華所體驗(yàn)到的“辦證提速”，得益于順德“三集中三到位”的模式。

“三集中三到位”即要求部門內(nèi)原來分散在各個(gè)科室的行政審批權(quán)向一個(gè)科室集中，將已經(jīng)集中的行政審批權(quán)向首席代表集中，將首席代表向區(qū)行政服務(wù)中心集中，原則上要求行政審批職能100%向一個(gè)科室集中到位、行政審批權(quán)100%向首席代表授權(quán)到位、行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐中心100%到位。

辦理一樁業(yè)務(wù)，工作人員在行政服務(wù)中心窗口受理和接收材料之后，最終還得回到大部門中，由局領(lǐng)導(dǎo)簽字，否則無法通過，這無形中影響了辦事效率，耽誤了群眾的時(shí)間。而事實(shí)上，大部分的程序都在窗口受理這個(gè)環(huán)節(jié)得到了把控。順德審改辦意識(shí)到審批制度上的缺陷，于是提出首席代表制。

“三集中”后的核心人物是每個(gè)部門派駐服務(wù)中心的首席代表，他們行使著審批最后決定權(quán)的職責(zé)。

梁偉強(qiáng)，順德區(qū)市場(chǎng)安全監(jiān)管局審批服務(wù)科科長(zhǎng)，同時(shí)也是市場(chǎng)安全監(jiān)管局首席代表，“現(xiàn)在我只需要輸入標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)，根據(jù)流程操作。在我這一關(guān)就可以把事情辦完，職權(quán)很重，責(zé)任更重?！绷簜?qiáng)拿著還沒有更新的名片對(duì)記者說，“以前所在部門叫登記注冊(cè)科，現(xiàn)在是審批服務(wù)科。新增加了很多工作內(nèi)容，業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的壓力很大。”

2012年1月19日，順德第一批鎮(zhèn)行政審批首席代表及審批服務(wù)科室在杏壇鎮(zhèn)上崗，“三集中三到位”相對(duì)集中行政審批權(quán)、提供行政審批效率的改革措施也在全鎮(zhèn)兩級(jí)逐步落實(shí)。順德區(qū)行政服務(wù)中心審改協(xié)調(diào)科科長(zhǎng)魏云告訴《小康》記者，目前，除公安部門外，所有有審批權(quán)的大部門均設(shè)立了審批服務(wù)科并委派了首席代表。

“行政審批電子網(wǎng)絡(luò)一體化平臺(tái)就是要實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批、標(biāo)準(zhǔn)化的‘傻瓜式’審批和審批提速?！蔽涸婆e例說，要辦理港澳通行證簽注，以前得親自到公安局交材料辦理相關(guān)手續(xù)，而現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)填報(bào)就可以，審批后就直接在行政服務(wù)大廳通過自助繳費(fèi)平臺(tái)交費(fèi)，然后在窗口領(lǐng)簽注標(biāo)簽即可。有了電子平臺(tái)，涉及多部門的審批服務(wù)事項(xiàng)則顯得更加便捷，市民再不需要跑多個(gè)部門，也不需要反復(fù)提交材料了。

如今，一個(gè)全天候的網(wǎng)上審批服務(wù)大廳已經(jīng)在順德區(qū)建成，接受包括出生登記、戶口遷移、企業(yè)臨時(shí)用地審批、勞動(dòng)年審等在內(nèi)的449項(xiàng)審批事項(xiàng)的辦理，其中直接辦理審批事項(xiàng)123項(xiàng)，間接辦理審批事項(xiàng)326項(xiàng)。

順德在此次審改中共梳理出行政審批事項(xiàng)1567項(xiàng)，取消和優(yōu)化了548項(xiàng)。無論是“三集中三到位”還是“行政審批電子網(wǎng)絡(luò)”等改革內(nèi)容，最終都是為了“便民提效”?！绊樀滦姓徟贫雀母锸窃诃h(huán)境壓力下的一種主動(dòng)的適應(yīng)性變革，同時(shí)也是一種內(nèi)部驅(qū)動(dòng)型的被動(dòng)式變革?！睆V州大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)陳潭對(duì)《小康》記者說，一個(gè)企業(yè)的產(chǎn)品要出口，首先要在順德審批，之后到佛山審批，最后還得到省里審批，一層層的審批，一層層的管理，成本一次次增加，“阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的行政審批就應(yīng)該取消。順德行政審批制度改革有利于節(jié)約管理成本，減少社會(huì)成本、制度成本。”

