曾建明，劉躍峰

（1.華中師范大學(xué)體育學(xué)院，湖北 武漢 430079;2.新疆師范大學(xué)體育學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830054）

?體育人文社會(huì)學(xué)

公平與效率:我國(guó)體育場(chǎng)地資源配置問(wèn)題研究

曾建明1，2，劉躍峰2

（1.華中師范大學(xué)體育學(xué)院，湖北 武漢 430079;2.新疆師范大學(xué)體育學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830054）

以效率和公平關(guān)系視角對(duì)體育場(chǎng)地資源配置問(wèn)題進(jìn)行考察，從配置目標(biāo)不明確、配置總量不充足、資金配置低效率、配置分布不均衡和配置機(jī)會(huì)不公平等方面揭示當(dāng)代中國(guó)體育場(chǎng)地資源配置問(wèn)題以及背后產(chǎn)生的原因。基于此，提出從樹(shù)立“公平與效率”配置理念、適時(shí)確定資源配置目標(biāo)、優(yōu)化資源配置模式、構(gòu)建資源配置法制體系、均衡配置城鄉(xiāng)場(chǎng)地資源、建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度六個(gè)方面實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，為體育場(chǎng)地資源合理配置提供理論依據(jù)。

體育場(chǎng)地;資源配置;公平與效率

公平與效率問(wèn)題始終是政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)常探討的問(wèn)題。1987年黨的十三大報(bào)告中正式提出“公平與效率”的關(guān)系以來(lái)，以后的政策文件在談到分配問(wèn)題時(shí)對(duì)此都有相關(guān)闡述，黨的十七大、十六屆五中全會(huì)又強(qiáng)調(diào)要注重和維護(hù)“社會(huì)公平”。隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、精英體育向大眾體育階段過(guò)渡，體育場(chǎng)地資源作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其資源配置的效率與公平問(wèn)題愈發(fā)凸顯。由此也引起了許多專家學(xué)者對(duì)場(chǎng)地資源配置問(wèn)題的關(guān)注，并對(duì)其進(jìn)行了相應(yīng)的研究。

雷厲認(rèn)為高校場(chǎng)館資源的利用與場(chǎng)館的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、物質(zhì)基礎(chǔ)以及思想意識(shí)、管理水平有關(guān)，進(jìn)而提出其場(chǎng)地發(fā)展的有效路徑［1］。另外，張寶鈺、蔡軍對(duì)西安高校體育場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn):場(chǎng)地資源嚴(yán)重短缺、有償開(kāi)放率不高、經(jīng)營(yíng)管理方式相對(duì)落后、融資渠道有限和經(jīng)營(yíng)效益較差等問(wèn)題［2］。有學(xué)者從資源配置公平原則的視角，提出了包括場(chǎng)地在內(nèi)的體育產(chǎn)品資源配置問(wèn)題，對(duì)體育產(chǎn)品資源配置的公平進(jìn)行了理論與實(shí)證研究，提出了我國(guó)目前體育場(chǎng)地資源配置公平的目標(biāo)模式［3］。針對(duì)城市區(qū)域，部分研究者提出場(chǎng)地資源配置由于管理體制落后、缺少整體規(guī)劃、法規(guī)可操作性不強(qiáng)、開(kāi)發(fā)商和居民觀念滯后等制約因素，并提出體育資源配置要確立公平優(yōu)先原則，在公平正義基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)注重效率原則，進(jìn)而通過(guò)理順管理體制、增大投入、土地置換、納入城市規(guī)劃、整合現(xiàn)有場(chǎng)地資源、完善場(chǎng)館功能等實(shí)現(xiàn)體育場(chǎng)地的合理配置［4，5］。

綜上所述，雖然學(xué)者們針對(duì)體育場(chǎng)地資源配置問(wèn)題展開(kāi)了相關(guān)研究。但依然存在以下幾個(gè)方面的研究不足:1）現(xiàn)有研究主要是對(duì)局部特定區(qū)域進(jìn)行的現(xiàn)狀調(diào)查，但從整體上分析我國(guó)場(chǎng)地資源配置問(wèn)題缺乏全面的剖析;2）由于對(duì)體育場(chǎng)地資源的屬性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致資源配置目標(biāo)定位不清晰，引發(fā)了諸多公平與效率配置不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，而已有文章在這方面的研究卻相對(duì)薄弱。3）現(xiàn)有研究未將公平與效率配置理念的內(nèi)涵放在對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系中，探討體育場(chǎng)地資源的配置問(wèn)題，以至于無(wú)法把握其配置過(guò)程中存在的問(wèn)題和解決途徑。因此，本文從公平與效率關(guān)系視角出發(fā)，針對(duì)場(chǎng)地資源配置存在的問(wèn)題，從理念、政策和制度安排等方面優(yōu)化配置體育場(chǎng)地資源。

