佟佳玉 楊燁 孫海波

[摘 要]隨著農(nóng)村各項(xiàng)改革的不斷深入，齊齊哈爾市農(nóng)村土地承包糾紛矛盾突出，通過(guò)對(duì)理論研究和對(duì)農(nóng)委接待農(nóng)民信訪(fǎng)情況的分析，總結(jié)出我市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)糾紛的原因和解決方案，以推動(dòng)我市農(nóng)業(yè)的發(fā)展和各項(xiàng)法規(guī)政策的落實(shí)。

[關(guān)鍵詞]齊齊哈爾市；土地承包；糾紛

[中圖分類(lèi)號(hào)]F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2012）05 — 0085 — 02

齊齊哈爾市是黑龍江省的農(nóng)業(yè)大市，隨著農(nóng)村各項(xiàng)改革的不斷深入、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、各種利益關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整、農(nóng)民法制意識(shí)、民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，一些深層次的矛盾日益突出。尤其是土地問(wèn)題，一些縣（市）區(qū)1998年二輪承包時(shí)制定的政策和做法，與2003年3月1日正式實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》和2004年中央、省出臺(tái)的化解農(nóng)村土地承包糾紛的政策有很大差別，引發(fā)了農(nóng)村人地的矛盾，農(nóng)村土地承包糾紛問(wèn)題也日益顯現(xiàn)出來(lái)。2011年通過(guò)采取普查與抽查相結(jié)合的調(diào)查方法，結(jié)合市農(nóng)委共接待和受理農(nóng)民來(lái)訪(fǎng)、來(lái)信、來(lái)電2045件次、2898人次的調(diào)查和分析研究，對(duì)齊齊哈爾市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛狀況情況進(jìn)行了全面的分析。

一、我市農(nóng)村土體承包糾紛的原因主要有：

第一、地源不足，調(diào)節(jié)人地矛盾的能力有限。二輪承包時(shí)，由于當(dāng)時(shí)的稅費(fèi)、各種任務(wù)如農(nóng)業(yè)稅、承包費(fèi)、統(tǒng)籌費(fèi)、糧食任務(wù)、義務(wù)工等等都是按地分?jǐn)?，一些村屯干部為了完成任?wù)把土地按現(xiàn)有人口平均分?jǐn)傁氯?，并附帶相?yīng)的一些稅費(fèi)任務(wù)，這在當(dāng)時(shí)是得到認(rèn)可的。但是隨著“一免兩補(bǔ)”政策的實(shí)行，一些外出戶(hù)都回來(lái)要地，而在家過(guò)去承擔(dān)稅費(fèi)任務(wù)的農(nóng)戶(hù)又不同意抽地，造成了一些人無(wú)地可分，矛盾十分突出，對(duì)抗十分激烈。例如：依安縣依龍鎮(zhèn)豐收村有484戶(hù)、1，638口人、11，798畝耕地。1998年土地二輪延包時(shí)，當(dāng)時(shí)因農(nóng)民負(fù)擔(dān)重和部分農(nóng)民欠村里錢(qián)還不上等因素，沒(méi)有領(lǐng)取承包地的農(nóng)戶(hù)和分到土地之后又將土地退還給村集體的農(nóng)戶(hù)共計(jì)有265戶(hù)、835人。2004年國(guó)家實(shí)行“一免兩補(bǔ)”政策后，豐收村的無(wú)地戶(hù)紛紛回村里要地，因村里無(wú)足夠地源，引發(fā)了無(wú)地戶(hù)多次到鎮(zhèn)、縣上訪(fǎng)索要土地，而在家多分地農(nóng)戶(hù)又堅(jiān)持不退，引發(fā)了激烈矛盾沖突。經(jīng)依安縣農(nóng)委請(qǐng)示省農(nóng)委，并得到省農(nóng)委的批復(fù)后，縣政府采取果斷措施才得以實(shí)施。依安縣的雙陽(yáng)鎮(zhèn)尤其突出，約有一半的村沒(méi)有地源。類(lèi)似的情況在各個(gè)縣（市）、區(qū)的其他村都有不同程度的存在。

