□ 段宏磊，李亞飛

（⒈山東大學(xué)，山東 濟(jì)南 250100；⒉徐州市銅山區(qū)人民檢察院，江蘇 徐州 221116）

論我國人民代表大會對預(yù)算草案的審批權(quán)和修正權(quán)

□ 段宏磊1，李亞飛2

（⒈山東大學(xué)，山東 濟(jì)南 250100；⒉徐州市銅山區(qū)人民檢察院，江蘇 徐州 221116）

我國現(xiàn)行人民代表大會預(yù)算草案審批權(quán)所存在的問題莫過于審批權(quán)對行政部門的實際約束力較低，無法起到限制和監(jiān)督權(quán)力的作用，對此，應(yīng)致力于預(yù)算程序、實體、效力三方面的完善。同時，我國人民代表大會預(yù)算草案修正權(quán)的法律規(guī)定也處于缺位狀態(tài)，鑒于此，應(yīng)致力于明確修正權(quán)權(quán)能和修正權(quán)行使方式兩個方面進(jìn)行構(gòu)建。

預(yù)算法；人民代表大會；審批權(quán)；修正權(quán)

一、問題的提出

近年來，我國《預(yù)算法》的修改提上日程，成為備受關(guān)注的社會熱點(diǎn)問題，而《預(yù)算法》的修改稿草案也已于2010年3月出臺，成為近期學(xué)界探討的焦點(diǎn)。從筆者翻閱的大量有關(guān)《預(yù)算法》修改的學(xué)術(shù)論著來看，學(xué)者的慣用路徑通常是把現(xiàn)行預(yù)算法律制度按照時間順序分為預(yù)算編制制度、預(yù)算審批制度及預(yù)算執(zhí)行制度，進(jìn)而分別論述其存在的問題及改革方案，［1］可以說，這種模式已經(jīng)成為此類論述的“標(biāo)準(zhǔn)格式”。誠然，此種論述徑路以時間為線，全面分析了預(yù)算法律制度的方方面面，很有利于對預(yù)算法修改問題的總體把握。但是，由于同時將三個區(qū)別較大的制度進(jìn)行論述，極易出現(xiàn)全面有余而力度不足的情況，鑒于此，部分學(xué)者在論著中單抽出預(yù)算編制制度進(jìn)行論述，［2］或單獨(dú)對預(yù)算執(zhí)行方面的問題進(jìn)行分析。［3］遺憾的是，卻鮮見有關(guān)單獨(dú)對預(yù)算審批制度進(jìn)行專門論述的文章。①筆者曾在“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”中以“政治軍事與法律”為搜索范圍，以“預(yù)算編制”為篇名進(jìn)行精確查找，搜出文章53篇；以“預(yù)算執(zhí)行”為篇名進(jìn)行精確查找，搜出文章121篇；以“預(yù)算審批”為篇名進(jìn)行精確查找，僅搜出文章18篇，且其中有9篇屬于時事報道類的文章。筆者認(rèn)為，這種情況與實務(wù)中預(yù)算編制與執(zhí)行亂象眾多、頗能引起關(guān)注的現(xiàn)象密切相關(guān)，這便促使較多的學(xué)者立足于預(yù)算編制與執(zhí)行制度方面的改革，而忽視了對預(yù)算審批制度的關(guān)注。這種做法的弊端是顯而易見的：其一，即使預(yù)算編制與執(zhí)行方面的制度能夠得以完善，但由于預(yù)算審批制度未能強(qiáng)化，人民代表大會對預(yù)算草案的事前監(jiān)督便無從落實，行政部門在預(yù)算編制和執(zhí)行方面過高的自由裁量權(quán)依然無從限制，很可能會導(dǎo)致編制與執(zhí)行制度的實效大打折扣。其二，盡管預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行也是預(yù)算法律制度中極為重要的兩個環(huán)節(jié)，但這兩個環(huán)節(jié)的缺陷并非全部屬于法律問題，而有多處涉及到政治、財經(jīng)等方面的專業(yè)領(lǐng)域，并非一紙法律條文的改變所能解決得了的。法學(xué)界的學(xué)者若把視角過多地放之于此類問題，傾之全力去嘗試解決自己并不擅長的政治、經(jīng)濟(jì)問題，便易導(dǎo)致預(yù)算法理論的“去法律化”，失去法學(xué)部門所專屬的“權(quán)力——責(zé)任”視角，忽視從限制政府權(quán)力的領(lǐng)域?qū)︻A(yù)算法律制度進(jìn)行規(guī)制。正是在這種考量之下，筆者萌生了獨(dú)著預(yù)算審批制度方面的論文的想法，而納入筆者論文中心視野的，自然是預(yù)算審批制度的核心——人民代表大會對預(yù)算草案的審批權(quán)和修正權(quán)。只有完善審批權(quán)和修正權(quán)方面的法律制度，預(yù)算審批制度的其他內(nèi)容方能被帶動而產(chǎn)生良性運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)整體預(yù)算法律制度的完善。