1 體育場(chǎng)地資源的屬性定位與配置選擇

合理地定位體育場(chǎng)地資源屬性，是研究資源配置效率與公平首先必須澄清的問(wèn)題。1985年，體育場(chǎng)地資源被置于第三產(chǎn)業(yè)的衛(wèi)生和社會(huì)福利業(yè)中，描述為:包括組織和舉辦的各種室內(nèi)、外體育活動(dòng)以及對(duì)進(jìn)行這些活動(dòng)的場(chǎng)所和設(shè)施［6］。上述劃定方式，單一地把場(chǎng)地資源界定為大眾參與身體活動(dòng)的物質(zhì)載體，僅僅反映的是一種物質(zhì)基本屬性，因此，有必要依據(jù)不同的理論視角，揭示場(chǎng)地資源的多重屬性。1）依據(jù)公共選擇理論，根據(jù)薩繆爾森（Paul Samuelson）將產(chǎn)品區(qū)分為私人物品與公共物品的定義，體育場(chǎng)地資源是介于兩者之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，一般而言具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性;2）從產(chǎn)權(quán)歸屬界定，由于體育場(chǎng)地屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)，同時(shí)，具有投入成本、風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用高，投資回報(bào)率低和周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，絕大部分場(chǎng)地資源都依賴于政府財(cái)政供給，基本上是一種國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)模式;3）從商品屬性來(lái)看，體育場(chǎng)地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的市場(chǎng)管理機(jī)制勢(shì)在必行，當(dāng)體育場(chǎng)地和消費(fèi)主體之間形成穩(wěn)定的供需關(guān)系時(shí)，其作為商品的生產(chǎn)過(guò)程、交換過(guò)程和消費(fèi)過(guò)程隨即產(chǎn)生。依據(jù)以上觀點(diǎn)，體育場(chǎng)地資源是面向社會(huì)全體大眾提供均等的、無(wú)障礙公共體育服務(wù)為目標(biāo)的物質(zhì)載體，具有明顯的公共屬性、產(chǎn)權(quán)屬性和商品屬性，是一種由國(guó)家所有為主，社會(huì)、個(gè)人共同所有的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，為彌補(bǔ)政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)調(diào)控的不足，我國(guó)場(chǎng)地建設(shè)正逐步從政府“全權(quán)負(fù)責(zé)”向國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人共同承擔(dān)的形式轉(zhuǎn)變。而在體育場(chǎng)地“責(zé)、權(quán)、利”發(fā)生制度性轉(zhuǎn)變過(guò)程中，唯有獲得公共福利和經(jīng)濟(jì)效益是始終不變的目標(biāo)。一方面，市場(chǎng)機(jī)制的引入使得場(chǎng)地資源既是一種消費(fèi)又是一種投資，以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為目的;另一方面，場(chǎng)地資源包含的面向大眾群體的非功利目的及其正外部效應(yīng)，使得場(chǎng)地配置具有“公共選擇”的特征。不難發(fā)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，場(chǎng)地資源能否市場(chǎng)化是現(xiàn)階段體育場(chǎng)地資源屬性之爭(zhēng)的核心問(wèn)題，必然會(huì)觸及產(chǎn)權(quán)歸屬和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度方面的變革，導(dǎo)致資源配置公平與效率矛盾問(wèn)題的產(chǎn)生。

2 體育場(chǎng)地資源配置效率與公平的含義

2.1 效率:實(shí)現(xiàn)體育場(chǎng)地資源配置的經(jīng)濟(jì)效益最大化

效率在經(jīng)濟(jì)學(xué)概念中是指投入與效果之間的比例關(guān)系，具體包括投入與產(chǎn)出的水平、社會(huì)需要的滿足程度、產(chǎn)品的生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的影響等?！靶省蓖ǔＪ菑纳a(chǎn)效率（單位時(shí)間里投入與產(chǎn)出之比）和配置效率（對(duì)現(xiàn)有生產(chǎn)資源的利用程度）兩層含義。如果把體育場(chǎng)地資源比作普通商品，那么生產(chǎn)效率是指一定區(qū)域和單位時(shí)間里，利用現(xiàn)有資金能夠所建體育場(chǎng)地的規(guī)模數(shù)量和自身容量;而配置效率更多是從技術(shù)層面闡釋，是指利用政府行政干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化體育場(chǎng)地資源配置，最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有資金，整合時(shí)間、空間和自身?xiàng)l件，提高場(chǎng)地的使用效率。可以肯定，生產(chǎn)效率是實(shí)現(xiàn)和提高體育場(chǎng)地資源經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)，但是提高生產(chǎn)效率不一定能促進(jìn)使用效率。所以，效率高低的最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是場(chǎng)地配置效率，即配置結(jié)果能否最大限度地滿足人們的使用程度，即如何利用現(xiàn)有的人力和財(cái)力提高體育場(chǎng)地資源配置效率。

2.2 公平:實(shí)現(xiàn)體育場(chǎng)地資源配置的社會(huì)效益最大化

經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，效率不是評(píng)判社會(huì)資源配置狀況的唯一標(biāo)準(zhǔn)，公平也是必須考慮的一個(gè)重要因素［7］。效率主要就經(jīng)濟(jì)意義而言，而公平除了具有經(jīng)濟(jì)意義以外，還具有政治需求和倫理判定的意義。作為社會(huì)公平在體育領(lǐng)域的一種延伸和發(fā)展，體育場(chǎng)地資源的公平配置同社會(huì)效益聯(lián)系在一起，包括“質(zhì)（資源配置效益）“與“量（資源配置數(shù)量）”兩個(gè)方面。從社會(huì)學(xué)角度出發(fā)，體育公平是指在一定的社會(huì)歷史條件下，人們對(duì)體育參與權(quán)利、機(jī)會(huì)和資源分配的平等性的一種體育社會(huì)價(jià)值觀念，體現(xiàn)了人們?cè)谡?、?jīng)濟(jì)、教育、文化等方面?zhèn)€人知識(shí)總和的思維反映以及人與體育關(guān)系的認(rèn)識(shí)［8］。因此，體育場(chǎng)地資源的分配能夠在較大范圍和較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)調(diào)整利益格局，面向全體公民實(shí)施公平的配置方式，獲得公平的配置機(jī)會(huì)和結(jié)果，它受制于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化結(jié)構(gòu)，具有相對(duì)性、歷史性和客觀性，而如何配置體育場(chǎng)地資源是實(shí)現(xiàn)體育公平的核心問(wèn)題所在。

