□ 閏丙金，陸艷君

（⒈復(fù)旦大學(xué)，上海 200433；⒉中共上海市委黨校，上海 200233）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的制約因素與提升策略
——以江蘇省鎮(zhèn)江市高橋鎮(zhèn)為例

□ 閏丙金1，陸艷君2

（⒈復(fù)旦大學(xué)，上海 200433；⒉中共上海市委黨校，上海 200233）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著規(guī)劃和組織鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)的建設(shè)，為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要責(zé)任，其提供服務(wù)的能力直接關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。本文探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的制約因素，在此基礎(chǔ)上提出以下建議：建立城鄉(xiāng)均衡的公共服務(wù)供給機(jī)制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)問責(zé)制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建農(nóng)村公共財(cái)政體系，提高政府工作人員的素質(zhì)和能力，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給主體和方式的多樣化，以提升我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給能力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共服務(wù)供給能力；新農(nóng)村建設(shè)

在工業(yè)化和城市化加速發(fā)展的背景下，要堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，注重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的平衡，特別是針對(duì)目前農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)薄弱的問題，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)供給體制改革，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給能力受到外部資源狀況、內(nèi)部管理要素等諸多因素的制約。只有清楚了解這些制約因素，才能采取相應(yīng)的措施，解決農(nóng)村公共服務(wù)供給的瓶頸問題。本文以江蘇省鎮(zhèn)江市高橋鎮(zhèn)為分析樣本，探討了影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的制約因素，并提出在新農(nóng)村建設(shè)背景下提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的建議。

一、調(diào)研地公共服務(wù)供給情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力

（一）江蘇省鎮(zhèn)江市高橋鎮(zhèn)公共服務(wù)供給情況

鎮(zhèn)江市高橋鎮(zhèn)位于鎮(zhèn)江東郊長(zhǎng)江北岸，南與鎮(zhèn)江新區(qū)大港港口隔江相望，西臨長(zhǎng)江，與江心生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)毗鄰，北與揚(yáng)州邗江區(qū)相連接。全鎮(zhèn)總面積40.2平方公里，耕地1250公頃，轄6個(gè)行政村、1個(gè)居委會(huì)，素有江南魚米之鄉(xiāng)的美稱。高橋鎮(zhèn)氣候宜人，溫光協(xié)調(diào)，四季分明，水源充足，三面環(huán)江，交通方便。近年來高橋鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，2009年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值15.06億元，工業(yè)銷售14.31億元，實(shí)現(xiàn)利稅1.36億元。

高橋鎮(zhèn)近年來的公共服務(wù)供給情況主要包括：⑴建成日處理1萬噸的污水收集處理系統(tǒng)并投入運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)廢水和集鎮(zhèn)主要生活污水的集中處理和達(dá)標(biāo)排放；全面開展鎮(zhèn)村環(huán)境綜合整治，投入1400多萬元，大力實(shí)施集鎮(zhèn)生態(tài)走廊和長(zhǎng)江生態(tài)防護(hù)林工程；村村基本通上水泥路，鎮(zhèn)村主干道路安裝路燈200多盞，總里程達(dá)8.6公里。⑵全鎮(zhèn)科技人員325人，其中初級(jí)技術(shù)職稱261人，中高級(jí)技術(shù)職稱64人；2009年新建了在全市堪稱一流的鎮(zhèn)中心小學(xué)，還有一所中學(xué)的教職工共有120人；鎮(zhèn)衛(wèi)生院擁有病床43張，醫(yī)護(hù)人員65人；文體活動(dòng)中心一個(gè)，影劇院一個(gè)；自來水普及率達(dá)98%。⑶在全市率先成立惠農(nóng)植保專業(yè)合作社。2009年9月，正式成立高橋鎮(zhèn)惠農(nóng)植保專業(yè)合作社，發(fā)展會(huì)員216名，按片區(qū)劃分服務(wù)隊(duì)36個(gè)，并統(tǒng)一配置除草機(jī)6臺(tái)，彌霧機(jī)38臺(tái)，插秧機(jī)12臺(tái)。該社以“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全”十字栽培方針為目標(biāo)，實(shí)行“五有五統(tǒng)一”專業(yè)化服務(wù)，落實(shí)“一推四普及”技術(shù)措施，使該鎮(zhèn)新型植保機(jī)械利用率達(dá)100%，降低農(nóng)戶防治成本10%以上，病蟲草危害損失率控制在2%以下。⑷2009年，鎮(zhèn)黨委、政府協(xié)調(diào)市、區(qū)有關(guān)部門，對(duì)全鎮(zhèn)6個(gè)行政村和342戶農(nóng)村貧困戶進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶。綜合運(yùn)用信息引導(dǎo)、醫(yī)藥救助、技能培訓(xùn)、介紹就業(yè)、扶持創(chuàng)業(yè)和項(xiàng)目幫扶等措施，幫助村集體和貧困戶增加收入。全鎮(zhèn)參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)7880人，參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)12422人，參保率達(dá)72%。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的內(nèi)涵與要素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給能力是指在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村制度環(huán)境下，通過獲取、配置和整合各種有形和無形資源，并通過一定的渠道和方式，為轄區(qū)公眾提供所需公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的要素主要包括：