嚴(yán)格說來，人民代表大會對預(yù)算草案的審批權(quán)和修正權(quán)并非一組平行的概念，修正權(quán)的內(nèi)涵應(yīng)包含于審批權(quán)之中，修正權(quán)能是預(yù)算審批權(quán)的權(quán)能之一。而筆者之所以在本文中將預(yù)算草案的審批權(quán)與修正權(quán)放之于對等的位置探討，并非是筆者打算重新劃定概念范疇，而是立足于一個現(xiàn)實問題——我國現(xiàn)行《預(yù)算法》第5章“預(yù)算審查和批準(zhǔn)”這部分中，尚未涉及人民代表大會對預(yù)算草案的修正權(quán)。換言之，我國人民代表大會對預(yù)算草案的審批權(quán)之修正權(quán)能處于未規(guī)定的狀態(tài)，通常情況下，“人大實際上只能就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，不能對預(yù)算草案實行科目流用”，［4］這顯然是一大不足。針對這種情況，筆者將處于下位階的修正權(quán)概念放到與審批權(quán)相平衡的位置，以凸顯對此問題的關(guān)注以及彰顯本文的核心——預(yù)算草案審批權(quán)的重構(gòu)與修正權(quán)的構(gòu)建。在此前提之下，文中筆者所提及的全部“審批權(quán)”之詞匯的概念界定均為狹義，并不包含其修正權(quán)能。

二、我國人民代表大會預(yù)算草案審批權(quán)的重構(gòu)

預(yù)算的審批是指我國各級權(quán)力機(jī)關(guān)對同級人民政府所提出的預(yù)算草案進(jìn)行審查批準(zhǔn)的規(guī)則和手續(xù)。［5］（p243）我國現(xiàn)行人民代表大會預(yù)算草案審批權(quán)所存在的問題，莫過于審批權(quán)對行政部門的實際約束力較低，無法起到限制和監(jiān)督權(quán)力的作用，究其原因，則為我國預(yù)算審批規(guī)則中的多項缺陷所致。具體而言，則不外乎以下三個方面：其一，程序上，預(yù)算審批時間緊張、過程粗糙；其二，實體上，預(yù)算審批內(nèi)容不全、審批方式落后；其三，效力上，批準(zhǔn)的預(yù)算約束力較低，否決的預(yù)算法律責(zé)任不明。

（一）預(yù)算審批程序方面的完善

從我國現(xiàn)行的預(yù)算審批程序來看，尚無充分的時間去審議預(yù)算，“地方的人代會會期通常為4－5天，期間至少要審議6個報告，真正的審查時間卻只有2天（聽取報告和表決要占用4個半天）。而審查的重點(diǎn)又放到了政府工作報告、計劃報告和預(yù)算報告上。使審查預(yù)算表這個重點(diǎn)在議程日程安排上沒有突出出來?！保?］而全國人民代表大會審議預(yù)算的時間則同樣較少，“全國人代會通常會期10天，除3個半天聽取大會報告和1個半天討論代表議案、1個半天舉行閉幕式外，代表團(tuán)審議時間一般只有7天左右。而在此期間，要審議至少6項議程（政府工作報告、全國人大常委會工作報告、最高人民法院工作報告、最高人民檢察院工作報告、計劃報告和計劃草案、預(yù)算報告和預(yù)算草案等法定6項），對預(yù)算報告和預(yù)算草案的審查以往只有半天時間?！保?］而預(yù)算草案的審批又恰恰包含有眾多會計、經(jīng)濟(jì)方面的專業(yè)知識，這就更增加了審批的難度，在這樣短的時間內(nèi)，幾乎沒有可能做實質(zhì)性的審查，從而使預(yù)算的審批流于形式。同時，在我國《預(yù)算法》第38條至第42條關(guān)于預(yù)算草案審批權(quán)的規(guī)定中，只明確了審批權(quán)的主體和權(quán)限，未見有關(guān)審批程序的規(guī)定，這便進(jìn)一步導(dǎo)致了實務(wù)中預(yù)算審批程序不夠明晰。