3 體育場(chǎng)地資源公平與效率配置的關(guān)系

3.1 體育場(chǎng)地資源配置公平與效率之間的矛盾關(guān)系

在主觀認(rèn)識(shí)上，無(wú)論國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體對(duì)于體育場(chǎng)地資源的追求，既有效率上的要求，又有公平上的期待。但是，不同的社會(huì)發(fā)展階段，由于地區(qū)發(fā)展水平和資源配置目標(biāo)的不同，使得效率與公平經(jīng)常處于相互對(duì)立、沖突的狀態(tài)，具有明顯的客觀性和時(shí)代性。

1）客觀性。公平與效率的對(duì)立關(guān)系客觀存在，是由兩者之間的固有屬性所決定的。效率所遵循的是“帕累托”最優(yōu)原則，不過(guò)單純追求“帕累托”效率可能導(dǎo)致不可接受的收入分配不平等的局面，在此情況下，社會(huì)就會(huì)犧牲一部分效率為代價(jià)［9］。體育場(chǎng)地資源配置亦然如此，過(guò)分注重公平或效率任意一方，必然導(dǎo)致矛盾問(wèn)題的產(chǎn)生，需要其中一方做出必要的犧牲或者補(bǔ)償，以保持大致的平衡狀態(tài)。在美國(guó)，RWJF基金會(huì)啟動(dòng)了名為Active Living Research（ALR）的研究計(jì)劃，其中提到由于區(qū)域間或區(qū)域內(nèi)，群體或個(gè)體之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的差異性，導(dǎo)致獲得體育資源的機(jī)會(huì)存在明顯的不公平性［10，11］。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制更注重效率，資源配置按實(shí)際需求能力供給，往往是先天握有經(jīng)濟(jì)和權(quán)力資源的社會(huì)階層占有較多的體育場(chǎng)地資源，使得場(chǎng)地成為社會(huì)“精英”階層獨(dú)有的“奢侈品”，產(chǎn)生了“窮則越窮、富則越富”的“馬太”效應(yīng)。

2）時(shí)代性。受到不同時(shí)代社會(huì)因素影響，公平與效率作為資源配置的目標(biāo)會(huì)發(fā)生遷移或置換。上世紀(jì)80年代之前，澳大利亞工黨制定的體育政策主要致力于促進(jìn)大眾參與，“精英”體育只是受到外圍關(guān)注。然而，1975—1983年由于自由黨和國(guó)家黨聯(lián)合執(zhí)政，都寄望于通過(guò)發(fā)展“精英”體育，以爭(zhēng)取各自黨派在國(guó)家政權(quán)中更高的地位和利益，同時(shí)，1976和1980年奧運(yùn)會(huì)澳大利亞運(yùn)動(dòng)員表現(xiàn)不佳，輿論嘩然，促使政策支持力度向“精英”體育傾斜。原先隸屬于政府旅游與康樂(lè)的體育部門被廢除，取而代之的是澳大利亞競(jìng)技體育委員會(huì)（NESC，1993年）成立。精英體育占總財(cái)政投入的70%，包括體育場(chǎng)地建設(shè)在內(nèi)的群眾體育投入只占30%［12，13］。受到政治利益驅(qū)使和連續(xù)兩屆奧運(yùn)會(huì)失利的影響，導(dǎo)致澳大利亞政府過(guò)分追求金牌效率，相反地卻損害了大部分人公平享受場(chǎng)地服務(wù)的利益。從以上材料可以得出結(jié)論，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，在面對(duì)市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制失靈、政策干預(yù)不當(dāng)和其他社會(huì)因素的影響時(shí)，場(chǎng)地資源配置公平與效率的矛盾問(wèn)題依然存在。

3.2 體育場(chǎng)地資源配置公平與效率之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系

所謂體育場(chǎng)地資源配置的公平與效率，二者并不是一種簡(jiǎn)單的孰重孰輕、孰先孰后的關(guān)系，而是隱含的是一種價(jià)值選擇。阿羅的“不可能性定理”［14］指出，任何社會(huì)福利函數(shù)應(yīng)包含一定的社會(huì)價(jià)值判斷，即資源配置狀態(tài)的評(píng)價(jià)必須包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效率，實(shí)際上也是在探討資源配置的公平與效率問(wèn)題。