中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋表示，要大力推廣順德試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加大行政審批制度改革力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，努力成為全國(guó)“行政審批項(xiàng)目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政過程最透明”的先行區(qū)

“放權(quán)”還需循序漸進(jìn)

“我們之所以把行政審批制度改革作為當(dāng)前深化改革的主要突破口，是因?yàn)槲覀儽容^清楚地看到完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最大障礙之一是與科學(xué)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的行政權(quán)力配置格局和政府部門利益格局?！睆V東省省長(zhǎng)朱小丹說。

減壓事項(xiàng)和政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移是順德審改的重點(diǎn)，在順德,向社會(huì)賦權(quán)放權(quán)的力度在不斷加大。

8月8日，順德區(qū)發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局、區(qū)經(jīng)濟(jì)和科技促進(jìn)局、區(qū)教育局等13個(gè)部門聯(lián)合召開公眾咨詢會(huì)議，就向社會(huì)轉(zhuǎn)移的76項(xiàng)政府職能征求意見。順德經(jīng)濟(jì)和科技促進(jìn)局轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)多達(dá)35項(xiàng)，包括科技進(jìn)步獎(jiǎng)的評(píng)定、國(guó)際市場(chǎng)開拓的獎(jiǎng)金、招商引資、總部認(rèn)定等方面。記者從材料中發(fā)現(xiàn)，各部門中向外轉(zhuǎn)移的絕大部分是考試培訓(xùn)、宣傳推廣、調(diào)查研究、行業(yè)誠(chéng)信評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)性工作，另有一些年檢類、初審類或備案類的審批，有的是將審批的技術(shù)環(huán)節(jié)外移。

魏云表示，政府職能事項(xiàng)是否向社會(huì)轉(zhuǎn)移，以轉(zhuǎn)移后能否以更低的社會(huì)成本，使公民享受到更優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，能否促進(jìn)政府的管理和服務(wù)更科學(xué)、合理、高效作為判斷標(biāo)準(zhǔn)；職能事項(xiàng)要有明確的操作指引、操作流程、裁量標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；職能事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)后能實(shí)施有效的監(jiān)管和評(píng)估。

今年2月份，順德區(qū)人社局共清理出91項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，其中，專業(yè)技術(shù)資格評(píng)定事項(xiàng)已轉(zhuǎn)移至順德區(qū)人力資源協(xié)會(huì)辦理，盡管相關(guān)部門表示“運(yùn)作情況良好”，但還是存有質(zhì)疑的聲音，協(xié)會(huì)評(píng)定專業(yè)資格職稱能否具備公正性和權(quán)威性？順德區(qū)人社局回應(yīng)稱，僅有日常事務(wù)性工作委托社會(huì)組織承辦，又被認(rèn)為如此職能事項(xiàng)轉(zhuǎn)移意義并不明顯。佛山市順德區(qū)審改辦主任閔樂萍認(rèn)為，在審批事項(xiàng)來看，目前市民更多的是相信政府機(jī)構(gòu)，而不相信社會(huì)組織，需要一段時(shí)間來適應(yīng)。

“也有某些協(xié)會(huì)組織主動(dòng)向相關(guān)部門提出申請(qǐng)，要求承接政府職能事項(xiàng)轉(zhuǎn)移?！蔽涸普f，在選擇社會(huì)組織時(shí)，不僅要明確雙方的權(quán)責(zé)，確定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的水平，制定績(jī)效評(píng)估方式與標(biāo)準(zhǔn)，還要明確對(duì)違反相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)的制約手段及退出機(jī)制。