針對以上這些情況，筆者認(rèn)為，應(yīng)至少從以下幾個方面立足于預(yù)算審批程序的改革：首先，應(yīng)延長預(yù)算審批的時間，在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，鑒于很難在短期內(nèi)改變我國人民代表大會會期過短的現(xiàn)狀，可以考慮通過規(guī)定人民代表大會在會前提前介入審查預(yù)算的方式變相延長審批時間。提前介入的方式則可以考慮利用人大預(yù)算工作委員會的職責(zé)，在每年人民代表大會召開之前的3到6個月時間里進(jìn)行預(yù)審，①我國《預(yù)算法》第37條對人民代表大會在會前對各級預(yù)算草案的初步審查進(jìn)行了規(guī)定，其實質(zhì)與本文此處的“預(yù)審”沒有區(qū)別。但是，該條所規(guī)定的審期為人民代表大會會議舉行的一個月前，筆者認(rèn)為這段期間仍顯過短。從國外立法例來看，法國、德國的審議時間都超過3個月，日本也有2個多月，而美國則達(dá)到7個多月（參見丁靜.我國立法機(jī)構(gòu)預(yù)算審批存在的問題及改進(jìn)建議［J］.西部財會，2009，（10）：5）。因此，我國在人大會期暫時無法延長的前提下，應(yīng)將預(yù)審的時間延長至3到6個月方為適宜。從而提供一段時間足夠充裕的 “預(yù)算編制部門和預(yù)算審批部門互動的過程”，“為預(yù)算的細(xì)化以及合理性、科學(xué)性進(jìn)行事先審查和把關(guān)”。［8］其次，應(yīng)在《預(yù)算法》或其實施條例中明文規(guī)定預(yù)算審批的基本程序，包括但不限于預(yù)審 （或初審）、聽取行政部門預(yù)算報告、正式審議、表決等程序。這其中值得特別說明的是，2005年我國實行了行政部門報告方式的改革，在這之后，計劃報告和預(yù)算報告改為了書面審查，不再做口頭報告，但是人大代表在會期間才能拿到文件，這便進(jìn)一步加劇了審批時間的壓縮。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)恢復(fù)口頭報告，從而促進(jìn)預(yù)算的全面審查。

（二）預(yù)算審批實體方面的改革

我國在預(yù)算審批實體上的問題首先體現(xiàn)在預(yù)算審批內(nèi)容不全上，這表現(xiàn)為以下三個方面：納入預(yù)算收入范圍不充實、預(yù)算草案的內(nèi)容不詳盡、接受審批的預(yù)算期限不周延。納入預(yù)算收入范圍不充實是指我國現(xiàn)行《預(yù)算法》將許多應(yīng)納入預(yù)算收入范圍的沒有納入，其中最為突出的是事業(yè)性收費(fèi)收入和社會保障收入等。預(yù)算草案的內(nèi)容不詳盡是指周延的預(yù)算通常應(yīng)劃分為“類、款、項、目”，即應(yīng)精確到目一級，但現(xiàn)行納入審批的預(yù)算草案通常出現(xiàn)層級太少和透明度太低的情況，一般數(shù)據(jù)僅列到類級，極少精確到款級，更何談目一級。［9］接受審批的預(yù)算期限不周延是指我國預(yù)算法上著名的“權(quán)力真空”現(xiàn)象，根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》第10條的規(guī)定，預(yù)算年度自公歷1月1日起至12月31日止。然而，一個不可回避的問題是，全國人民代表大會是在每年3月召開的，而地方人民代表大會一般在全國人民代表大會召開之后的4月或5月召開。也就是說，在《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算年度開始以后的4個月左右時間，是不受人民代表大會審批權(quán)影響的。