市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制在追求效率之中保證人人平等，決不容許任何經(jīng)濟(jì)主體的不經(jīng)濟(jì)行為，旨在公平、均等的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效率的最大化。政府主導(dǎo)在強(qiáng)調(diào)體育場(chǎng)地資源配置在實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志、社會(huì)道德和個(gè)人需求的同時(shí)，既是在追求效率也是在保證公平，效率是公平配置的物質(zhì)基礎(chǔ)，而效率的提高依賴于公平的規(guī)范約束，二者應(yīng)是同一共存的。上世紀(jì)60年代中后期，芬蘭政府體育政策由精英體育轉(zhuǎn)向支持“面向所有人的體育（SFA）”。1964—2002年芬蘭體育設(shè)施的數(shù)量從14 148上升到29 280個(gè)。1975到1990年間，當(dāng)?shù)卣糜谕顿Y體育場(chǎng)地建設(shè)的金額累計(jì)1 670億芬蘭馬克。1979年，頒布了第一部全國(guó)體育場(chǎng)地規(guī)劃［15］，以發(fā)展多功能的體育場(chǎng)地，迎合更廣泛的使用群體，作為芬蘭政府體育政策目標(biāo)主要的核心內(nèi)容之一。1995—2003年，相比較“精英”體育投入每年不超過(guò)8%的總預(yù)算，場(chǎng)地投資已占國(guó)家整個(gè)體育預(yù)算的60%。同時(shí)，為保證建設(shè)資金得到公平有效的配置，由國(guó)家體育委員會(huì)（Sports Act Committee）頒布體育法（Sports Act）保障和監(jiān)督體育資金來(lái)源及使用情況，并且依據(jù)國(guó)家體育機(jī)構(gòu)（NSOs）統(tǒng)計(jì)資料引入“結(jié)果或效益管理（Management by Results）”機(jī)制，以決定如何配置體育場(chǎng)地資金投入問(wèn)題［16］。

芬蘭政府主要將大眾群體作為場(chǎng)地資源配置的對(duì)象，并利用政策干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)資金的投入比例，提高配置的使用效率，達(dá)到了效率與公平的統(tǒng)一。因此，如何在公平與效率的博弈關(guān)系中尋求一個(gè)均衡的契合點(diǎn)，關(guān)鍵在于根據(jù)一定的資源配置標(biāo)準(zhǔn)，選擇效率較高的配置方式，從而緩解公平與效率之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)場(chǎng)地資源配置的多重目標(biāo)。

4 我國(guó)體育場(chǎng)地資源配置的公平與低效率問(wèn)題

4.1 場(chǎng)地屬性定位不準(zhǔn)，資源配置目標(biāo)不明確

在我國(guó)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的歷史發(fā)展過(guò)程中，由于對(duì)體育場(chǎng)地資源屬性定位不足，導(dǎo)致資源配置的目標(biāo)不清晰，引發(fā)了諸多公平與效率問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)體育事業(yè)一直以競(jìng)技體育發(fā)展為主線，“金牌效率優(yōu)先”的思想觀念較為嚴(yán)重，體育場(chǎng)地建設(shè)主要服務(wù)于賽事及運(yùn)動(dòng)隊(duì)訓(xùn)練，競(jìng)技體育優(yōu)先配置的政策取向被廣泛認(rèn)同。目前，在地方體育系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)支出中，競(jìng)技體育的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出占總支出的64.1%，群眾體育經(jīng)費(fèi)不到競(jìng)技體育經(jīng)費(fèi)的2/5［17］。效率理論一個(gè)重要的觀點(diǎn)就是要強(qiáng)調(diào)競(jìng)技體育金牌數(shù)量的產(chǎn)出，而大眾體育的資源投入相對(duì)匱乏，直接反映在群眾體育場(chǎng)地資源配置嚴(yán)重不足。

新中國(guó)建立初期，對(duì)理想社會(huì)理念的迫切追求，導(dǎo)致將優(yōu)先保證公平配置（“平均”配置）提到比以往任何時(shí)期都高的位置，人人“平均”的思想觀念較為突出，而且在當(dāng)時(shí)場(chǎng)地資金投入極度匱乏的情況下，理想化的“平均”配置目標(biāo)顯得十分不切實(shí)際。體育場(chǎng)地資源由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一配置，忽視市場(chǎng)機(jī)制在供需兩端的調(diào)控作用，缺乏對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域規(guī)劃、人口結(jié)構(gòu)和消費(fèi)水平等因素的關(guān)注，使場(chǎng)地資源配置并未達(dá)到機(jī)會(huì)、權(quán)力和結(jié)果的相對(duì)均衡。改革開(kāi)放以后，我國(guó)建立了以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為目標(biāo)的市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制，成為場(chǎng)地資源初次分配的主要手段。圍繞提高場(chǎng)地經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)效益，這一時(shí)期場(chǎng)地大多建于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、消費(fèi)水平高和人口聚集的城市區(qū)域，服務(wù)于大型體育賽事和商業(yè)活動(dòng)等。但是，作為我國(guó)公共事業(yè)的組成部分，場(chǎng)地資金配置過(guò)度追求利潤(rùn)最大化，難免會(huì)造成資源功利主義配置，顯然不宜采用這種配置方式。

