朱國偉

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

公共行政的發(fā)展總是冠之以“新”的名號來表稱，從傳統(tǒng)的官僚制行政到新公共行政再到新公共管理、新公共服務乃至所謂“新的治理”皆是如此。然而，公共行政的理論與實踐都必須以理性的方式來規(guī)約自身的倫理結構，以保證自身的公共性品格①。進而，這種“新”不僅是概念指稱，隱含在其中的是理性范式的變遷[1]。只有通過這種潛在的理性范式的考察，我們才能真正發(fā)現(xiàn)各個階段之間的傳承關系，以及他們之“新”與不足。行政理性是指公共行政人員在倫理旨歸、事實認知、工具選擇等方面取舍、權衡的思考與行為模式。公共行政理性范式即是指作為公共行政理論分析與實踐標準的理性標準的方法、框架。它是公共行政存在意義、運營哲學和活動準則的整體概括，它反映了公共行政組織及人員基本的價值觀念和行為模式[2]。它所要解決的是公共行政為什么做、需要做什么、如何做的問題。在公共行政發(fā)展歷程中，價值理性、事實理性、工具理性的揚與抑表達著不同發(fā)展階段的核心理性范式。價值理性是一種選擇、評判好與壞的反思性標準，也是一種“應該是什么”的行為方向訴求，它是公共行政行為的基本動因與合法性基石；事實理性是對公共行政生態(tài)微觀、中觀、宏觀各個層次的一種總體性的客觀觀察和考慮，是對行政生態(tài)、行政事務去粗取精，去偽存真的過程；工具理性是為實現(xiàn)目的而對手段或技術進行的權衡、選擇。公共行政范式的變遷所隱含的是以螺旋式上升的理性范式的轉(zhuǎn)換。本文的主旨即在于對公共行政理性范式加以考察，發(fā)現(xiàn)公共行政發(fā)展的內(nèi)在邏輯，并在此基礎上指出公共行政三維理性范式選擇的邏輯取向。

一、“價值—工具”理性范式：價值懸置下的效率迷思

從霍布斯、漢彌爾頓等人那里開始就把公共行政作為防止“一切人反對一切人”的工具。而自威爾遜撰文論證行政應獨立于政治后，古德諾、懷特等將這一思想以“政治—行政二分法”加以發(fā)展。威洛比、古立克等還制定了一系列原則來引導公共行政，以使公共行政成為在任何背景下都起作用的工具[3]。韋伯則把純粹的官僚形式作為實現(xiàn)這一最高效率的、最理性的組織形式[4]。他們把價值理性的追求看作是立法部門的事，行政部門只管執(zhí)行，其使命是實現(xiàn)經(jīng)濟性和效率性[5]。公共行政變成一個純事務性的技術問題。公共行政人員成為模式化執(zhí)行自上而下的指令，機械化反映上級價值要求的“單向度的人”，按照“效率”中心的原則行事。公共行政行為以源于對上級政策的機械執(zhí)行的“機械效率”作為衡量行政價值的標準。此時，公共行政的目的、手段及其附屬物都在韋伯所說的工具理性原則下從工具意義被理性地加以考慮和權衡[6]?！懊裰鞯葍r值原則被視為選舉有能力的政治領袖和有效率管理的工具，而不把它看作純粹的價值?！盵7]公共行政人員缺乏責任感，對價值理性的追求是消極的、被動的。社會處于“行政國家”控制的“鐵的牢籠”中，“官僚機構把自己的‘形式的’目的變成了自己的內(nèi)容，所以它就處處同‘實在的’目的相沖突。”[8]此時公共利益僅能期望以副產(chǎn)品的形式出現(xiàn)。