⒈獲取資金支持的能力。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有較強(qiáng)的融資能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的融資能力體現(xiàn)在三個(gè)環(huán)節(jié)：一是縱向融資能力。自分稅制特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)力在逐步增強(qiáng)，而地方特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力在逐步減弱，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的向上依存度越來越高。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的縱向融資能力對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給尤為重要；二是平行融資能力。通過適當(dāng)?shù)氖侄魏鸵欢ǖ恼咴黾宇A(yù)算外收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平行融資能力的重要體現(xiàn)；三是拓展融資能力。拓展融資是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過一定的渠道和手段向外尋找公共產(chǎn)品資金支持。比如通過一定的政策工具吸引外部資金對(duì)本地公共產(chǎn)品進(jìn)行投資。

⒉為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供規(guī)則和制度環(huán)境的能力。主要包括為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供政策和信息幫助、制定企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的規(guī)則、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和市場(chǎng)搭建平臺(tái)、為企業(yè)提供一定的資金支持等。

⒊社會(huì)管理與服務(wù)的能力。主要包括：⑴預(yù)防和打擊各種犯罪活動(dòng)，防范和懲治鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力，開展鄉(xiāng)村治安綜合治理，確保公共財(cái)產(chǎn)和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全；⑵為居民的生活保障提供應(yīng)有的支持。比如加強(qiáng)對(duì)社會(huì)福利工作的指導(dǎo)、規(guī)劃和協(xié)調(diào)；協(xié)助籌集社會(huì)保障基金，奠定物質(zhì)保障基礎(chǔ)；創(chuàng)辦各種社會(huì)服務(wù)事業(yè)，解決涉及百姓日常生活的各項(xiàng)措施的問題；配合有關(guān)部門保護(hù)和合理利用各種自然資源，努力開展對(duì)環(huán)境污染的綜合治理等。

⒋滿足農(nóng)村居民公共需求的能力。公共服務(wù)的公共性、公平性和公益性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向農(nóng)村提供公共服務(wù)的過程中要承認(rèn)農(nóng)民是公共資源所有者的地位，充分考慮農(nóng)村發(fā)展的不平衡性和農(nóng)民需求的差異性，尊重民意，集中民智，關(guān)注民生，防止以“自上而下”、“恩賜”的形式取代農(nóng)民的需求偏好。在農(nóng)業(yè)投入與“三農(nóng)”發(fā)展需求矛盾仍然較大的情況下，尊重不同地域、不同發(fā)展階段的農(nóng)民需求存在的差異性，以農(nóng)民公共需求為導(dǎo)向，合理確定農(nóng)村公共服務(wù)投入的先后次序和規(guī)模，優(yōu)先解決農(nóng)民共同關(guān)注的民生問題。

