王祖強(qiáng) 楊紅新

（中共浙江省委黨校 軟科學(xué)研究所，浙江 杭州 31121）

2000年聯(lián)合國(guó)人居署首次提出了包容性城市的概念，包容性城市是指城市中的每個(gè)人不論財(cái)富、性別、年齡、種族或宗教信仰，均得以利用城市所能提供的機(jī)會(huì)參與生產(chǎn)性活動(dòng)。美國(guó)學(xué)者 Neil.P.Kittredge（2004）和 McKinsey Global Institute（2010）分別從城市發(fā)展收益均等分配的角度和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體持續(xù)發(fā)展的角度對(duì)包容性城市進(jìn)行了研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者譚國(guó)太（2008）、宋曉梅、杜鵑（2009）、張景秋（2010）、張宇鐘（2010）分別從農(nóng)民工與城市居民的融合，地域開放性、保障弱勢(shì)群體權(quán)利、吸引各類人才集聚的能力，城市文化包容性對(duì)城市發(fā)展的重要性角度對(duì)包容性城市進(jìn)行了研究。國(guó)內(nèi)外學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)從不同方面對(duì)包容性城市進(jìn)行了研究，但是關(guān)于包容性城市內(nèi)容沒有進(jìn)一步深化，沒有歸納出建設(shè)包容性城市的整體建議。

本文在借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)對(duì)包容性城市研究的基礎(chǔ)上，概括出包容性城市的特征，深化了對(duì)包容性城市的認(rèn)識(shí)，分析了浙江城市發(fā)展中阻礙城市包容性因素，運(yùn)用包容性城市的理念，為浙江加快建設(shè)包容性城市提出了對(duì)策。

一、包容性城市的特征及意義

(一)包容性城市的特征

城市的包容性既反映了城市對(duì)來(lái)自不同地域、不同語(yǔ)言、不同文化背景、不同價(jià)值觀的人群的接納程度；也反映了城市不斷滿足居民日益增長(zhǎng)的生存和發(fā)展的要求，更反映了不同群體，特別是弱勢(shì)群體能夠分享城市發(fā)展成果的程度。

結(jié)合聯(lián)合國(guó)提出的包容性城市的概念及國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究成果，我們認(rèn)為，包容性城市應(yīng)該具有以下基本特征：

1.更加合理的財(cái)富分配。基本滿足城鎮(zhèn)居民正常的居住需求，不斷縮小不同行業(yè)之間、不同性質(zhì)單位之間的收入差距，逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民之間同工同酬待遇。

2.創(chuàng)新型的城市管理模式。以人為中心，更多的關(guān)注弱勢(shì)群體的利益訴求，不斷創(chuàng)新城市管理的模式，讓更多的人能夠參與到城市管理當(dāng)中，不斷提高公共政策制定的科學(xué)性。

3.公共服務(wù)的均等化。逐步消除各種人為因素給外來(lái)人口帶來(lái)的不公平待遇，進(jìn)一步解決其在就業(yè)、幼托、教育、住房、社會(huì)保障等方面遇到的困難，不斷擴(kuò)大農(nóng)民工的大病醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍，逐步實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口與本地人口在基本公共服務(wù)方面的均等化。

4.多元文化的和諧共生。城市發(fā)展、創(chuàng)新、創(chuàng)造離不開文化的支撐，文化已成為推進(jìn)城市創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素。外來(lái)人口帶來(lái)的異地文化與本地文化、鄉(xiāng)村文化與城市文化、歷史文化與現(xiàn)代文化應(yīng)在城市中共存與發(fā)展。

綜合包容性城市的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為包容性城市是以人為中心，通過(guò)營(yíng)造包容性的城市環(huán)境不斷滿足居民生存和發(fā)展的需要，讓每一個(gè)在城市工作、生活的人都能機(jī)會(huì)均等的利用城市發(fā)展提供的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自己的全面發(fā)展，都能公平合理的分享城市發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會(huì)之間和諧發(fā)展的城市。