4.2 實(shí)際籌資渠道狹窄，資源配置總量不充足

充足的體育場(chǎng)地建設(shè)資金是其資源配置的基礎(chǔ)，但由于我國(guó)現(xiàn)有資金投入十分有限，造成場(chǎng)地資源配置根本無(wú)法有效實(shí)施。國(guó)家體育總局馮建中副局長(zhǎng)曾提出體育場(chǎng)地“三少”問(wèn)題［18］，場(chǎng)地設(shè)施數(shù)量少是其中之一。平均每萬(wàn)人擁有場(chǎng)地6.58個(gè)，人均投入資金為148.15元。這與同時(shí)期的美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家平均每萬(wàn)人擁有200多個(gè)體育場(chǎng)地的狀況無(wú)法相比，這直接反映出我國(guó)體育場(chǎng)地投資總量不足。我國(guó)體育場(chǎng)地資源投入來(lái)源于政府投入、私人投資、社會(huì)捐贈(zèng)和個(gè)人消費(fèi)，但僅僅是形式上實(shí)現(xiàn)了資金來(lái)源多元化，絕大部分場(chǎng)地資金來(lái)源主要依靠國(guó)家財(cái)政支出，社會(huì)投入比例相對(duì)較少，在財(cái)政相對(duì)短缺的地區(qū)和時(shí)期，極易使場(chǎng)地建設(shè)陷入資金困境。因此，相對(duì)單一的籌資渠道導(dǎo)致了場(chǎng)地資源配置總量不足:1）民間資本投入不足。體育場(chǎng)地動(dòng)輒數(shù)億元的投入令多數(shù)地方政府捉襟見(jiàn)肘，低回報(bào)率又讓開(kāi)發(fā)商望而卻步，使得場(chǎng)地配置主體往往處于“巧婦難為無(wú)米之炊”的境地。我國(guó)81萬(wàn)多個(gè)體育場(chǎng)地（不含解放軍、武警、鐵路系統(tǒng)）中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)有64.4萬(wàn)多個(gè)，集體經(jīng)濟(jì)有12.6萬(wàn)個(gè)，公有制經(jīng)濟(jì)成分偏大，達(dá)到95%以上［19］，這說(shuō)明民間資本投資興建體育場(chǎng)地?cái)?shù)量極少;2）個(gè)人消費(fèi)水平不高。一般體育場(chǎng)地非盈利性限制了個(gè)人消費(fèi)投入比例，同時(shí)，部分高檔體育場(chǎng)地由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又遠(yuǎn)超于普通民眾的承受范圍，造成個(gè)人消費(fèi)還無(wú)法成為場(chǎng)地資金儲(chǔ)備的主要來(lái)源。

4.3 政策法規(guī)建設(shè)薄弱，資源配置缺乏高效率

體育公共政策的形成和執(zhí)行實(shí)質(zhì)，就是體育公共產(chǎn)品在社會(huì)不同群體之間的分配，并使公共體育利益實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)體育公共政策的形成和執(zhí)行過(guò)程中存在需要完善的方面:1）法制建設(shè)有待完善。1995年頒布并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)體育法》是我國(guó)唯一一部依據(jù)憲法制定的法律條款，但限于當(dāng)時(shí)的社會(huì)情況，在體育場(chǎng)地資源分配內(nèi)容方面的全面性和操作性稍顯不足，主要表現(xiàn)在:對(duì)于不當(dāng)或非法配置體育場(chǎng)地資源、挪用和侵占經(jīng)費(fèi)、監(jiān)管不力等行為的法律界定較為模糊，很難依法進(jìn)行懲處。同時(shí)，相關(guān)行政條例如《城市公共體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施用地定額指標(biāo)暫行規(guī)定》保障公平與效率的法律效力相對(duì)有限，特別在城市近遠(yuǎn)郊區(qū)域和縣鄉(xiāng)一級(jí)地區(qū)，關(guān)于體育場(chǎng)地用地定額指標(biāo)規(guī)定根本未能實(shí)施，形同虛設(shè)。2）政策導(dǎo)向存在誤區(qū)。由于前期調(diào)查和規(guī)劃缺乏縝密論證，使得場(chǎng)地外觀建造過(guò)于攀大求美，后期場(chǎng)地運(yùn)營(yíng)費(fèi)用龐大，沒(méi)有積極引導(dǎo)建設(shè)小型群眾性體育場(chǎng)地;區(qū)域空間分布不均衡，導(dǎo)致客源數(shù)量有限。場(chǎng)地的高投入、低產(chǎn)出，閑置嚴(yán)重，直接造成投入資金技術(shù)性浪費(fèi)，資金利用和場(chǎng)地使用效率低下。同時(shí)，我國(guó)體育場(chǎng)地規(guī)劃主要由政府和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而一般公民的意愿在政府的政策形成過(guò)程中卻未能充分表達(dá)和體現(xiàn)，結(jié)果導(dǎo)致場(chǎng)地配置與社會(huì)實(shí)際需求部分脫離。

4.4 公共決策導(dǎo)向偏移，資源配置分布不均衡

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)制定的公共決策明顯傾向于城市區(qū)域，形成了區(qū)域間和城鄉(xiāng)之間不同的資源配置結(jié)構(gòu)，體育場(chǎng)地資源配置也相應(yīng)地呈現(xiàn)出一定的區(qū)域、城鄉(xiāng)和行業(yè)分布差異性:1）區(qū)域間分布不均衡。體育場(chǎng)地資源作為實(shí)體物質(zhì)存在，受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人口、政策和自然等因素的影響，在區(qū)域空間內(nèi)都會(huì)形成不同類型的地理分布格局。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在場(chǎng)地?cái)?shù)量、規(guī)模、質(zhì)量、資金投入上均高于中部和西部地區(qū)，城市又高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村。體育場(chǎng)地?cái)?shù)量最多的是廣東省，有77 589個(gè)，占全國(guó)體育場(chǎng)地總數(shù)的9.1%;最少的是西藏自治區(qū)，有1 057個(gè)，占體育場(chǎng)地總數(shù)的0.12%［19］;2）城鄉(xiāng)之間分布不均衡。我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，注定了城市與農(nóng)村在體育場(chǎng)地資源配置方面，并隨著行政區(qū)域級(jí)別的遞減，財(cái)政投入、監(jiān)管力度、市場(chǎng)化和集約化配置水平等方面呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。明顯存在城鄉(xiāng)體育場(chǎng)地資源分布不均衡。據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，占國(guó)土面積16.5%且僅擁有39%左右人口的城市就占了79.8%的體育場(chǎng)館資源，而占國(guó)土面積83.5%并擁有61%左右人口的廣大農(nóng)村卻只占20.2%的體育場(chǎng)館資源［20］。3）行業(yè)分布不合理。目前全國(guó)場(chǎng)地大多數(shù)隸屬于教育系統(tǒng)和其他企事業(yè)單位，僅學(xué)校體育場(chǎng)地就占總量的65.6%，但學(xué)校場(chǎng)地對(duì)外開(kāi)放率僅為29.2%［19］，導(dǎo)致真正意義上無(wú)阻礙向社會(huì)大眾開(kāi)放的公共體育場(chǎng)地卻相對(duì)較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民群眾健身活動(dòng)的需要。