筆者認(rèn)為，盡管上述三方面的問題都直接體現(xiàn)為預(yù)算審批實體上的缺陷，但也與預(yù)算審批的程序不完善有關(guān)，因此，在重構(gòu)預(yù)算審批程序方面的制度的同時，應(yīng)至少在以下幾個方面完善我國的審批實體制度：其一，在《預(yù)算法》中明確將事業(yè)性收費(fèi)收入和社會保障收入等納入預(yù)算收入范圍。其二，應(yīng)增加對行政部門提交的待審批的預(yù)算草案基本格式的規(guī)定，明確預(yù)算草案應(yīng)精確到目一級。最后，在“權(quán)力真空”問題上，財稅法學(xué)界提出了多種解決方案。比較徹底的一種方案是，應(yīng)提前人民代表大會召開的時間或索性將預(yù)算年度改為跨年制。［10］（p142）另外一種比較溫和的方法則是，在“權(quán)力真空”時期增加一個編制臨時預(yù)算的內(nèi)容，即在人民代表大會召開之前，由政府先提請人大常委會審查批準(zhǔn)后執(zhí)行，人民代表大會召開之后，再按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。［11］筆者認(rèn)為，從根本上說，第一種方案顯然是更可取的；但若考慮變動既有體制框架和慣例的巨大成本，第二種方案顯然更具有可行性。

我國在預(yù)算審批實體上存在的問題還體現(xiàn)在審批模式的落后方面。我國現(xiàn)行的預(yù)算審批制度為綜合審批的方式，即將全部預(yù)算草案進(jìn)行“打包處理”，要么一次性全部通過，要么全部不通過?？梢钥闯?，綜合審批方式的弊端在于：一方面，它會給人大代表施加一種無形的壓力，使其不敢輕易否決預(yù)算草案，否則，其將導(dǎo)致所有的預(yù)算草案重新編制，進(jìn)而帶來大量的行政資源的浪費(fèi)；另一方面，行政部門會因為人大代表此種壓力的存在而進(jìn)一步粗略乃至違法地編制預(yù)算草案，從而導(dǎo)致惡性循環(huán)，造成了預(yù)算編制的道德風(fēng)險。鑒于這種情況，筆者建議取消現(xiàn)行的綜合審批方式，建立分項審批制度，即在預(yù)算審批時，根據(jù)開支的部門和性質(zhì)將全部預(yù)算草案分解為若干個預(yù)算審批議案。預(yù)算編制部門分別就各個議案作出說明，預(yù)算委員會也需分別就各個議案提交初步審議報告和正式審議報告，人大代表當(dāng)然也必須對各個議案分別投票表決，從而減輕人大代表關(guān)于預(yù)算草案遭到否決的嚴(yán)重后果的擔(dān)心和顧慮，他們可以只對明顯不合理的預(yù)算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過審批。［12］這對于節(jié)省行政資源以及預(yù)防行政部門的道德風(fēng)險都是大有裨益的。

（三）預(yù)算審批效力方面的加強(qiáng)

現(xiàn)階段，我國人民代表大會之預(yù)算審批實效大打折扣，有兩方面的原因：其一，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算約束力較低?！额A(yù)算法》授予了各級行政部門極大的預(yù)算調(diào)整方面的權(quán)力，導(dǎo)致預(yù)算草案的審批形同虛設(shè)；其二，法律未明確預(yù)算草案在遭否決后的法律責(zé)任。這便要求我們在限制預(yù)算調(diào)整和明確預(yù)算遭否決的法律責(zé)任上完善《預(yù)算法》。

我國現(xiàn)行《預(yù)算法》第53條至58條對預(yù)算調(diào)整進(jìn)行了規(guī)定，這些規(guī)定存在的問題是：首先，預(yù)算調(diào)整事由過于寬泛?！额A(yù)算法》第53條規(guī)定，預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更?？梢?，現(xiàn)行法律對于預(yù)算調(diào)整的事由僅粗略地規(guī)定為“因特殊情況”，事實上給予了各級政府無限大的自由裁量權(quán)，這會造成已批準(zhǔn)的預(yù)算效力的空前弱化。針對這種情況，應(yīng)明確預(yù)算調(diào)整的特殊性，規(guī)定除非在發(fā)生關(guān)系國計民生和國家安全的特殊事由下，一般不應(yīng)允許調(diào)整。其次，預(yù)算調(diào)整的審批程序過于粗糙?！额A(yù)算法》第54條對預(yù)算調(diào)整的審批程序進(jìn)行了規(guī)定，但實質(zhì)上與一般預(yù)算草案的審批程序無異，在實踐中造成了只要行政部門想要調(diào)整預(yù)算，便一定能調(diào)整的弊端。筆者認(rèn)為，在立法中可考慮以提高人大代表通過比例的方式來解決此問題，如規(guī)定只有在2/3以上多數(shù)通過時方可對預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。