第二、情況復(fù)雜，要地人員情況千差萬(wàn)別。二輪土地承包之初，由于土地承載著各項(xiàng)稅費(fèi)任務(wù)，農(nóng)民承包耕地的積極性不高，很多的矛盾沒(méi)有顯現(xiàn)。實(shí)行“一免兩補(bǔ)”后，那些沒(méi)有得到地的農(nóng)戶(hù)全部返鄉(xiāng)，要求同在村居住的農(nóng)民一樣獲得承包地。從全市情況看，大部分返鄉(xiāng)農(nóng)民索要承包地的問(wèn)題通過(guò)預(yù)留地、機(jī)動(dòng)地得到解決，但還有一些由于種種原因沒(méi)有得到解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市目前涉及應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)地的農(nóng)戶(hù)28，038戶(hù)，58，132人，需補(bǔ)地352，304畝。其中：戶(hù)在人不在的7，871戶(hù)，24，880人，需補(bǔ)地153，436.8畝；婚入應(yīng)補(bǔ)地的10，072戶(hù)，14，555人，需補(bǔ)地82，287畝；刑滿(mǎn)釋放的166戶(hù)，311人，需補(bǔ)地1，424.8畝；婚出戶(hù)口在村未分地的4，452戶(hù)，5，635人，需補(bǔ)地39，031.4畝；涉及逃債的1，435戶(hù)，4，420人，需補(bǔ)地30，196畝；涉及躲避計(jì)劃生育的435戶(hù)，1，411人，需補(bǔ)地8，012畝；職工干部農(nóng)業(yè)戶(hù)口家屬626戶(hù)，1，503人，需補(bǔ)地8，582畝；其他情況2，981戶(hù)，5，417人，需補(bǔ)地29，334畝。其主要原因：一是有的離開(kāi)時(shí)間較長(zhǎng)，如有的在80年代期間就已全家搬到外省或大包干之前就舉家搬出，二輪承包分地時(shí)村民根本想不起來(lái)，他們也沒(méi)有及時(shí)與村里聯(lián)系，根本沒(méi)有預(yù)留地；有的甚至由于幾次人口普查遺漏等原因，在原村的戶(hù)口已注銷(xiāo)，這幾年又回來(lái)重新補(bǔ)錄戶(hù)口，索要承包田。調(diào)研組在調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹?、農(nóng)民就有反映此問(wèn)題，據(jù)了解這種情況在全市各縣（市）區(qū)都普通存在。二是有的地方戶(hù)籍管理混亂，二輪承包時(shí)截止到1997年12月31日，所查的戶(hù)口不夠準(zhǔn)確，有遺漏，沒(méi)有留出應(yīng)留的地；三是躲避計(jì)劃生育和逃債、逃避各種任務(wù)的戶(hù)，只要權(quán)利，不盡義務(wù)，在沒(méi)有兌現(xiàn)相關(guān)責(zé)任前強(qiáng)烈要求要地；四是有的具有兩地戶(hù)口，有的已經(jīng)落有城市戶(hù)口，還回來(lái)要地，而鄉(xiāng)村基于時(shí)間和財(cái)力的原因不能一一去核實(shí)。五是個(gè)別地方自己定的土政策與國(guó)家的政策不符，由于時(shí)間長(zhǎng)，積聚的過(guò)多，解決起來(lái)困難較大。

第三、利益驅(qū)動(dòng)，機(jī)動(dòng)地和預(yù)留地承包時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。機(jī)動(dòng)地、預(yù)留地是解決土地矛盾的最主要地源。全市由于村級(jí)債務(wù)較大，在2003年之前各縣（市）區(qū)很多村都按照上級(jí)的要求實(shí)行了“以地頂債”，將機(jī)動(dòng)地、預(yù)留地一包多年卸掉債務(wù)；2004年之后個(gè)別村干部不顧省、市關(guān)于機(jī)動(dòng)地承包不得超過(guò)三年的規(guī)定，為了自己這任花錢(qián)方便把機(jī)動(dòng)地、預(yù)留地一包多年，發(fā)生寅吃卯糧的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市機(jī)動(dòng)地、預(yù)留地共1，620，351畝，其中：一年一發(fā)包的面積621，933畝；2-3年的344，383畝；3-5年的192，847畝；5-10年的175，781畝；10-20年的190，857畝；20年以上的94，550畝。承包3年以上的面積占40%。這樣的情況鄉(xiāng)村不平衡，致使一些地方矛盾突出。