“近代科學的數(shù)值化、定量化、規(guī)范化、精確化不僅是作為一種方法論原則被廣泛接受的，而且作為一種理性精神而貫穿于社會生活的一切方面”[9]。此時的行政學研究也凸顯出一種科學主義的定位與價值傾向，主要關注行政的功能合理性。從泰勒的科學管理、法約爾的一般管理原則、古立克的行政管理，一直到韋伯的官僚制組織，其研究都是以封閉的組織體系為中心的。此范式下公共行政的“思考和行動的價值要求都被假定為是給定的。它并不解釋手段是如何被發(fā)現(xiàn)或構想出來的?！盵10]依靠既定的“價值體系給行政機構確定目標和為達到目標而使用的方法?！盵11]公共行政因而被稱為“價值中立”的科學。這種自我封閉、自上而下的理性范式，強調(diào)工具理性在實現(xiàn)層級節(jié)制的價值理性時的效率意義。然而，這種價值理性不是來自于事實理性基礎上的公共需求與理想追求。而是犯了形而上學的錯誤，將社會宏觀發(fā)展的機械化、標準化視為社會現(xiàn)實生活的全部模式。它不從具體事實出發(fā)，不以解決現(xiàn)實問題為達成價值理性的基礎，而是以技術化的思路，根據(jù)工具理性或技術能力以效率最大化標準進行選擇。此時，價值約束往往被懸置于它處，“無法律即無行政”成為一種僵化而又無力的價值律條。其封閉性也使公共行政系統(tǒng)成為惰性、腐敗的代名詞。隨著社會的發(fā)展，面對復雜、多變的環(huán)境逐漸失去了其“適應性效率”。公共行政的價值懸置使其自身成為無目的之物。價值在管理主義的規(guī)則導向下，成為次要的規(guī)范性存在。而公共行政學在一定程度上也成為盲動的理論。以價值祛魅和效率崇拜的“價值—工具”理性范式為基礎的傳統(tǒng)公共行政由此受到質(zhì)疑。

二、“事實—價值”理性范式：朝向現(xiàn)實的價值返魅

社會危機促使公共行政理論家與實踐者反思以經(jīng)濟、效率為中心原則的“價值—工具”理性范式指導下的公共行政。他們發(fā)現(xiàn)，“在公共行政中，管理，即我們?nèi)绾巫鍪拢侵匾?，但更重要的是我們要做什么和為什么要這樣做”[12]。事實與價值是不可分的，而且，“只考慮手段—目的關系，組織和個人都不能完全地整合自身的行為?！盵13]在公共行政學學科創(chuàng)設之前，在柏拉圖“哲學王”治理的理想國中，在亞里士多德以正義為基本原則的“善”的城邦治理中，杰弗遜的民主自治、人民參政等思想中，以及洛克、孟德斯鳩和盧梭等對公共行政的權力制衡的強調(diào)，就已存在著對公共行政價值理性的預設以及要求，當代學者也進行這方面的探索研究[14]。價值理性的追求不僅是因為政治與行政不能截然分開的邏輯必然所致，也因為如阿普爾比所描述的：“行政人員在不斷地為未來制定規(guī)則，不斷地確定法律的確切內(nèi)容和法律與行動的關系”，“很多事情必須留給行政人員酌情處理，因為要求這些官員的，不是做具體的事情，而是運用判斷力?！盵15]行政固有的裁量權的存在需要價值引導。如新公共行政學者沃爾多、費斯勒等強調(diào)的，公共行政是“一種政治過程”，是政治的一種表現(xiàn)形式。達爾也指出傳統(tǒng)的公共行政學，只單純地追求行政的高效率而把規(guī)范性價值因素排除在學科的研究范圍之外，這是做不到的。公共行政人員不是“中性”的，他們需要一種“精神”，應責成他們承擔起責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則、需要完成的事情或者基本原理[16]。他們回應了達爾對平等政治的價值主張，以羅爾斯“作為公平的正義”以及哈貝馬斯、阿倫特等人的“話語”思想為理論基礎，主張公共行政要推動政治權力以及經(jīng)濟福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持的劣勢群體。以是否符合公眾的利益而不是效率標準來衡量公共行政人員的行為是否是負責任的[17]?！昂诒W派”和新公共服務倡導者同樣認為公共行政不是簡單的工具，也不是價值中立的手段，公共行政者應該尋求“有批判意識”的角色，追求崇高的目標與道德承諾，考慮長遠全民的利益，以改善人民的生活，追求公平、效率與民主為職責[18]，戰(zhàn)略的思考，民主的行動[19]。由此，開始了對效率中心的工具理性范式的公共行政的質(zhì)疑和對公共利益為核心的價值理性的追求。