關(guān)于預(yù)算草案遭到否決后的法律責(zé)任不明確的問題，著實是我國現(xiàn)行《預(yù)算法》的一大缺陷。事實上，“到目前為止尚沒有出現(xiàn)一個因違反《預(yù)算法》而受到起訴的案例”，［13］這便在一個側(cè)面體現(xiàn)出我國《預(yù)算法》在權(quán)威性上的巨大問題。筆者認(rèn)為，對于預(yù)算草案遭到否決后的法律責(zé)任，應(yīng)主要致力于行政處分方面的規(guī)定，畢竟此時尚處于預(yù)算草案的審批階段，尚未發(fā)生實效。預(yù)算草案遭到否決也通常是因為有關(guān)責(zé)任人員存在失職行為，一般不會產(chǎn)生較大的社會危害性，適用行政處分即可解決。但是，我們也不能排除相關(guān)責(zé)任人員在編制預(yù)算草案時因存在貪污賄賂或瀆職等職務(wù)犯罪方面的行為，從而導(dǎo)致預(yù)算草案被否決的情形。鑒于這種情況的特殊性，筆者建議在《預(yù)算法》中可以增加關(guān)于對行政責(zé)任及刑事責(zé)任準(zhǔn)用性的規(guī)定，前者主要準(zhǔn)用于《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，同時在《預(yù)算法》中明確若干違法行為的表現(xiàn)；后者則主要準(zhǔn)用于《刑法》中關(guān)于貪污罪、瀆職罪等方面的規(guī)定，以完善整體的責(zé)任制度。另外，預(yù)算草案遭到否決后，必須輔之以相應(yīng)的救濟(jì)措施，以防預(yù)算真空期的長期延遲，通?？梢圆捎玫木葷?jì)措施有編制實行臨時預(yù)算、暫時按上一年的預(yù)算執(zhí)行或由行政首長以命令的方式頒布施行。［14］（p152－153）

三、我國人民代表大會預(yù)算草案修正權(quán)①值得特別注意的是，“預(yù)算草案修正權(quán)”一詞不可簡稱為“預(yù)算修正權(quán)”，學(xué)界中，經(jīng)常會發(fā)生把“預(yù)算草案審批權(quán)”簡稱為“預(yù)算審批權(quán)”的情況，這不會發(fā)生誤解，因為二詞在內(nèi)涵上是相同的；但萬不可將此情形類推適用于“預(yù)算草案修正權(quán)”一詞上，因為“預(yù)算修正權(quán)”系指預(yù)算草案在通過后的執(zhí)行過程中所發(fā)生的修正之權(quán)力，如預(yù)算調(diào)整權(quán)、預(yù)算變更權(quán)，等等。二者內(nèi)涵完全不同。的構(gòu)建

前文即已論述，在我國，有關(guān)人民代表大會預(yù)算草案修正權(quán)的法律規(guī)定尚處于缺位狀態(tài)。但是，現(xiàn)實中在個別地方已經(jīng)進(jìn)行了十分有益的嘗試，如河北省饒陽縣人大1995年就兩次沒有通過政府預(yù)算案，直到第三次政府預(yù)算進(jìn)行了較大的修正后才予以通過。［15］（p240）筆者認(rèn)為，一個完整的預(yù)算草案修正權(quán)法律制度的構(gòu)建，應(yīng)與預(yù)算草案審批權(quán)一樣，須立足于實體、程序等方面的規(guī)定。但由于廣義的預(yù)算草案審批權(quán)包含修正權(quán)，所以對于修正權(quán)基本制度的構(gòu)建，在很大程度上可以參考筆者于前文所論述之內(nèi)容，在此，僅對我國預(yù)算草案修正權(quán)的權(quán)能之設(shè)定及權(quán)利行使方式進(jìn)行論述。