（三）新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨的十六屆五中全會(huì)通過并提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署。其目標(biāo)是把農(nóng)村建設(shè)成為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村。

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共服務(wù)供給的融資、管理體制直接相關(guān)。只有加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力建設(shè)，才能使政府更好地轉(zhuǎn)變職能，為廣大農(nóng)村提供適時(shí)高效的公共服務(wù)，樹立良好的政府形象。新農(nóng)村建設(shè)要求提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展中各個(gè)方面的能力。其中最主要的就是完善農(nóng)村的公共服務(wù)供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)軌。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能轉(zhuǎn)變過程中還面臨著一些問題和困難。例如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡；公共服務(wù)機(jī)制不健全，公共服務(wù)的質(zhì)量與人們的期望有相當(dāng)大的差距；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，用于服務(wù)供給的資金短缺等。這些問題和困難的存在，不僅降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的效率，而且在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性。所以，在現(xiàn)時(shí)條件下如何解決這些問題，就成為建設(shè)新農(nóng)村進(jìn)程中急需解決的重要問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力制約因素分析

（一）國(guó)家建構(gòu)和現(xiàn)代化發(fā)展的制約

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)是民族國(guó)家和民主國(guó)家的雙重化建構(gòu)過程。然而，這一雙重化的建構(gòu)在我國(guó)是不同步的，且具有其特殊的歷史邏輯，即先民族國(guó)家建構(gòu)后民主國(guó)家建構(gòu)。正是在這種邏輯下，建國(guó)以來，我國(guó)公共產(chǎn)品供給必然要經(jīng)歷由城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體化的體制變遷過程。在民族國(guó)家建構(gòu)的邏輯下，我國(guó)實(shí)行的是一種“重工輕農(nóng)”、“重城抑鄉(xiāng)”的城市偏向政策，城市的公共產(chǎn)品和服務(wù)由國(guó)家提供，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品和服務(wù)由農(nóng)民自己提供，這就致使農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給存在嚴(yán)重不足的問題。如城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生醫(yī)療，從衛(wèi)生支出絕對(duì)額看，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的2.22倍；從醫(yī)療衛(wèi)生條件看，城鎮(zhèn)每萬人口擁有的醫(yī)院病床數(shù)是農(nóng)村的6.19倍，擁有的醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員是農(nóng)村的1.85倍，況且城里的醫(yī)院設(shè)施比農(nóng)村也好得多，平均每個(gè)醫(yī)院的病床數(shù)是農(nóng)村衛(wèi)生院的8.63倍，衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量是農(nóng)村的6.02倍。從城鄉(xiāng)醫(yī)院或衛(wèi)生院的診療狀況比較來看，城里醫(yī)院的病床使用率是農(nóng)村衛(wèi)生院的1.86倍，病人在城里住院平均日數(shù)為10.9天，而在農(nóng)村僅為4天，以藥養(yǎng)醫(yī)的現(xiàn)狀，使得許多農(nóng)民住不起醫(yī)院。

據(jù)王小林等（2003）對(duì)山東省、四川省、內(nèi)蒙古自治區(qū)122戶農(nóng)戶進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示，農(nóng)村水利建設(shè)的投資主要來源于農(nóng)戶自身（見表1）。

表1 ：農(nóng)田水利建設(shè)方式與籌資渠道

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息的獲得也主要來自于農(nóng)戶自身 （見表2）。

表2 ：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息的獲得途徑

這些數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民更多地選擇了自己解決問題，農(nóng)村公共服務(wù)的主要供給渠道是農(nóng)戶自主安排的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)明顯供給不足。