4.5 弱勢(shì)群體關(guān)注不夠，資源配置機(jī)會(huì)不公平

社會(huì)弱勢(shì)群體是對(duì)處于困難境地人群的一個(gè)總的概括，如殘疾人、精神病患者、失業(yè)者、貧困者、下崗職工、災(zāi)難中的求助者、農(nóng)民工、非正規(guī)就業(yè)者，以及在勞動(dòng)關(guān)系中處于弱勢(shì)地位的人［21］。體育場(chǎng)地資源配置是面對(duì)社會(huì)群體民眾提供的服務(wù)，但現(xiàn)實(shí)情況是，場(chǎng)地資源配置的主方向集中在少部分人群，而對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體卻關(guān)注不夠，主要體現(xiàn)在資源配置機(jī)會(huì)不公平。一方面，由于自身因素所導(dǎo)致。一項(xiàng)對(duì)農(nóng)民工體育活動(dòng)情況的調(diào)查顯示:愿意花錢參加體育健身的人僅占19.1%，有85.4%的人愿意修建體育活動(dòng)場(chǎng)所，其中，僅有28.7%愿意出錢，有56.7%的沒(méi)錢出［22］。調(diào)查結(jié)果表面上反映了弱勢(shì)群體除場(chǎng)地消費(fèi)意識(shí)和自覺(jué)參與健身意識(shí)薄弱，但實(shí)際上是由于弱勢(shì)群體其自身劣勢(shì)條件的限制，導(dǎo)致無(wú)法獲得與其他群體相同的場(chǎng)地資源服務(wù)機(jī)會(huì)。另一方面，由于社會(huì)因素所造成。以殘疾人為例，《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》、《中華人民共和國(guó)體育法》、《全民健身計(jì)劃綱要》等政策規(guī)定:“殘疾人享有平等參與文化生活的權(quán)利;文化、體育、娛樂(lè)和其他公共活動(dòng)場(chǎng)所為殘疾人提供方便;新建體育場(chǎng)館規(guī)劃要照顧殘疾人的特點(diǎn);公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)對(duì)殘疾人實(shí)行優(yōu)惠辦法”等內(nèi)容。雖然政策賦予了弱勢(shì)群體享有場(chǎng)地資源的權(quán)力，但權(quán)利的享有并不等于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)作用下，現(xiàn)有配置對(duì)象主要針對(duì)具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的人群，而現(xiàn)有場(chǎng)地類型和經(jīng)營(yíng)模式嚴(yán)重阻礙了弱勢(shì)群體參與身體鍛煉的積極性。

5 體育場(chǎng)地資源公平與效率配置的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

5.1 樹(shù)立體育場(chǎng)地資源“公平與效率”配置理念

“公平與效率”是體育場(chǎng)地資源配置理念的價(jià)值基礎(chǔ)和起始點(diǎn)，是衡量體育場(chǎng)地事業(yè)全面發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。只有牢固樹(shù)立“公平與效率”的資源配置理念，才能致力于更合理的場(chǎng)地配置:1）喚起配置主體和消費(fèi)主體對(duì)資源配置的重視。政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)作為體育場(chǎng)地資源的配置主體，始終要將“公平與效率”的配置理念融入到具體的實(shí)踐過(guò)程中，正確處理公平與效率的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)資源配置的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益;大眾是實(shí)際體育場(chǎng)地消費(fèi)主體，需要對(duì)公民進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，從而提高居民參與體育場(chǎng)地配置的積極性。2）擴(kuò)大“公平與效率”配置理念的實(shí)現(xiàn)途徑。加強(qiáng)宣傳和教育，從理論上認(rèn)識(shí)“公平與效率”配置的內(nèi)涵和意義;優(yōu)化配置結(jié)構(gòu)和方法，從現(xiàn)實(shí)中感受“公平與效率”配置所帶來(lái)的切實(shí)利益;從機(jī)會(huì)、條件和結(jié)果三個(gè)方面保證公平配置;從資金籌措和使用、場(chǎng)地科學(xué)規(guī)劃和選址方面提高配置效率。3）正確認(rèn)識(shí)公平配置含義。體育場(chǎng)地資源公平配置不等于平均化，配置主體應(yīng)立足于配置對(duì)象的整體利益和客觀現(xiàn)實(shí)需求配置體育場(chǎng)地資源。倡導(dǎo)按“需”、按“質(zhì)”配置，避免人人平均的錯(cuò)誤觀念。

5.2 依據(jù)體育場(chǎng)地產(chǎn)權(quán)屬性，適時(shí)定位資源配置目標(biāo)