此時，羅森茨韋克、高斯、里格斯等也開始主張采用系統(tǒng)分析方法，強調(diào)公共行政適應環(huán)境的權變與生態(tài)觀念。行為主義者福萊特強調(diào)權威實施中的事實導向，達爾、巴納德等對環(huán)境因素對行政原則及組織行為的影響進行了研究。西蒙也強調(diào)了事實與價值問題的差異性，不過西蒙與韋伯是在不同意義上運用這一區(qū)分的。他對諺語式的行政原則給予了批評，倡導行政學的實證主義研究途徑，強調(diào)行政決策中的事實因素，并與價值因素相聯(lián)系來運行。公共行政以對“中間價值”的實現(xiàn)來完成對終極價值的追求。雖然他們?nèi)匀粵]有擺脫公共行政的效率價值核心，也未提出公共行政的民主價值目標，但已開始注重環(huán)境因素對公共行政的影響。以價值的“返魅”來為公共行政的理論與實踐注入倫理關懷。將公共行政人員作為能動的倫理主體來對待，強調(diào)人與環(huán)境的“互構”。推動了公共行政理論與實踐在價值理性指導下的事實理性的生長。然而，“不考慮手段就表示是不嚴肅地對待目的。”[20]公共行政對價值理性的追求只有在事實理性的基礎上通過工具理性原則來實現(xiàn)，手段與目標之間的脫節(jié)，必然使價值理性的實現(xiàn)成為空中樓閣。新公共行政、黑堡學派和新公共服務理論選擇了尊重市場、利用市場的態(tài)度，卻沒有發(fā)展出一套屬于自己的工具體系，缺少方法論的創(chuàng)新，反映了它們在理論上的不徹底性。以至于此種理性范式形成了“有公共而無行政”的局面，對公共行政人員知能的研究與實踐指導助益不大。要構筑一個新的范式，它自身的理論必須能夠轉(zhuǎn)化成實踐者的實際應用。雖然，其價值定位和問題認知可能回應了公共利益和公眾的要求。但是，僅僅有“精神”是不夠的，事實與價值的融合卻缺乏對工具發(fā)掘的持續(xù)性關注?，F(xiàn)實回應的工具性匱乏，不能為公共福祉和公民自身帶來現(xiàn)實效益，同樣可能導致其合法性認同的流失。

三、“工具—事實”理性范式：工具修正下的現(xiàn)實回應

在對傳統(tǒng)行政模式反思的理論與實踐進路中，新公共管理是另一個方向，卻成為潮流性主導。但與新公共行政為中心的自我理論反思不同，新公共管理是公共行政在社會現(xiàn)實與自身治理能力方面的實用主義回應。這也就注定了它所倡導的理性結構先天具有工具理性的要求?，F(xiàn)實地看，工具理性即使在沃爾多、弗雷德里克森的新公共行政時期以及萬斯萊等《黑堡宣言》以后都沒有受到致命地挑戰(zhàn)。但是他們強調(diào)政府在價值理性實現(xiàn)中的作用的主張還是影響了新公共管理的治理工具選擇。而這種修正之所以主要是在工具層面，既有其現(xiàn)實因素也有理論因素的影響?！靶姓摇钡牟划敻深A，使二戰(zhàn)后主要歐美政府財政危機加重，社會福利政策難以為繼，官僚機構日趨龐大臃腫，面對復雜的社會問題，行政管理效率低下，顯示出其失靈的困境，公眾對政府能力不斷喪失信心?，F(xiàn)實的壓力使公共行政實踐者不斷謀求降低行政成本，提高行政效率的機制與手段。加之哈耶克等新右派的推動，使“與市場協(xié)調(diào)”的新公共管理興起了。它是基于管理主義（以公共選擇理論、新泰勒主義、經(jīng)濟人假設為基點）的制度創(chuàng)新，其改革的著力點在于通過市場手段來提高管理的有效性。以可校驗的3E：經(jīng)濟、效率、效能為標準再造政府，非政治化和企業(yè)化的觀點是其根本。也就是說，新公共管理內(nèi)涵的基本理論基礎仍是政治與行政二分法，是威爾遜所倡導的“企業(yè)式”政府的意志回歸。因而，20世紀70年代后的新公共管理運動又稱為“企業(yè)家政府”。出于對現(xiàn)實問題的回應，工具—事實理性范式的新公共管理較為注重技術層面的開發(fā)。它推崇對企業(yè)管理經(jīng)驗的借鑒追求“超越黨派的工具主義”?？梢哉f，新公共管理是一個“竭力應付”的實踐與理論階段，其所代表的“工具—事實”理性范式中，工具理性仍是重心所在。