（二）壓力型體制的制約

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在國(guó)家政權(quán)體系中居于末梢地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)最終也成了國(guó)家公共服務(wù)供給鏈條的終端，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給體制成為了具有明顯的垂直性、依附性和凝固性的壓力型體制。這種壓力型體制要求機(jī)構(gòu)上下對(duì)應(yīng)設(shè)置，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)因人設(shè)崗、冗員充斥、機(jī)構(gòu)林立、編制膨脹。同時(shí)，壓力型體制下“財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)基本下移”的慣常邏輯使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱的矛盾十分突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種公共物品，還要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行的事權(quán)大都剛性強(qiáng)、欠賬多，其所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)快，無法壓縮。由于農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施供給長(zhǎng)期嚴(yán)重不足、欠賬累累，而農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程又要求配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說可謂“負(fù)擔(dān)沉重”：正常財(cái)政收入難以保證工資支出，使得“小財(cái)政”頂著“大建設(shè)”、“小財(cái)政”頂著“大機(jī)構(gòu)”、“小財(cái)政”頂著“大教育”的現(xiàn)象十分突出。此外，壓力型體制下的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)的完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯一能做的就是想方設(shè)法去完成上級(jí)分解下來的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)。各種硬性指標(biāo)逐層下達(dá)，從縣到鄉(xiāng)再到村，村再將每一項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民頭上，“層層壓指標(biāo)、事事搞評(píng)比”，“部門出點(diǎn)子，政府拍板子，農(nóng)民掏票子”，這種“政治承包制”和“考核連坐制”促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)有些已變成了“為上級(jí)服務(wù)”。于是，政府機(jī)構(gòu)和行政領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)會(huì)主義行為增多，“政績(jī)工程”和“形象工程”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的最優(yōu)選擇。

（三）財(cái)政能力的制約

當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的特征體現(xiàn)在以下幾方面：一是必須體現(xiàn)上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)人的意志，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有獨(dú)立的財(cái)權(quán)；二是財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)下放的趨勢(shì)，即財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)遠(yuǎn)大于財(cái)權(quán)，免征農(nóng)業(yè)稅在很大程度上限制了地方政府以公共產(chǎn)品投資的名義向農(nóng)民收取費(fèi)用，但并未減輕其相對(duì)應(yīng)的事權(quán)。農(nóng)業(yè)稅的取消切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入最重要的財(cái)源，加之上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體無力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和支出實(shí)際上仍屬于包干體制，但包干基數(shù)的確定帶有很明顯的博弈性質(zhì)，結(jié)果是加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的短期掠奪行為。在有限的財(cái)力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般在完成上繳、發(fā)放工資和維持基本的行政運(yùn)轉(zhuǎn)后，基本上無力提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（四）公共服務(wù)執(zhí)行者素質(zhì)和能力的制約

一方面，作為公共服務(wù)供給的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員大都來自本鄉(xiāng)鎮(zhèn)或附近農(nóng)村地區(qū)，素質(zhì)參差不齊。近幾年來，國(guó)家實(shí)行村官制度，鼓勵(lì)一部分優(yōu)秀的大學(xué)本科畢業(yè)生、研究生到基層工作，但其知識(shí)結(jié)構(gòu)和服務(wù)能力很難在較短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)管理工作的現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，尚不健全的基層政府人才選任機(jī)制，使得基層政府基本上就是“熟人”團(tuán)體，相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)和能力難以提供保質(zhì)、保量的公共服務(wù)。另一方面，公共服務(wù)執(zhí)行者的服務(wù)動(dòng)機(jī)也是一個(gè)重要因素。個(gè)人利益和晉升壓力使得許多政府官員都注重其在任期內(nèi)的政績(jī)，因此，建設(shè)“政績(jī)工程”、“形象工程”就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的基本行為邏輯。在政治前途面前，基層政府官員沒有動(dòng)力去為農(nóng)村發(fā)展提供公共服務(wù)。