體育場(chǎng)地資源是遵循“效率優(yōu)先，兼顧公平”還是“公平優(yōu)先，兼顧效率”的配置目標(biāo)，需要將其置于社會(huì)環(huán)境和時(shí)代背景中才能得以確定。結(jié)合我國(guó)體育場(chǎng)地發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，解決資源配置效率與公平問(wèn)題的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)屬性的適時(shí)定位。產(chǎn)權(quán)屬性決定了體育場(chǎng)地資源配置具有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益雙重目標(biāo)，但在實(shí)際場(chǎng)地資源配置過(guò)程中，同時(shí)獲得雙重目標(biāo)的絕對(duì)最大化和回避公平與效率客觀矛盾關(guān)系都是不可取的。因此，依據(jù)體育場(chǎng)地資源產(chǎn)權(quán)屬性，配置目標(biāo)要適時(shí)地給予取舍或者側(cè)重:1）整體性原則。體育場(chǎng)地資源配置中，看似追求經(jīng)濟(jì)效益的行為，背后也應(yīng)當(dāng)是追求廣義的社會(huì)效益，即資源整體上要以“公平優(yōu)先，兼顧效率”;2）區(qū)別性原則。公有制體育場(chǎng)地資源配置以公平為重，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化是體育場(chǎng)地資源區(qū)別于其他資源配置的最大特點(diǎn);非公有制、盈利性體育場(chǎng)地資源配置以效率優(yōu)先，注重與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制接軌，更多考慮在區(qū)域需求總量和消費(fèi)水平，同時(shí)如何降低建設(shè)、地價(jià)和租賃成本費(fèi)用方面下功夫。3）階段性原則。目前體育場(chǎng)地資源“短缺”的現(xiàn)實(shí)，需要保證資金的高效籌措和使用，即“效率優(yōu)先，兼顧公平”，而隨著場(chǎng)地資源逐漸豐富，應(yīng)該適宜地調(diào)整為“以公平為基礎(chǔ)，以效率為導(dǎo)向”。

5.3 堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的資源配置模式

政府計(jì)劃與市場(chǎng)調(diào)控各有不足但又互補(bǔ)，需要揚(yáng)長(zhǎng)避短，采取政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的資源配置模式。1986年國(guó)家體委制定的《關(guān)于體育體制改革的決定（草案）》中明確指出，改善體育管理體制的核心就是“實(shí)現(xiàn)由國(guó)家包辦體育到國(guó)家與社會(huì)辦相結(jié)合轉(zhuǎn)變”［23］。國(guó)務(wù)院2005年出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，支持非公有資本參與各類公用基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)，推進(jìn)了市場(chǎng)準(zhǔn)入以及信貸、稅收等體制的改革。新近頒布的《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)資源合理配置需要政府和市場(chǎng)的共同參與，以實(shí)現(xiàn)場(chǎng)地的優(yōu)化配置。此外，政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制的適位和融合，還需注意以下兩個(gè)方面:1）配置依據(jù)。在充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的作用下，政府應(yīng)參照體育場(chǎng)地社會(huì)收益率劃定投資邊界，避免完全市場(chǎng)收益而導(dǎo)致資源配置偏離最優(yōu)狀態(tài)，同時(shí)，加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)管力度，使財(cái)政預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)能夠有效利用。2）配置對(duì)象。大、中型和私人體育場(chǎng)地投資大、回報(bào)率低，適合多元市場(chǎng)開(kāi)發(fā)模式，有利于拓寬籌資渠道和提高資金利用率，而社區(qū)和農(nóng)村體育場(chǎng)地應(yīng)主要由政府財(cái)政撥款統(tǒng)一配置。

5.4 構(gòu)建和完善體育場(chǎng)地資源配置的法制體系

僅僅依靠政府管理、社會(huì)監(jiān)督是無(wú)法完全解決體育場(chǎng)地資源配置不公和低效問(wèn)題，唯有“依法行政、依法治體”才能從根本上保障資源配置的公平與高效。政府通過(guò)制定體育政策法規(guī)，對(duì)體育場(chǎng)地資源配置全程起到監(jiān)督和調(diào)控作用:1）制定和完善相關(guān)政策法律條款。進(jìn)一步完善《體育法》關(guān)于體育場(chǎng)地資源配置內(nèi)容條款，明確界定不當(dāng)或非法挪用、侵占和浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)、監(jiān)管不力等行為，依法量刑進(jìn)行懲處，從細(xì)則方面規(guī)定和實(shí)施體育場(chǎng)地資源配置工作，使法律效應(yīng)更為具體化，從而建立起良好的法律秩序。2）有效實(shí)施相關(guān)政策法規(guī)。通過(guò)完善立法，在執(zhí)行《城市公共體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施用地定額指標(biāo)暫行規(guī)定》、《全民健身計(jì)劃綱要》、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》、《“十一五”農(nóng)民體育健身工程建設(shè)規(guī)劃》等政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，再配以相關(guān)具體制度的建立，如選擇性市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、社會(huì)各機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)制度、弱勢(shì)補(bǔ)償?shù)闹贫鹊葋?lái)保證資源配置的公平與效率。同時(shí)，明確各級(jí)政府或體育主管部門對(duì)場(chǎng)地資源配置的職責(zé)、權(quán)利、任務(wù)及服務(wù)原則，注重對(duì)配置主體、方式和過(guò)程的監(jiān)管力度，對(duì)于非正當(dāng)和違法配置行為要依據(jù)相關(guān)條款給予規(guī)避和糾正。5.5 均衡配置城鄉(xiāng)體育場(chǎng)地資源，減小城鄉(xiāng)差異