新公共管理對“小而有效”的公共行政的追求，在某種程度上糅合了新公共行政部分的價值理性的訴求。它甚至將“多中心”理論、“治理”與“善治”理論囊括其中，政府擔當“元治理”、“掌舵者”的角色。它較為注重社會治理的多元主體性，具有杰弗遜等主張的傳統(tǒng)民主治理思想的影子。但是，其“顧客導向”的事實理性是個人主義的，它可能意味著較高的“回應性”和較高的效率。而“顧客導向”或“公民導向”，甚至作為擴大了的公民導向的“社群”導向等，均不等于公共利益需求，而且在大部分情況下是相沖突的。這種個人主義或非整體主義導向的事實理性往往容易造成對整體事實認知的代替與忽視。新自由主義的競爭理念，同樣會加劇追求短期、部門或個人利益的工具理性行為。地方保護主義就是這種理性放大的一種表現(xiàn)。當前如協(xié)作治理、協(xié)同治理、整體型治理等等作為公共行政整體主義的復興，就是對新公共管理的分部化所導致的碎片化現(xiàn)狀的一種自我反思。同時，在現(xiàn)代社會復雜多變的環(huán)境中，工具理性確實可以帶來高效率的公共行政。但是，它也帶來了一種可能性，即政府在執(zhí)行錯誤的政策方面也變得效率越來越高[21]?！八３斐山Y構性的畸變，造成不利的社會—政治突變和過多的行政監(jiān)督，于是加劇了社會上的不平等現(xiàn)象。進一步加大早就存在于社會和行政管理之間的縫隙”[22]，導致價值理性與工具理性之間更大的分離。新公共服務和“黑堡學派”等試圖對新公共管理這一缺陷給予彌補和矯正，強調(diào)公共利益的優(yōu)先性，但是，這種彌補仍是不足的，矯正也是無力的。價值原則作為效率衡量與批判標準，其重要性在公共行政學創(chuàng)立之初就得以肯定。對于何種工具能夠更適合需要，其選擇亦需要一種價值指導，否則公共行政將喪失自己的倫理品格。

四、“價值—事實—工具”相融合的三維理性范式取向

理性的變奏表征著公共行政范式的革命，它同樣也成為某一治理模式不可持續(xù)的代名詞。在公共行政的歷史進程中，從被懸置的價值理性下的工具理性追求，到事實理性指導下的價值理性重塑，再到被狹隘化的價值理性約束下的工具理性重拾，公共行政所內(nèi)含的理性范式在理性的張揚與挫敗之中不斷地循環(huán)著。且公共行政理論與實踐發(fā)展的每一個階段在理性范式選擇上都存在著厚此薄彼、偏向于某一端的極化現(xiàn)象?！皟r值—工具”理性結合的公共行政是功利主義的，有著一種為達目的不擇手段的馬基雅維利精神，但缺乏對自身存在的社會基礎的顧慮；“價值—事實”理性結合的公共行政是理想主義或者是空想主義的，它有著柏拉圖式至善的追求，但沒有找到實現(xiàn)理想之路；“事實—工具”理性結合的公共行政是實用主義的，它不愿為未來的某種東西所拖累，卻迷失了自己努力的方向。這種偏失使公共行政的公共性與公共精神實現(xiàn)受到了限制。然而，公共行政理論與實踐之理性范式的這種兩極模式，也是催生其自我反思的原因之一。公共行政理性不在于強調(diào)事實、價值與工具的區(qū)分，而在于在價值中心下尋求事實、價值、與工具的關聯(lián)性整合。公共行政既是理論科學又是實踐科學，存在著應然、實然、已然的選擇與區(qū)分。通過諸種理性的關系討論，發(fā)現(xiàn)適當?shù)睦碚撘?guī)范與實踐規(guī)范，并根據(jù)這些規(guī)范建立思想與行動系統(tǒng)，促進行政再造與發(fā)展。然而，當我們尋求一種可持續(xù)的治理模式的時候，公共利益就成為公共行政研究道德的主體和公共利益的實踐者。那么其應該具有怎樣的理性內(nèi)在？