（五）公共服務(wù)供給方式的制約

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的方式影響政府公共服務(wù)供給能力。目前，農(nóng)村公共物品主要是由基層政府提供，供給方式單一。在單純以政府為主導(dǎo)的治理?xiàng)l件下，不僅治理的效率低下，而且不能發(fā)揮基層民間組織的積極作用。在財(cái)政體制上，各級(jí)政府都向下級(jí)政府下派自己的責(zé)任，最終結(jié)果是將公共服務(wù)供給的負(fù)擔(dān)全部推給了農(nóng)民；在供給機(jī)制上，政府卻又進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)，限制其他的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入。私人投資由于受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域。

三、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的途徑

（一）建立城鄉(xiāng)均衡的公共服務(wù)供給機(jī)制

我國(guó)國(guó)家建構(gòu)過程中的 “重工輕農(nóng)”、“重城抑鄉(xiāng)”策略是導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均衡狀況的主要原因。因此，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力，就要改變這種不均衡的供給體制，建立城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的公共服務(wù)供給機(jī)制，對(duì)農(nóng)村實(shí)行適度傾斜的政策，這樣才能從根本上提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力，進(jìn)而改善農(nóng)村公共服務(wù)供給落后的狀況。

（二）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)問責(zé)制

農(nóng)村公共服務(wù)單位為提供公共服務(wù)支配著一定的資源。2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，大量的農(nóng)村專項(xiàng)資金項(xiàng)目由中央向地方以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式下達(dá)，但現(xiàn)實(shí)情況表明，不少財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的執(zhí)行效果較差，財(cái)政資金的使用效率不高。主要原因是農(nóng)村公共服務(wù)的問責(zé)機(jī)制不健全，許多農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)其使用的專項(xiàng)資金不負(fù)責(zé)任，缺少必要的問責(zé)與監(jiān)督。公共服務(wù)的問責(zé)機(jī)制可以通過兩種途徑建立：第一種途徑是服務(wù)提供者和公眾之間在市場(chǎng)上的互動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)這一目的，首先，必須引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破農(nóng)村公共服務(wù)提供者的壟斷地位；其次，要采取有效措施盡可能地降低農(nóng)村公共服務(wù)信息的不對(duì)稱性。第二種途徑需要作為國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的人民代表大會(huì)扮演重要的角色，它既要對(duì)公共服務(wù)提供者進(jìn)行問責(zé)，同時(shí)又要對(duì)公眾負(fù)責(zé)。根據(jù)當(dāng)前實(shí)際，可實(shí)行中央對(duì)地方問責(zé)制度，包括上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行問責(zé)，也包括本級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問責(zé)。此外還要加強(qiáng)對(duì)地方公共服務(wù)的審計(jì)和監(jiān)察，建立以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，健全政府職責(zé)體系，完善行政問責(zé)程序，規(guī)范行政問責(zé)行為。

（三）積極促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，健全農(nóng)村公共財(cái)政體系

健全農(nóng)村公共財(cái)政體系，就要保證有足夠的資金來源。首先，政府要通過自身的力量來促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)力量，提高自身的經(jīng)濟(jì)效益，增加財(cái)政收入。其次，要進(jìn)一步完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度?？茖W(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度是確保公共服務(wù)水平基本均等，促進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)基本統(tǒng)一以及地區(qū)間經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。要合理調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的資金投入力度，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理，提高資金的使用效率。中央政府在制定相關(guān)政策時(shí)，要充分考慮縣鄉(xiāng)基層政府的承受能力，對(duì)于超出基層政府承受能力的，中央財(cái)政要對(duì)實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付予以必要補(bǔ)助；要完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系，建立省對(duì)縣轉(zhuǎn)移支付框架。根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的方式分別設(shè)計(jì)不同的轉(zhuǎn)移支付制度，省對(duì)縣的縱向轉(zhuǎn)移支付按人均相關(guān)因素計(jì)算后，以縣為單位，由省財(cái)政通過撥款方式彌補(bǔ)缺口。市、縣間的橫向轉(zhuǎn)移支付要在省級(jí)財(cái)政的干預(yù)下，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的縣（市）財(cái)政收入的增量部分以一定比例補(bǔ)助給落后縣（市）。最后，要完善財(cái)政管理體制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，采取分類改革的措施。對(duì)于欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或財(cái)政收支規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”的財(cái)政管理方式，按照構(gòu)建公共財(cái)政框架的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出項(xiàng)目和范圍，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，提高依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)?shù)哪芰?。?duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解，要建立相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制，采取將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)管理納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍等措施，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的管理。