（一）我國預(yù)算草案修正權(quán)權(quán)能的設(shè)定

一般來說，預(yù)算草案的修正通常包含減額修正與增額修正兩個方面，后者又可分為絕對增額修正與相對增額修正兩種。絕對增額修正是指總預(yù)算支出的增加；相對增額修正是指在保持總預(yù)算支出不變的前提下，通過削減某些科目預(yù)算支出的方式變相增加其他某些科目的預(yù)算支出。從國外立法來看，由于不同國家對于預(yù)算草案修正權(quán)之減額修正與增額修正態(tài)度不同，從而導(dǎo)致修正權(quán)之權(quán)能大小和權(quán)限范圍有較大的差異，以此為標(biāo)準(zhǔn)可以區(qū)分出如下三種立法例：禁止增額修正（如法國）、彈性增額修正（如德國、日本）與無限修正（如美國）。［16］（p133－135）三種立法例對于減額修正與增額修正（包括絕對增額修正與相對增額修正）的態(tài)度可借助如下的表格展示：

增額修正立法例 典型國家 減額修正 相對增額修正絕對增額修正禁止增額修正 法國 有權(quán) 無權(quán) 無權(quán)彈性增額修正 德國、日本 有權(quán) 有權(quán) 無權(quán)無限修正 美國 有權(quán) 有權(quán) 有權(quán)

由上表可以看到三種不同立法例的一個共同點(diǎn)：都承認(rèn)減額修正權(quán)能的合法性，而對于相對增額修正與絕對增額修正的態(tài)度則有較大分別。之所以會產(chǎn)生不同立法例上的差別，筆者認(rèn)為，這與預(yù)算本身的性質(zhì)休戚相關(guān)。預(yù)算是“國家以年度財政收支計劃的形式依法對國民收入的征集和主要支出的安排進(jìn)行集中統(tǒng)一的計劃活動”。［17］（p238）換言之，預(yù)算總支出的大小將直接決定對國民收入征集幅度的大小。支出增加，民眾負(fù)擔(dān)則加大，反之則減小。因此，出于限制政府權(quán)力和降低民眾負(fù)擔(dān)的目的，不同立法例的國家都賦予了立法機(jī)關(guān)對預(yù)算草案進(jìn)行減額修正的權(quán)力。而彈性增額修正立法例的國家則在承認(rèn)減額修正權(quán)能的同時，又認(rèn)可了相對增額修正，畢竟后者只是調(diào)整了不同科目的預(yù)算支出，沒有在總額上造成民眾負(fù)擔(dān)的加大。從這個角度講，以美國為代表的無限修正立法例國家認(rèn)可絕對增額修正的做法似在邏輯上有所缺陷。但是，立法者的理由在于，畢竟立法機(jī)關(guān)享有創(chuàng)設(shè)徒刑或者罰金、提高行政罰款數(shù)額、降低福利支出、提高稅額等立法權(quán)，為何就獨(dú)不可通過增加預(yù)算支出的方式增加民眾負(fù)擔(dān)？［18］（p135）

筆者認(rèn)為，欲確定我國目前預(yù)算修正權(quán)應(yīng)采取的立法例，須基于兩個方面的衡量，即人民代表大會的監(jiān)督權(quán)與行政部門編制預(yù)算的自主權(quán)。畢竟行政部門是唯一對財政收支具有詳盡了解的主體，因此其在編制預(yù)算方面的自主權(quán)是連人民代表大會都不可取代的。因此，在修正權(quán)的構(gòu)建上，若權(quán)能過大，行政部門的預(yù)算自主權(quán)就會受到影響；反之，若權(quán)能過小，則無法發(fā)揮人民代表大會監(jiān)督行政部門的作用。因此，綜合這兩種考量，我國應(yīng)采取彈性增額修正的立法例。有些學(xué)者將之稱為 “將人大的預(yù)算草案修正權(quán)限制在科目流用權(quán)的范圍內(nèi)，即不能突破預(yù)算草案原有的收支平衡”，［19］實與筆者之主張有異曲同工之妙。至于美國所采取的無限修正的立法例，盡管有利于進(jìn)一步加強(qiáng)人民代表大會對行政部門的監(jiān)督，但一方面不利于維護(hù)行政部門在預(yù)算編制方面的自主權(quán)；另一方面，美國的此種做法顯然是基于本國政治體制之實情，與其完善的分權(quán)制度與民主制度、高效能的立法機(jī)關(guān)密切相關(guān)，并不適合我國的基本國情。