（二）建設(shè)包容性城市的重要意義

建設(shè)包容性城市是城市發(fā)展理念由單純數(shù)量增長(zhǎng)向數(shù)量與質(zhì)量共同提升的轉(zhuǎn)變。包容性城市要求城市的發(fā)展決不僅是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和城市規(guī)模的擴(kuò)大，更要有社會(huì)的進(jìn)步；不僅是城市整體上的發(fā)展，更是組成城市的人體——人的全面發(fā)展；不僅是財(cái)富的創(chuàng)造，更是財(cái)富的共同分享。城市的發(fā)展應(yīng)是不斷滿足城市主體—人的生存和發(fā)展的需要，而城市是由不同的異質(zhì)個(gè)體所組成的一個(gè)相對(duì)比較大的、相對(duì)稠密的、相對(duì)長(zhǎng)久的聚居地，不同的個(gè)體之間容易產(chǎn)生矛盾和沖突，這就需要城市的發(fā)展要具有包容性，正確認(rèn)識(shí)到個(gè)體之間的差異，通過(guò)建立包容性的城市環(huán)境，加大對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注力度，逐步解決存在的不公平不公正的問(wèn)題，使每個(gè)人都能共享城市發(fā)展的成果。另外，城市包容程度的提升，也能夠不斷增強(qiáng)城市的吸引力，加快農(nóng)村人口向城市集聚，推進(jìn)整個(gè)社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

二、阻礙浙江城市包容性的主要因素

2010年浙江城市人口水平達(dá)到61.6%，已經(jīng)進(jìn)入城市主導(dǎo)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新的階段。但是我們不能只看到城市化水平提高的積極的一面，更應(yīng)該看到城市發(fā)展中存在的問(wèn)題。近年來(lái)，住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲，貧富差距日益擴(kuò)大，基本公共服務(wù)的非均等化，城市不同文化圈層之間的對(duì)抗與沖突；城市形象與小攤小販正當(dāng)?shù)闹\生權(quán)益能否同時(shí)兼顧等問(wèn)題的存在，日益影響到城市的健康持續(xù)發(fā)展。?

圖1 2006～2010年浙江省主要城市的房?jī)r(jià)收入比

（一）房?jī)r(jià)水平居高不下

房?jī)r(jià)高企在增加城市居民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，城市化水平增長(zhǎng)速度趨緩。近年來(lái)，過(guò)快的房?jī)r(jià)上漲形成的高房?jī)r(jià)已經(jīng)超過(guò)了城鎮(zhèn)居民和進(jìn)城務(wù)工人員的可支付能力。以三口之家購(gòu)買90平方米的住房來(lái)衡量，2006～2010年，浙江省、杭州、寧波、溫州的房?jī)r(jià)收入比在快速上升（圖1），2010年浙江省、杭寧溫的房?jī)r(jià)收入比均大于10.23，溫州的房?jī)r(jià)收入比大于15。浙江省2010年城市的房?jī)r(jià)收入比，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出聯(lián)合國(guó)人居中心“合理的住房?jī)r(jià)格”的房?jī)r(jià)收入比3～6的水平。房?jī)r(jià)高漲是城市化水平增長(zhǎng)速度趨緩的重要因素之一，2010年浙江全省城市商品住宅平均銷售價(jià)格9332元/平方米是2006年4510元/平方米的2.07倍；2006～2010年浙江的城市化水平增加速度低于全國(guó)0.68個(gè)百分點(diǎn)。