（四）提高政府工作人員的素質(zhì)和能力

⒈建立科學(xué)的人力資源管理體系。⑴應(yīng)重視政府部門人力資源規(guī)劃技術(shù)，配合組織發(fā)展的需要，預(yù)測(cè)未來所需人力資源的種類、數(shù)量和提拔使用的時(shí)機(jī)以及所需人力資源的培訓(xùn)等，進(jìn)行前瞻性的規(guī)劃，以期通過人力與需求的相互適應(yīng)，達(dá)到組織目標(biāo)。⑵政府組織在進(jìn)行工作設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)以效率最大化為目標(biāo)。可以通過機(jī)械型工作設(shè)計(jì)法來降低工作的復(fù)雜程度，也可采用激勵(lì)型工作設(shè)計(jì)鼓勵(lì)成員創(chuàng)新。⑶政府部門進(jìn)行績(jī)效管理時(shí)，要探索應(yīng)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作做出盡可能客觀的評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行改善和提高。應(yīng)加強(qiáng)和完善公共責(zé)任機(jī)制，使政府以管理公共事務(wù)、傳遞公共服務(wù)和改善生活質(zhì)量等方面具有競(jìng)爭(zhēng)力為評(píng)估目的。

2.推行政府雇員制。就是根據(jù)工作需要和職能變動(dòng)調(diào)整政府雇員的人數(shù)，使用更多的兼職性、臨時(shí)性人員和非常任的專業(yè)人士來提供公共服務(wù)和進(jìn)行公共項(xiàng)目的運(yùn)作。這一制度可以打破政府傳統(tǒng)的錄用人員辦法，解決人員能進(jìn)不能出及不能合理流動(dòng)的問題，優(yōu)化政府工作人員結(jié)構(gòu)，給整個(gè)政府工作帶來生機(jī)和活力。

⒊提高基層公務(wù)人員的公共服務(wù)素質(zhì)。一要建立公務(wù)員崗位技能培訓(xùn)體系，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行農(nóng)業(yè)知識(shí)、信息技術(shù)知識(shí)、法律知識(shí)、市場(chǎng)知識(shí)、公共管理知識(shí)等培訓(xùn)，豐富和提高公務(wù)員的崗位知識(shí)和技能。二要建立科學(xué)的公務(wù)員考評(píng)體系，重點(diǎn)解決評(píng)價(jià)什么、怎么評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用三個(gè)方面的問題，使公務(wù)員在一定的壓力之下產(chǎn)生努力工作、認(rèn)真服務(wù)的動(dòng)力，提高他們的積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)其為廣大農(nóng)村居民服務(wù)的本領(lǐng)。

（五）實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給主體和方式的多樣化

⒈對(duì)農(nóng)村的純粹公共產(chǎn)品的提供，應(yīng)采取中央政府供給型模式。當(dāng)前中國(guó)城市工業(yè)已經(jīng)具備自我發(fā)展、自我積累的能力，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，中央政府應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，把農(nóng)村具有全國(guó)性質(zhì)的公共產(chǎn)品列入國(guó)家公共財(cái)政支出范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、大型骨干水利工程、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、全國(guó)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治等，由于其受益范圍并不局限于農(nóng)村區(qū)域，正外部性很大，屬于純粹公共產(chǎn)品的范疇，應(yīng)由中央政府提供。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則須積極配合，保證中央的政策決策在基層社會(huì)中的貫徹執(zhí)行。