公共行政有著自身價值理性的要求?！袄硇跃褪且迷u價行為后果的某個價值體系，去選擇令人滿意的備選行為方案?！盵23]歷史活動“全是具有意識的、經(jīng)過思維或憑借激情行動的、追求某種目的的人；任何事情的發(fā)生都不是沒有自覺意圖的，沒有預期的目的的?！盵24]公共行政人員與組織不僅是權力載體、行為主體，更是道德的主體和公共利益的實踐者。價值理性是公共行政行為的基本動因。價值理性作為一種終極選擇對事實理性和工具理性進行協(xié)調(diào)。沒有價值所引導，公共行政人員就蛻化為韋伯官僚制之中的“機器人”，其所追求的技術理性的形式效率，是一種機械的效率。尤其在傳統(tǒng)的官僚制時期，由于受到層級節(jié)制的組織控制，公共行政官僚用個人的價值理性去認識公共的價值理性，這不僅是一種主體替代，更是工具理性對價值理性的替代。這種替代帶來了往往是錯位的價值理性引導下的無價值的行為。然而，“如果民主過程被看作只是取得勝利、支配他人的斗爭工具，民主社會就不可能實現(xiàn)長期的活力?！盵25]對事實問題的回應性效率只在與公共行政人員終極使命相符時才有意義。缺乏價值引導與協(xié)調(diào)的工具理性行為的“集體行動的邏輯”，必然會導致“公共地悲劇”或者“有目的行為的不期望之結果”。公共行政需要一種價值引導下的對行政事務以及外部環(huán)境的選擇性認知與回應。對價值理性的忽視是實用主義者的表現(xiàn)，它因為迷失了努力的方向而變得盲動，并最終將在同復雜環(huán)境的“戰(zhàn)斗”中筋疲力盡而亡。

公共行政從其產(chǎn)生就已被價值所要求，但是，“每一事實都含有價值，而我們的每一價值又都含有某些事實?！盵26]公共行政作為社會結構化的產(chǎn)物，處于現(xiàn)實的社會系統(tǒng)之中。其之所以需要一種事實理性，是因為公共行政自身理性與能力是有限的，公共行政不能機械化地作外在事務的反應者，全知全能的“行政國家”是一種“致命的自負”。我們肯定目的或價值自覺的重要性，然而，這種主觀目的性“絲毫不能改變這樣一個事實：歷史進程是受內(nèi)在一般規(guī)律支配的?！蔽覀冏⒅厥聦嵤菫榱耸刮覀兊膬r值理性和工具理性更具“理性”。同時，只有建立在事實理性之上的工具選擇才具有可行性，才能實現(xiàn)其預期價值。忽視事實理性的行為是急功近利的，它因為缺少對公民、社會事實需求的照顧而使自己缺乏社會基礎，其存續(xù)必將難以持久。但不同的人在不同的時間會以不同的方式解釋社會事件。為了避免因為時間和空間的變化而導致的對于社會事件的解釋方式以及結果的變化，就需要有一致的評價標準——價值原則（價值理性）。