面對(duì)城鄉(xiāng)體育場(chǎng)地發(fā)展不均衡現(xiàn)狀，應(yīng)將解決農(nóng)村體育場(chǎng)地資源配置問(wèn)題放在優(yōu)先發(fā)展的位置，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一籌劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)場(chǎng)地資源均衡配置:1）重視農(nóng)村體育場(chǎng)地資源的合理配置。《全民健身計(jì)劃（2011—2015）》提出“形成覆蓋城鄉(xiāng)比較健全的全民健身公共服務(wù)體系”是今后五年總體目標(biāo)任務(wù)。各級(jí)政府部門要客觀分析本地區(qū)實(shí)際情況，通過(guò)政策引導(dǎo)體育場(chǎng)地資源合理的配置，努力縮小城鄉(xiāng)差距。2）按比例配置城鄉(xiāng)場(chǎng)地資金。目前，在缺乏市場(chǎng)有效供給的情況下，應(yīng)采取“國(guó)省支持、市級(jí)配套、鎮(zhèn)村出地、村民出工、財(cái)政補(bǔ)助、社會(huì)贊助”的多元籌資模式。為保證場(chǎng)地資金投入的長(zhǎng)期穩(wěn)定，建議依據(jù)每個(gè)項(xiàng)目所需資金，國(guó)家、省、市（縣）三方按5:3:2比例配置財(cái)政支出，逐漸形成體育場(chǎng)地建設(shè)多元籌資的管理機(jī)制，以解決資金“短缺”問(wèn)題。3）注重場(chǎng)地資源配置的遴選。依據(jù)村落布局和人口數(shù)量，盡可能與所在地的學(xué)校、文化站、室外電影放映場(chǎng)等農(nóng)村公共設(shè)施的建設(shè)和使用相結(jié)合，建造投資小、分布廣，能夠滿足基本活動(dòng)需要的體育場(chǎng)地。4）規(guī)范資源配置的實(shí)施步驟。有效地使用現(xiàn)有場(chǎng)地資金，將前期調(diào)查、申請(qǐng)、審批與后期規(guī)劃、監(jiān)督、驗(yàn)收相結(jié)合，建立過(guò)程性和終結(jié)性的體育場(chǎng)地資源配置評(píng)價(jià)體系，提高場(chǎng)地資源配置的公平性和效率。

5.6 堅(jiān)持和完善體育場(chǎng)地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

日益擴(kuò)大的地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差距導(dǎo)致基層政府財(cái)政收入來(lái)源的不平等，從而導(dǎo)致體育場(chǎng)地資源配置結(jié)果不平等。轉(zhuǎn)移支付的主要職能是資源配置和收入分配，目標(biāo)主要是針對(duì)地區(qū)間具有外溢性的公共服務(wù)項(xiàng)目，更多是體現(xiàn)公平，兼顧效率。從操作層面看，面對(duì)我國(guó)地區(qū)間和城鄉(xiāng)之間財(cái)力水平差異較大，體育場(chǎng)地資源地區(qū)空間分布不均衡的問(wèn)題，需要通過(guò)堅(jiān)持和完善體育場(chǎng)地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，改變當(dāng)前體育場(chǎng)地資金支出和使用結(jié)構(gòu)，保證體育場(chǎng)地建設(shè)的經(jīng)費(fèi)需要，提供均衡性資源配置機(jī)制。目前，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距的政策空間太小，制約了體育基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)［24］。筆者認(rèn)為具體需要通過(guò)提高轉(zhuǎn)移支付比重、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和建立支付保障等措施，實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公平與效率。1）要體現(xiàn)體育場(chǎng)地公共屬性，著重建立和規(guī)范以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的模式;2）擴(kuò)大增值稅的征收范圍，進(jìn)一步增加政府轉(zhuǎn)移支付能力;3）要以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為體育場(chǎng)地財(cái)政配置的輔助形式，配置主體需按規(guī)定要求使用資金;4）要完善體育場(chǎng)地資源財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律保障制度。

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Equity and Efficiency:Allocation of Sports Venues Resource in China

ZENG Jianming1，2，LIU Yuefeng2
（1.Institute of Physical Education，Central China Normal University，Wuhan 430079，Hubei，China;2.College of Physical Education，Xinjiang Normal University，Urimqi 830054，Xinjiang，China）

The allocation of sports venues resource was discussed from the relationship between efficiency and equity.This paper reveals the Sports space resource allocation problem and the causes in contemporary China from several aspects:the target is indefinite，the total is inadequate，the capital allocation is inefficient，the opportunity allocation is inequity，and so on.Accordingly，it suggests that in order to achieve the unity equity and efficiency，we should establish the concept of“equity and efficiency”allocation，determine the goal of the allocation of resources timely，optimize the model of resource allocation，construct a legal system of resource allocation，balance the allocation of venues resources in urban and rural，construct a financial transfer payment system，and provide a theoretical basis for the rational allocation of the sports venues resources.

sports venues;resource allocation;equity and efficiency

G80－05

A

1004－0560（2012）03－0023－06

2011-10-19;

2011-12-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（11BTY053）;新疆師范大學(xué)優(yōu)先發(fā)展學(xué)科資助項(xiàng)目;新疆師范大學(xué)優(yōu)秀青年教師科研啟動(dòng)基金（XJNU0810）。

曾建明（1979－），男，講師，博士研究生，主要研究方向?yàn)轶w育理論。

責(zé)任編輯:劉紅霞