⒉對(duì)農(nóng)村的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，根據(jù)其受益范圍和排他成本的大小，可以采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與私人混合供給型。收益不外溢但排他成本較高的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如中型水利工程、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村電力、通訊、農(nóng)業(yè)科技教育與推廣、市場(chǎng)開發(fā)及提供市場(chǎng)信息等，受地方政府決策目標(biāo)和公共財(cái)力的制約，純粹由政府供給難以顧及農(nóng)戶的需求偏好，從而形成供給不足和供給過剩并存的局面。相反，純粹由農(nóng)戶私人供給因?yàn)榻M織成本和排他成本較高而難以實(shí)現(xiàn)有效供給，所以，最佳的模式是采取政府與私人混合供給。其資金籌措方式實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼和私人（私人組織或個(gè)人）出資，以解決此類公共產(chǎn)品供給資金不足的問題。在實(shí)際運(yùn)作中，需要完善農(nóng)村基層民主制度，建立農(nóng)戶的需求表達(dá)機(jī)制，對(duì)于供給何種公共產(chǎn)品以及供給的規(guī)模、結(jié)構(gòu)都由農(nóng)戶民主決定，而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志所決定。

本文以江蘇省鎮(zhèn)江市高橋鎮(zhèn)為例，分析了制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的主要因素，并結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作實(shí)際探討了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的途徑。但這一問題涉及到我國(guó)“三農(nóng)”問題的諸多因素，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。建立農(nóng)村公共服務(wù)體制，改善農(nóng)村公共治理結(jié)構(gòu)，需要從多方面推進(jìn)農(nóng)村的綜合配套改革，比如加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，加快縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革，加快建立農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障體制，建立中央與地方的公共服務(wù)分工體制，重新界定中央與地方的職責(zé)范圍，強(qiáng)化公共服務(wù)問責(zé)制等等。在尋求綜合改革的治理框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的地位仍然是非常重要的，總體上講，它是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和推動(dòng)者，是公共產(chǎn)品提供的主導(dǎo)者，是農(nóng)村公共服務(wù)供給的基層單位和主要載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向就是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品，從行政管制轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。這樣，政府的公共服務(wù)供給能力才能得到切實(shí)有效的提高。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

Constraints and Promotion Strategy of Township Government′s Public Service Delivery Capacity——Taking Gaoqiao Township Government in Jiangsu Province as Sample

Run Bingjin，Lu Yanjun

Township government has the responsibility to build rural public facilities and to deliver public welfare as well as public services in rural areas，and its ability to deliver these services directly related to the stability and development of the rural.Gaoqiao township government of Jiangsu Province was taken for sample to explore the township government′s abilities of public services delivery and its influencing factors.Township government′s capacities of public service delivery were restricted by some factors such as national construction and modernization，the pressurized systems，financial capacity，quality and ability of civil servants who carry out the decision of public services.some systems should be adopted to enhance township government′s capacity of public service delivery such as Urban－rural balance of public service delivery mechanism，the township government public service accountability system，rural public finance system，quality and capacity of government staff to achieve the diversification of the delivery of public goods and services.

township government；capacity of public service delivery；new rural construction

C916.2

A

1007－8207（2012）06－0016－05

2012－01－14

閏丙金 （1970—），男，安徽固鎮(zhèn)人，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院博士研究生、安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理與社會(huì)政策；陸艷君 （1988—），女，江蘇鎮(zhèn)江人，中共上海市委黨校公共管理教研部政治學(xué)理論專業(yè)研究生，研究方向?yàn)檎卫碚?、公共治理?/p>

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目 “新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效提升約束因素實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：09YJC630001；安徽省高等學(xué)校省級(jí)自然科學(xué)研究項(xiàng)目 “新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效提升阻礙因素實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：KJ2009B101Z。