第四、缺乏統(tǒng)籌，新增人口要地矛盾凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市1998年后農(nóng)村新增人口247，061人，需補(bǔ)地1，671，259畝；已有35，536人，補(bǔ)地289，384畝，分別占需補(bǔ)人口、補(bǔ)地面積的14%和17%；尚有211，525人未補(bǔ)地，尚需補(bǔ)地 1，381，875畝，分別占需補(bǔ)人口、補(bǔ)地面積的86%和83%。目前只有龍江縣、甘南縣、富?？h3個(gè)縣曾對(duì)1998年后的新增人口進(jìn)行了較大規(guī)模的補(bǔ)地，補(bǔ)地人口占上述3個(gè)縣1998年后新增人口的近50%。這3個(gè)縣中，龍江縣從2007年開(kāi)始停止了給新增人口補(bǔ)地，甘南縣對(duì)2009年12月31日以后的新增人口不再補(bǔ)地。其他的6縣（市）、7區(qū)基本上沒(méi)有給1998年后的新增補(bǔ)地。在這些新增人口中，大多數(shù)通過(guò)講政策、做工作得到理解和平息；而一部分情緒比較激動(dòng)，言行比較過(guò)激，在個(gè)別的鼓動(dòng)下，大規(guī)模集體訪(fǎng)、越級(jí)訪(fǎng)，特別是在村、隊(duì)（組）有機(jī)動(dòng)地的情況下，要求廢止合同，分掉機(jī)動(dòng)地的呼聲比較強(qiáng)烈，而村干部為了村里其他事業(yè)的發(fā)展不愿意拿出機(jī)動(dòng)地分給新增人口。

第五、推卸責(zé)任，個(gè)別村干部工作方法簡(jiǎn)單。農(nóng)村的矛盾糾紛除了人地矛盾以外，還有機(jī)動(dòng)地發(fā)包過(guò)程中的價(jià)格問(wèn)題、承包年限問(wèn)題、偏親向友問(wèn)題，還有政策執(zhí)行不平衡問(wèn)題等等。有的村干部責(zé)任心不強(qiáng)，工作方法簡(jiǎn)單，政策水平低，有問(wèn)題不去認(rèn)真研究解決，不去做細(xì)致工作，小事釀成了大事，個(gè)體訪(fǎng)釀成群體訪(fǎng)和越級(jí)訪(fǎng)。

二、解決土地糾紛的意見(jiàn)和建議

1、嚴(yán)格執(zhí)行政策，減少土地糾紛。要嚴(yán)格執(zhí)行“增人不增地、減人不減地”的政策。村、隊(duì)（組）預(yù)留的機(jī)動(dòng)地是整個(gè)二輪承包期間內(nèi)化解人地矛盾的主要地源，不能單獨(dú)用于1998年后某個(gè)時(shí)間段內(nèi)的新增人口補(bǔ)地。理由：一是統(tǒng)一全市政策口徑，防止產(chǎn)生相互攀比。群眾“不患寡而患不均”，個(gè)別縣區(qū)給新增人口補(bǔ)地，勢(shì)必激起全市其他縣（市）區(qū)的新增人口要地。二是如果給現(xiàn)在的新增人口補(bǔ)地，機(jī)動(dòng)地很快用完，那么對(duì)以后的新增人口也是不公平的；保留一部分機(jī)動(dòng)地，整個(gè)承包期內(nèi)的新增人口，誰(shuí)想種地，誰(shuí)都可以競(jìng)價(jià)承包形式承包耕種，對(duì)整個(gè)承包期內(nèi)的新增人口比較公平。三是整個(gè)承包期內(nèi)，因水沖沙壓等自然災(zāi)害毀損農(nóng)民承包地，以及修水渠、治理“水打溝”、“三北”防護(hù)林建設(shè)和村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)等都需要預(yù)留出耕地予以調(diào)整。四是不利于土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。有些新增人口戶(hù)為了給新增人口分地，想盡辦法讓村去找地源。在沒(méi)有機(jī)動(dòng)地或機(jī)動(dòng)地較少的情況下，對(duì)一些農(nóng)民承包田拱地頭、開(kāi)地邊、種樹(shù)脅地等行為進(jìn)行反映，相互指責(zé)、相互舉報(bào)，如果要想查清，就得重新丈量土地。而且這樣容易引起連鎖反映，相鄰的村、相鄰的鄉(xiāng)相互效仿，不利于土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。五是我市的一些縣（市）區(qū)二輪承包遺留問(wèn)題還沒(méi)有完全解決，有的外出戶(hù)村里還沒(méi)有完全掌握，如果將地源用于給新增人口補(bǔ)地，對(duì)這部分因外出未分到土地的農(nóng)戶(hù)是不公平的。