（二）收入差距日益擴(kuò)大

收入分配制度的不合理使得城市居民的收入差距逐漸擴(kuò)大。浙江的最低工資標(biāo)準(zhǔn)雖然作了9次調(diào)整，但是2010年的最低工資標(biāo)準(zhǔn)的最高檔為 1100元/月只能達(dá)到城鎮(zhèn)單位在崗職工標(biāo)準(zhǔn)的31.8%，嚴(yán)重低于40%～60%的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，并且最低工資保障制度也不能得到嚴(yán)格執(zhí)行。行業(yè)之間的工資收入差距越來(lái)越大，平均工資最高的金融業(yè)與最低的住宿和餐飲業(yè)的工資差距，由2005年的3.17倍擴(kuò)大到2010年的4.52倍，高于主要發(fā)達(dá)國(guó)家不同行業(yè)工資差距1.6～2.5的平均水平。不同性質(zhì)的城鎮(zhèn)單位在崗職工的平均工資之間也存在著明顯的差距，2010年國(guó)有單位在崗職工的平均工資分別是城鎮(zhèn)集體單位、其他單位在崗職工平均工資的1.82倍、1.94倍。雖然農(nóng)民工構(gòu)成了很多企業(yè)一線工人的主體，尤其是那些勞動(dòng)強(qiáng)度大的工種，但是同工不同酬使得絕大多數(shù)農(nóng)民工工資水平收入水平明顯低于城鎮(zhèn)職工。

（三）城市管理相對(duì)滯后

對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理水平滯后與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。浙江省流動(dòng)人口規(guī)模從2000年的404.2萬(wàn)人增加到2010年的2037.3萬(wàn)人（圖2），并呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì)，浙江省流動(dòng)人口總量連續(xù)10年居全國(guó)第二位。城市政府對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)服務(wù)管理水平與流動(dòng)人口來(lái)源分散且流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)不相適應(yīng)。第一，重管理管制，輕服務(wù)關(guān)心。忽視流動(dòng)人口的巨大貢獻(xiàn)和應(yīng)享受的權(quán)利，過(guò)多的強(qiáng)調(diào)義務(wù)和責(zé)任。第二，重直接管理，缺少社區(qū)參與。基層執(zhí)行組織的社區(qū)缺乏行政的綜合協(xié)調(diào)與管理職能，信息傳遞失效。第三，重經(jīng)濟(jì)利用，輕社會(huì)融入。公民身份的政治參與缺乏保障，處于“集體失語(yǔ)狀態(tài)”；本地人對(duì)其存在排外、歧視心理；外來(lái)流動(dòng)人口缺乏歸屬感，難以融入主流社會(huì)。

圖2 2000～2010年浙江省流動(dòng)人口規(guī)模

城市管理缺乏市民的有效參與。公共政策不能反映城市各階層居民真正的利益訴求，不能有效協(xié)調(diào)城市各個(gè)利益群體之間的矛盾，有些政策沒有考慮到外來(lái)務(wù)工人員的需要，也間接造成了城市管理的混亂。缺乏人性化的城市管理，城管執(zhí)法人員對(duì)小商小販的圍追堵截，小商小販幾乎成了城管執(zhí)法人員的敵人；執(zhí)法人員使用暴力、威脅等手段執(zhí)法，使得小商小販或困難群體的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)。

（四）公共服務(wù)的非均等化

公共服務(wù)的非均等化使得城市中外來(lái)人口在就業(yè)、幼托、教育、住房、社會(huì)保障等方面面臨著一系列困難。浙江省城鎮(zhèn)人口從 2000年的2235.66萬(wàn)增加到2010年的3354.06萬(wàn)，10年間平均每年增加111.84萬(wàn)人，相當(dāng)于一個(gè)大城市的人口規(guī)模，其中向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口構(gòu)成了城市外來(lái)人口的主體，在身份上以農(nóng)民工為主。城市中大量的外來(lái)人口，有效的緩解了城市勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性緊缺，有力促進(jìn)了城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和第三產(chǎn)業(yè)的健康成長(zhǎng)，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和基礎(chǔ)；但是卻不能享受到公平的公共服務(wù)，子女就學(xué)難、費(fèi)用高、借讀費(fèi)和贊助費(fèi)要占到費(fèi)用支出的三成以上，特別是在城市公辦學(xué)校就讀的子女，交納的借讀費(fèi)和贊助費(fèi)更高。從目前看，針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障體系依然較為薄弱，特別是針對(duì)農(nóng)民工的大病醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的覆蓋面仍然偏窄，大部分農(nóng)民工尚未納入醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的范圍，使得這些在城市工作的農(nóng)民工缺乏基本的社會(huì)保障，農(nóng)民工“因病致貧”、“因病返貧”現(xiàn)象并不鮮見。