在公共行政這一實踐科學中，它的主要任務是運用某種治理工具回應社會需求。它有著自身的行為方式和手段，有著自身的工具理性。對事實的去粗取精、去偽存真的過程不是簡單的意識活動，需要工具、技術的支撐。從“實然”通向“應然”亦需要借助于工具理性原則下的手段與技術。尤其在復雜、多變的現(xiàn)代社會環(huán)境下，不借助于技術手段公共行政人員就會陷入信息的垃圾桶而無所適從。工具理性作為一種輔助性機制可以提高事實理性的效能，有助于公共行政人員準確了解外部行政生態(tài)環(huán)境，針對不同的環(huán)境權變行為方式、方法與行為選擇，及時解決公共問題或進行自身不斷更新，增強公共行政對外部環(huán)境的適應性能力。而這種能力的增強是實現(xiàn)價值理性要求的內(nèi)在條件。沒有工具理性的支撐，公共行政的價值要求將永遠是無法實現(xiàn)的“空中樓閣”。

可見，公共行政要跳出這一無止境的循環(huán)邏輯，三種理性內(nèi)容相融合的一種倡導性范式就成為必需與必然。“價值—事實—工具”三維理性范式是關于公共行政應該做什么、需要做什么、能夠怎么做的多重選擇關系的理性集合。價值理性的追求是為了保證行政行為的公平、公正，能夠以積極的民主觀，對弱勢群體給予羅爾斯式的正義關懷；工具理性的追求是為了實現(xiàn)行政行為的高效、低耗，公正的效率原則是主要衡量標準；事實理性的追求是為了更高的回應度，能夠?qū)Σ煌膫€體或群體實現(xiàn)動態(tài)的、差別化的回應，滿足公民更加個性化的公共服務要求。公共行政是需要一些精神的，這種精神是政治家的遠見、工程師的技術、企業(yè)家的靈活創(chuàng)新的集合。它需要“價值—事實—工具”三種理性的結合來實現(xiàn)，任何的偏頗都會導致公共行政這個由三種理性支撐的金字塔傾斜（如圖1所示）。同時，也只有將三種理性融合于一身的公共行政人員，才是完整的人，才是公共行政實踐者對完美自我追求的方向。三維理性內(nèi)涵表現(xiàn)了公共行政價值定位的公共性、公共問題解決的及時性、治理工具選擇的合理性。事實理性、工具理性要成為價值理性這一“隱默共知”的外顯與運用。而價值理性不斷（通過事實理性）外顯化，并（通過工具理性）加以實踐的過程就是公共行政發(fā)展和公共利益實現(xiàn)的過程。而這些就是公共行政精神的體現(xiàn)和公共行政合法性的基源。否則，公共行政的合法性都會遭遇或早或晚的質(zhì)疑，不可持續(xù)地治理也就成為必然了。

圖1 公共行政（學）三維理性范式模型

公共行政三維理性使傳統(tǒng)官僚制下喪失自由和創(chuàng)造力的“單向度的人”從“牢籠”中解放出來，賦予其價值理性。使公共行政的行為由“獨白”轉(zhuǎn)變?yōu)閷υ捙c協(xié)商，真正地把公民作為主權者的“人”來對待，強調(diào)公民作為治理的主體性地位；把公共行政關注的焦點由“由內(nèi)而外”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝赏舛鴥?nèi)”，使公共行政行為更具有現(xiàn)實價值；它將使公共行政方式從單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣构残姓袨楦咝?。從而實現(xiàn)了思想上的理想性與行動上的現(xiàn)實性、目的達成的可行性的結合。而對于公共行政研究者而言，價值理性是一種目的理性的哲學研究方法的理路，事實理性是一種經(jīng)驗導向的實證主義研究方法的歸屬，工具理性是一種技術理性的規(guī)范主義研究方法的主張。“政治—行政”二分法不再作為公共行政研究的理論起點，而“價值—事實”相分離的研究態(tài)度也將被學者們所摒棄，價值主導下的工具研究將會成為研究者自覺的立場。只有這樣才能像麥考斯懷特所期望的，把“情感、價值、客觀性和事實與經(jīng)得起考驗的實驗行為合為一體，”[27]此時，公共利益才是自主、自覺地追求，公共行政研究與實踐才具有真正的公共性。

注：

①公共行政是一個學科意義上的概念應用，因而它包含了官僚制為中心的傳統(tǒng)行政模式。而不限于從公共行政的公共性意義上來運用它。準確地講，公共行政的公共性成長以及公共性成為公共行政的倫理內(nèi)在是有其自身歷史的。

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