2、實(shí)行土地微調(diào)，化解土地糾紛。目前，農(nóng)村信訪(fǎng)90%以上是土地或因土地問(wèn)題引發(fā)的，解決土地問(wèn)題是減少農(nóng)村信訪(fǎng)的根本方法。1998年二輪承包時(shí)無(wú)論是鄉(xiāng)村組織還是農(nóng)民，無(wú)論是在家務(wù)農(nóng)的還是各種原因外出的對(duì)土地的關(guān)注度都不高，所以工作做的不細(xì)，考慮的不周全，以致出現(xiàn)了現(xiàn)在的糾紛。有的村二輪承包時(shí)沒(méi)有分地方案，沒(méi)有分地細(xì)則，甚至連土地臺(tái)帳都沒(méi)有。在分配土地的過(guò)程中隨意性大，人為因素干擾多，造成人均占有耕地嚴(yán)重不均，大多數(shù)農(nóng)戶(hù)都多地，有的農(nóng)戶(hù)多地幾十畝。而少部分農(nóng)戶(hù)因欠債、外出務(wù)工等原因連一根壟土地也沒(méi)有分到。所以省市政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)政策，允許對(duì)問(wèn)題較多的村屯進(jìn)行土地微調(diào)，以妥善解決二輪承包遺留問(wèn)題。

3、出臺(tái)配套法規(guī)政策，處理土地糾紛。我市是農(nóng)業(yè)大市，耕地面積多，農(nóng)民比重大，發(fā)生土地糾紛的基數(shù)比較大。特別是二輪承包已經(jīng)12年，這期間出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題，需要出臺(tái)法規(guī)政策加以規(guī)范，統(tǒng)一解決問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)。如在“消亡戶(hù)”的農(nóng)戶(hù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，是以戶(hù)口為準(zhǔn)，還是《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》為準(zhǔn)?！掇r(nóng)村土地承包法》實(shí)施前，全家戶(hù)口遷出并搬到外地居住，按照《黑龍江省農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)承包管理規(guī)定》的規(guī)定，耕地被村收回，現(xiàn)在是否該返還土地問(wèn)題。特別是戶(hù)籍制度改革后，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員如何認(rèn)定問(wèn)題。無(wú)地源情況下，一些上訪(fǎng)人要求村給補(bǔ)償問(wèn)題，這種情況下是通過(guò)候地方式解決，還是村給予補(bǔ)償。在地源有限的情況下，解決自然災(zāi)害毀損農(nóng)戶(hù)承包地與解決外出務(wù)工人員土地問(wèn)題的優(yōu)先順序等等，需要出臺(tái)法規(guī)政策加以明確。

4、建立仲裁機(jī)構(gòu)，調(diào)解土地糾紛。國(guó)家和省、市關(guān)于土地承包問(wèn)題出臺(tái)了很多法律、法規(guī)、政策，可是沒(méi)有行政處罰的相關(guān)條款，執(zhí)行起來(lái)困難重重。農(nóng)民出現(xiàn)土地糾紛縣鄉(xiāng)沒(méi)有仲裁機(jī)構(gòu)，到法院不受理，沒(méi)辦法只能走上訪(fǎng)這一條路。給各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)增加了很多工作量。因此，建立以農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)為仲裁日常辦公機(jī)構(gòu)的仲裁體系非常必要。通過(guò)仲裁、法院審理使農(nóng)村土地糾紛走上法制化的軌道，逐步形成兩級(jí)調(diào)解、一級(jí)仲裁、司法保障的解決糾紛途徑。

5、提高鄉(xiāng)村干部素質(zhì)，解決土地糾紛。農(nóng)村土地糾紛的發(fā)生地在村（屯），當(dāng)事人是村集體和農(nóng)戶(hù)。要減少土地糾紛，做到小事不出村、大事不出鄉(xiāng)，就必須提高鄉(xiāng)、村兩級(jí)處理矛盾糾紛的能力。首先要依法辦事，鄉(xiāng)村組織在處理土地糾紛時(shí)要按政策規(guī)定辦理，要出于公心，不能一樣的事出現(xiàn)幾種處理結(jié)果，要取信于民；其次，要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部的培訓(xùn)，講政策、講法規(guī)、講接待方法，讓鄉(xiāng)村干部知道怎么接待來(lái)信來(lái)訪(fǎng)，怎么用政策處理問(wèn)題，把矛盾糾紛化解在基層；第三實(shí)行責(zé)任追究制，制定信訪(fǎng)工作責(zé)任制，對(duì)于由于工作原因能解決而未解決的、對(duì)于應(yīng)按政策法規(guī)解決而未按政策法規(guī)解決的、對(duì)于徇私舞弊的都要追究責(zé)任。

〔責(zé)任編輯：侯慶海〕