（五）城市文化危機(jī)

多樣性文化的矛盾與沖突。在日益走向城市化、商業(yè)化、時(shí)尚化乃至虛擬化的當(dāng)代文化生活中，一方面，傳統(tǒng)與當(dāng)代之間明顯的文化沖突，這種沖突使傳統(tǒng)鄉(xiāng)民文化習(xí)俗和觀念顯得古舊、愚昧而落后；另一方面，當(dāng)代文化消費(fèi)產(chǎn)品中又存在著以種種形式仿制或重構(gòu)著鄉(xiāng)土文化符號(hào)，把傳統(tǒng)民俗制作成新的時(shí)尚消費(fèi)品。在城市大拆大建過(guò)程中，不斷的推倒舊建筑和豎立新建筑，歷史建筑在大多數(shù)城市蕩然無(wú)存，不同城市之間的差異化逐漸消失，城市出現(xiàn)了千城一面的現(xiàn)象。在杭州市中山路上，一百年以前的建筑已經(jīng)很少，南宋時(shí)期的房子已經(jīng)絕跡。外來(lái)人口在為城市的發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來(lái)了各具特色的地方文化。城市文化對(duì)外來(lái)文化排斥的結(jié)果表現(xiàn)在，在城市生活的外來(lái)人口精神文化生活的貧乏、城市認(rèn)同感和城市歸屬感的缺失，與城市本地人口精神文化生活的分離。

三、加快浙江包容性城市建設(shè)的對(duì)策

浙江城市的發(fā)展正處于由數(shù)量增長(zhǎng)向質(zhì)量提升的方向轉(zhuǎn)變，為包容性城市的建設(shè)提供了良好機(jī)遇；同時(shí)由于包容性城市的建設(shè)涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)方面，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，當(dāng)前應(yīng)該把包容性城市的理念融入城市的發(fā)展當(dāng)中，通過(guò)加強(qiáng)保障住房、調(diào)節(jié)收入分配差距、創(chuàng)新城市管理模式、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、加快文化融合來(lái)營(yíng)造包容性的城市環(huán)境，以促進(jìn)浙江城市健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）加快保障房建設(shè)，實(shí)現(xiàn)居者有其屋

加大保障性住房建設(shè)，提高保障性住房覆蓋面。廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用住房、拆遷安置住房的建設(shè)，既是解決中低收入人群、城市拆遷居民、被征地農(nóng)民和外來(lái)務(wù)工人員的居住問(wèn)題的需要，也是維護(hù)城市社會(huì)穩(wěn)定的需要。一是大力推進(jìn)公共租賃住房等保障性住房建設(shè)，以擴(kuò)大城市住房保障覆蓋面為重點(diǎn)，在全面解決城市低收入家庭住房困難的同時(shí)，逐步構(gòu)建解決城市中等偏下收入家庭住房困難問(wèn)題的住房保障體系。二是大力開展危舊房改造和限價(jià)商品房等建設(shè)，充分發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用，逐步構(gòu)建改善其他住房困難家庭居住條件的政策支持體系。三是大力加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，優(yōu)化土地和商品住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，加快普通商品住房建設(shè)，緩解市場(chǎng)供求結(jié)構(gòu)矛盾，規(guī)范市場(chǎng)秩序，以滿足自住型普通住房需求為重點(diǎn)，逐步構(gòu)建基本滿足不同層次住房需求的商品住房體系。