順德區(qū)司法局、區(qū)財(cái)稅局等部門轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)為零。對(duì)此，順德區(qū)司法局以及區(qū)財(cái)稅局先后表示，由于這些部門目前所行使的多為省、市一級(jí)授權(quán)的權(quán)力，如果要改革，還需要省市等部門的批準(zhǔn)。目前區(qū)司法局的審批權(quán)限涉及到司法、行政等方面，按照國(guó)家《律師法》等相關(guān)法規(guī)，順德現(xiàn)存的社會(huì)組織仍不具備接權(quán)的條件。另外，區(qū)財(cái)稅局也認(rèn)為，財(cái)稅局一直以來就在不斷改革自己的審批權(quán)限，特別是順德的大部制改革以來，該局的審批權(quán)限已經(jīng)十分明晰。

“現(xiàn)在向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移核心的審批權(quán)限條件仍未成熟。另外，在向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的過程中，也需要符合現(xiàn)存的法律。政府職權(quán)向外轉(zhuǎn)移的過程需要循序漸進(jìn)?！遍h樂萍說。

可以無禁區(qū)，但要找到法律空間

個(gè)體戶張選剛剛從工作人員手中拿到商事登記證，“有了這個(gè)商事登記證，辦公司的所有問題都可以迎刃而解了。”他高興地說，“設(shè)立新公司不用先繳納注冊(cè)資本，可以在家里注冊(cè)公司，省了一筆辦公室租賃費(fèi)用，這對(duì)于想創(chuàng)業(yè)的人來說是一項(xiàng)很大的優(yōu)惠條件?！?/p>

“制度改革主要是為降低企業(yè)準(zhǔn)入‘門檻’，營(yíng)造寬松的營(yíng)商環(huán)境。降低投資風(fēng)險(xiǎn)?！绷簜?qiáng)說，群眾第一次來咨詢，工作人員便會(huì)告知辦理業(yè)務(wù)所需的所有材料，并根據(jù)群眾提供的材料告知其是否可辦理成功以及所需要的時(shí)間。

在此之前，由于部門與部門之間的銜接和溝通問題，導(dǎo)致?lián)p失的現(xiàn)象屢有出現(xiàn)。張選兩年前開第一家餐飲店時(shí)就碰到過這樣的問題，他租好店面，衛(wèi)生許可通過了，于是購買好廚具、餐桌，但在辦理餐飲許可證時(shí)卻被告知并不符合有關(guān)規(guī)定，結(jié)果他損失了上萬元。梁偉強(qiáng)表示，對(duì)于餐飲行業(yè)，大部制改革并沒有解決既要衛(wèi)生部門出衛(wèi)生許可證，又要工商部門出餐飲許可證等多頭管理的困局，因此，審改將研究和實(shí)施并聯(lián)審批，即衛(wèi)生部門和工商部門、稅務(wù)部門等多部門同時(shí)辦理。

“現(xiàn)在企業(yè)工商注冊(cè)既要營(yíng)業(yè)執(zhí)照也要機(jī)構(gòu)代碼證，在審改會(huì)議上我們就提出，是否可以證照合一，簡(jiǎn)化流程。我們認(rèn)為，理論上是可以的，但目前的法律卻是不允許的，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，證照合一一定會(huì)是改革的方向?！绷簜?qiáng)說。

“電子網(wǎng)絡(luò)一體化給工作帶來了一定的便利，但如果僅僅是用來提交申請(qǐng)，那離真正意義上的電子平臺(tái)還有一定的差距，比如說，目前我國(guó)法律還不認(rèn)可電子簽名，所有的簽名都必須親自手寫，這樣就必定要求當(dāng)事人親臨現(xiàn)場(chǎng)?！绷簜?qiáng)認(rèn)為最根本的原因還是法律、制度方面帶來的障礙。

廣州市社會(huì)科學(xué)院研究員彭澎直言，“網(wǎng)上在線審批即使現(xiàn)在可以通過掃描把一些文件掃描進(jìn)去，但仍需要原件對(duì)照，所以窗口辦事是不可替代的?！?/p>