（二）預(yù)算草案修正權(quán)的行使方式

人民代表大會預(yù)算草案修正權(quán)的有效行使，顯然與《預(yù)算法》相關(guān)程序規(guī)范的完善密切相關(guān)，筆者在此處著重強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，預(yù)算修正權(quán)必須采用分項修正的方式進(jìn)行，即建立在前文所論述之“分項審批制度”的前提下，否則，將大大影響預(yù)算修正權(quán)的實際效力。

在綜合審批制度前提下，人大代表受預(yù)算草案整體被否決的巨大風(fēng)險之威懾而不敢投反對票。而在綜合修正制度下，這種威懾看似并不存在，因為人大代表完全可以在完成整體預(yù)算草案的修正之后一并投票表決，但是，此種風(fēng)險的做法在于：其一，如果整體預(yù)算草案的多個類別都存在需要修正的地方，則會導(dǎo)致多個修正案在同一時間內(nèi)一并提出，從而導(dǎo)致程序的混亂，也會削弱每個待修正類別的博弈過程，不利于草案的整體完善；其二，由于草案是綜合修正并表決的，則可能會發(fā)生由于某一類別的草案糾紛過大而阻礙整體預(yù)算草案通過的情況，這便會造成程序上的遲延，人大代表因此而不敢否決預(yù)算草案的情況就會再次發(fā)生，這又會引發(fā)行政部門在編制預(yù)算草案時的道德風(fēng)險。正是基于這種原因，筆者認(rèn)為，預(yù)算修正權(quán)必須建立在分項審批、分項修正的制度基礎(chǔ)之上，使人大代表對同一預(yù)算草案類別的修正意見得以集中，才有可能真正發(fā)生修正權(quán)實效，而分項審批、分項修正的制度也會因為修正權(quán)的存在，其制度價值方能得到進(jìn)一步落實。①在這一點(diǎn)上，王淑杰女士與筆者持有相類似的觀點(diǎn)。但在其論述中，其將分項審批、分項修正的制度稱為“單項表決”，并稱“與單項表決方式配套的是預(yù)算修正，因為單項表決方式下，代表們就會提出預(yù)算的不同意見，只有建立相應(yīng)的預(yù)算修正的規(guī)定，單項表決才能得到落實?！痹谶@一方面，我國香港地區(qū)的預(yù)算修正權(quán)制度非常值得借鑒，其規(guī)定了明確的修正案處理程序和分項修正制度。如規(guī)定應(yīng)依照預(yù)算草案各子目及分目在預(yù)算案總目內(nèi)的先后次序逐一加以審議；某一子目或分目的修正案獲得處理后，不得修正或辯論任何前列的子目或分目，等等。［20］（p138）

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［2］李建光.借鑒國外做法，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性［J］.山東人大工作，2008，（10）：31－33；戴湉.部門預(yù)算編制制度之法律構(gòu)建［J］.社會科學(xué)論壇，2007，（06）：61－65；徐志，林學(xué)富.《預(yù)算法》編制與貫徹中存在的偏差及其糾正［J］.現(xiàn)代財經(jīng)，2003，（11）：53－57.

［3］蔣勇.從預(yù)算執(zhí)行亂象談預(yù)算法的修訂與完善［J］.雞西大學(xué)學(xué)報，2009，（12）：54－55；林真，陳潔.從預(yù)算執(zhí)行亂象看預(yù)算法存在的問題及其完善［J］.中國管理信息化，2011，（07）：8.

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［13］蔣洪.《預(yù)算法》修訂的誤區(qū)［J］.南風(fēng)窗，2011，（05）：52.

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（責(zé)任編輯：徐 虹）

The Study on the Power of Approval and Amendment on the Draft of Budget of People＇s Congress in China

Duan Honglei，Li Yafei

The current problem of the power of approval on the draft of budget of People＇s Congress is the actual binding to the executive branch is low，which makes it unable to restrict and supervise power functions.For this，it should be committed to the perfection of the process，the entity and the effectiveness of budget.On the other hand，the power of amendment on the draft of budget of people＇s Congress is in absence in law.For this，we should devote to make the power of it clear and construct the exercise of it.

Budget Law；People＇s Congress；the power of approval；the power of amendment

D922.21

A

1007－8207（2012）05－0092－05

2011－12－23

段宏磊 （1987—），男，山東泰安人，山東大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟(jì)法；李亞飛（1986—），男，江蘇徐州人，江蘇省徐州市銅山區(qū)人民檢察院公訴科工作人員。