（二）加強(qiáng)收入分配調(diào)節(jié)力度，逐步縮小貧富差距

調(diào)整國(guó)民收入分配格局，深化收入分配制度改革，逐步提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重和勞動(dòng)者報(bào)酬在初次分配中的比重。一是進(jìn)一步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，健全并落實(shí)最低工資制度；二是逐步改變農(nóng)民工工資長(zhǎng)期被過(guò)分壓低的現(xiàn)象，形成農(nóng)民工與城市職工同工同酬的機(jī)制。三是提高企業(yè)職工工資水平，建立企業(yè)職工工資正常增長(zhǎng)和支付保障機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)建立工資集體協(xié)商制度，充分發(fā)揮工會(huì)組織為勞動(dòng)者維權(quán)的作用，建立跨行業(yè)、跨地區(qū)的處理勞工關(guān)系的雇主組織。四是改革國(guó)有企業(yè)工資總額管理辦法，加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)企業(yè)工資監(jiān)管，打破行政性壟斷，合理調(diào)整行業(yè)之間的收入水平；五是在保證社會(huì)公平的同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)民收入二次再分配的力度，緩解行業(yè)間和社會(huì)階層間的分配不公，在以不損失經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展效率的條件下縮小貧富差距。

（三）不斷創(chuàng)新城市管理模式

鼓勵(lì)公眾積極參與城市公共決策的制定。公共政策的制定需要本地市民和外來(lái)人員的共同參與，不斷擴(kuò)大居民參與公共政策的范圍，積極吸納各階層、各群體的意見，重視弱勢(shì)群體的利益訴求，提高公共決策的民主性、科學(xué)性。

加大對(duì)社會(huì)底層合法權(quán)益的維護(hù)。政府在制定城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，要確定相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所以供農(nóng)產(chǎn)品、日用小商品等經(jīng)營(yíng)者從事經(jīng)營(yíng)；城市管理執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中要體現(xiàn)以人為本的原則，禁止暴力執(zhí)法，倡導(dǎo)文明執(zhí)法。

創(chuàng)新外來(lái)人口服務(wù)管理模式。以包容性理念為指導(dǎo)，把管理和服務(wù)的權(quán)限和責(zé)任下放到街道和社區(qū)居委會(huì)，寓管理于服務(wù)之中，在政府和社區(qū)組織互動(dòng)基礎(chǔ)之上，形成政府依法行政、公民依法自治、其他社會(huì)組織參與公共管理和服務(wù)的互動(dòng)式人口服務(wù)治理模式。

（四）持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不斷增強(qiáng)外來(lái)人口的歸屬感。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)戶籍、住房、就業(yè)、教育、社會(huì)保障等制度改革，打破城鄉(xiāng)戶籍制度以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系的行政分割，進(jìn)一步剝離附著在戶口上的不公平福利制度，逐步將農(nóng)民工統(tǒng)一納入本地各項(xiàng)社會(huì)管理之中。不斷創(chuàng)新公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制，擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面，實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口與本地人口在就業(yè)服務(wù)和基本社會(huì)保障等“基本民生性服務(wù)”方面的均等化，在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”方面的均等化，在公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”方面的均等化。要讓外來(lái)人口真正享受到市民權(quán)利，分享到城市發(fā)展的成果，不斷提高其對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感。

（五）多元文化和共生

促進(jìn)現(xiàn)代文化、鄉(xiāng)土文化、傳統(tǒng)民俗、歷史文化等多種文化的共生共融。多樣性的文化才能滿足不同層次城市居民的文化需求，才能使居民的精神文化生活更加豐富。保護(hù)民俗其實(shí)就是保護(hù)民俗所依托的文化群體的生活與活動(dòng)空間。通過(guò)保護(hù)工作來(lái)增強(qiáng)都市市民與村民的文化交流與溝通，使得傳統(tǒng)民俗活動(dòng)逐漸成為當(dāng)代都市文化一個(gè)有機(jī)成分，不斷改善當(dāng)代都市人生活的文化生態(tài)狀況。城市的發(fā)展是一個(gè)過(guò)程，包括歷史、現(xiàn)在和未來(lái)；城市的發(fā)展不是推倒重建，而是在繼承；不應(yīng)忽視歷史文化，在應(yīng)尊重和繼承歷史文化的基礎(chǔ)上，加大對(duì)歷史文化的保護(hù)力度，充分發(fā)揮歷史文化對(duì)城市發(fā)展的長(zhǎng)期促進(jìn)作用。歷史文化與現(xiàn)代文化之間不存在必然的沖突，現(xiàn)代文化和歷史文化的兼容才能突出城市發(fā)展的特色，彰顯城市的魅力。

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