在傳統(tǒng)的行政格局中，為了保證平臺(tái)的保密性和安全性，各個(gè)部門的審批網(wǎng)絡(luò)都是只和上級(jí)部門相連通的?！叭绻樀聟^(qū)想要將這些部門的審批服務(wù)整合到一個(gè)平臺(tái)，就必須請(qǐng)求上級(jí)部門開放端口，否則相關(guān)的審批制度改革幾乎不能推進(jìn)?！钡聦?shí)上，大部分上級(jí)部門都不愿意開放他們的平臺(tái)。閔樂萍告訴記者，順德僅是區(qū)級(jí)政府，權(quán)限相當(dāng)有限，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)平臺(tái)的真正一體化，保證行政審批制度改革的順利推行，順德區(qū)委只得向省委打報(bào)告說明情況，尋求支持。在征得省委的許可之后，該平臺(tái)向上級(jí)連通的端口問題有了進(jìn)展。

今年7月，順德區(qū)行政服務(wù)中心成功對(duì)接了省國(guó)稅、省地稅審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了與上級(jí)部門審批系統(tǒng)對(duì)接工作的零突破。

閔樂萍坦言，電子平臺(tái)只是提供了加速的渠道，如果制度和法律方面沒有相應(yīng)的完善，它起到的作用將會(huì)大打折扣。順德審改已進(jìn)入實(shí)操階段，但上級(jí)有關(guān)部門的態(tài)度還不明確，順德以區(qū)級(jí)的建制難以制定配套的監(jiān)管處罰辦法，可能造成在實(shí)施過程中產(chǎn)生的法律問題無法處理或有關(guān)操作在司法部門不被認(rèn)可的情況。

其實(shí)，順德的審改曾遭遇過不小的困境，據(jù)公開報(bào)道，去年8月，被確定為廣東省行政審批體制改革試點(diǎn)后，順德列了一份1600多項(xiàng)權(quán)力的清單，并把清單交給律師事務(wù)所進(jìn)行合法性審查，評(píng)估各個(gè)事項(xiàng)是否有保留的必要。順德的目標(biāo)是，減少30%審批事項(xiàng)，壓縮50%以上的審批時(shí)間，但提交第一次審改方案時(shí)，沒有一個(gè)部門可以做到。后來，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋的一席話才讓改革有了新的希望，他說，希望順德進(jìn)一步解放思想，先不要考慮法律層面上的問題，而是將想要改革的事項(xiàng)報(bào)上來。

外界向來喜歡用“大膽”和“石破天驚”來形容廣東嘗試改革的決心與魄力，審改仍然如此，雖然改革是可以“無禁區(qū)”的，但廣東的主政者仍在積極地為改革尋找法律空間和保障。

朱小丹近日在接受媒體采訪時(shí)表示，“公布的第二批改革目錄涉及的行政審批事項(xiàng)，都是地方法規(guī)設(shè)定的，廣東省政府首先將這些調(diào)整事項(xiàng)報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)審查，省人大常委會(huì)7月份作出了修訂相關(guān)法規(guī)的決定，使審批事項(xiàng)調(diào)整得到必不可少的法律支持?！敝煨〉ふJ(rèn)為，地方性法規(guī)體系建設(shè)是一個(gè)過程，需要根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化不斷加以完善。這個(gè)過程是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向相協(xié)調(diào)的，將為深化改革提供法律空間和法律保障。

“改革有困難，不改革會(huì)更困難?！苯衲?月12日，中共廣東省委、廣東省政府在佛山舉行改革相關(guān)議題現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，汪洋指出，廣東現(xiàn)在面臨的許多困難不是因?yàn)楦母镌斐傻?，相反是因?yàn)楦母锊簧钊?、不系統(tǒng)、不配套所造成的，為此必須進(jìn)一步凝聚改革共識(shí)。

佛山一系列深化行政體制的改革足以說明了這座城市勇當(dāng)“改革創(chuàng)新排頭兵”的決心。而順德、南海兩大綜合改革試點(diǎn)均出自佛山，也并不是沒有理由的。