深圳廣播電視大學(xué)人文科學(xué)系講師 博士 劉 劍

我國安全生產(chǎn)規(guī)制政策的梳理

深圳廣播電視大學(xué)人文科學(xué)系講師 博士 劉 劍

通過制定與實(shí)施規(guī)制政策，保證生產(chǎn)活動(dòng)的安全進(jìn)行，保護(hù)勞動(dòng)者的生命和健康，是政府的基本職責(zé)。從1949年新中國成立算起，我國安全生產(chǎn)治理已經(jīng)有60年的歷史。中央政府在這一歷程中針對(duì)不同階段的任務(wù)及存在的問題，頒布實(shí)施了不同的規(guī)制政策，對(duì)安全生產(chǎn)起到了一定的保障作用。但由于各個(gè)時(shí)期的情況、問題重點(diǎn)不同，我國安全生產(chǎn)政策規(guī)制及實(shí)施的側(cè)重點(diǎn)呈現(xiàn)階段性變化的特征。如何來認(rèn)識(shí)這種變化？如何來評(píng)價(jià)這種政策規(guī)制變動(dòng)帶來的規(guī)制效果的差異？

規(guī)制政策研究學(xué)者Peter J.May在《政府工具：新治理指南》（2002）一書中認(rèn)為，一項(xiàng)社會(huì)性規(guī)制政策，只有同時(shí)具備四種基本要素，才能達(dá)到政府有效治理的目標(biāo)。這四種基本要素是：（1）建章立制，建立政策行為預(yù)期；（2）設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，使政策目標(biāo)明確化、可操作化；（3）確立獎(jiǎng)懲機(jī)制，引導(dǎo)規(guī)制對(duì)象服從已確立的規(guī)則；（4）建立起一套高效、完整的政策執(zhí)行系統(tǒng)，以監(jiān)督和確保規(guī)制對(duì)象的服從。本文將Peter J.May的規(guī)制政策有效實(shí)施四要素作為分析問題的基本視角，考察我國安全生產(chǎn)治理規(guī)制政策60年實(shí)施過程中的階段性變化特征，并試圖揭示其變化的歷史背景、具體成效與局限。

根據(jù)Peter J.May社會(huì)性規(guī)制政策四項(xiàng)要素的理論，結(jié)合我國60年安全生產(chǎn)頒布的一系列政策文件及其政策行為，可以把我國安全生產(chǎn)規(guī)制政策變化劃分為三個(gè)階段。

1949~1977年間的安全生產(chǎn)治理：偏重政策法規(guī)的制訂

1949年到1977年間的安全生產(chǎn)治理，最大的特點(diǎn)就是中央政府為了規(guī)范安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)問題，陸續(xù)建立了一系列法規(guī)和部門規(guī)章，但在安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、安全生產(chǎn)獎(jiǎng)懲機(jī)制和政策執(zhí)行機(jī)制建立方面，沒有得到相應(yīng)的重視。

中央政府在新中國成立后的最初幾年里，為了規(guī)范安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)問題，為國營(yíng)企業(yè)中長(zhǎng)期正式受雇的工人建立了一套慷慨的補(bǔ)貼、福利和社會(huì)保險(xiǎn)制度。1950年5月3日，政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會(huì)發(fā)布了《全國公私營(yíng)廠礦職工傷亡報(bào)告辦法》，確立了安全事故的報(bào)告制度。1950年5月31日，勞動(dòng)部公布試行《工廠安全衛(wèi)生暫行條例（草案）》。1950年7月31日，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于各地廠礦對(duì)于法定假日工資發(fā)放辦法的決定》，重點(diǎn)是假日工資照發(fā)。1951年2月26日，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布，關(guān)鍵是讓工人安心休息、養(yǎng)病、恢復(fù)健康。1951年9月，勞動(dòng)部修訂的《工廠安全衛(wèi)生暫行條例》、《限制工廠礦場(chǎng)加班加點(diǎn)實(shí)行辦法》、《保護(hù)女工暫行條例》等法規(guī)開始試行。1951年10月9日和1956年1月31日，勞動(dòng)部分別發(fā)布了《關(guān)于搬運(yùn)危險(xiǎn)性物品的幾項(xiàng)辦法》與《防止瀝青中毒辦法》。1956年5月25日國務(wù)院第29次會(huì)議通過了“三大規(guī)程”（即《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》、《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》、《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》）。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，從1950年到1958年，中央政府一共頒布了25種關(guān)于安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)的法規(guī)和規(guī)定，初步建立了由勞動(dòng)部門綜合監(jiān)管、行業(yè)部門具體管理的安全生產(chǎn)工作體制。

法律規(guī)定界定的是原則性問題，不可避免地帶有一定的模糊性，只有制訂相配套的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，法律和政策才具有可操作性。新中國成立初期，由于缺乏安全生產(chǎn)防范經(jīng)歷與經(jīng)驗(yàn)，沒有意識(shí)到法律法規(guī)與具體的政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)功能的區(qū)別，也就沒有單獨(dú)設(shè)立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的意向。當(dāng)時(shí)，中央各部委頒布的多是法律規(guī)章，幾乎沒有單獨(dú)的規(guī)章執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。更嚴(yán)重的是，當(dāng)時(shí)有一種用法律法規(guī)取代執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的傾向，做法是勞動(dòng)法規(guī)和規(guī)章中包含著一些安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。比如，1956年國務(wù)院頒布的前面所提到的“三大規(guī)程”，就包含一些勞動(dòng)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。1965年頒布的《蒸汽鍋爐安全監(jiān)察規(guī)程》也包括勞動(dòng)安全衛(wèi)生的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。這種做法模糊了法律法規(guī)和具體的政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)之間的界限，導(dǎo)致立法層次低、綜合性立法少等問題，也使法律法規(guī)喪失了應(yīng)有的全局性和概括性，使其更類似于工廠內(nèi)的規(guī)章制度。

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)治理對(duì)法制不重視，加上大躍進(jìn)、“文革”等左傾錯(cuò)誤的負(fù)面影響，這一時(shí)期對(duì)違反安全生產(chǎn)的法律責(zé)任和懲罰辦法并不明確，更談不上安全生產(chǎn)獎(jiǎng)懲機(jī)制和政策執(zhí)行機(jī)制的建立。正如馬英娟所指出的，盡管這一時(shí)期勞動(dòng)、衛(wèi)生部門擁有對(duì)安全生產(chǎn)問題進(jìn)行監(jiān)督、檢查的權(quán)力，但是，由于這些規(guī)章沒有規(guī)定任何法律責(zé)任或懲罰辦法，它們更類似于企業(yè)內(nèi)部的工作規(guī)程，不能把它們等同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府規(guī)制的法律依據(jù)。更讓人痛心的是，甚至連勞動(dòng)保護(hù)機(jī)構(gòu)存在的合法性都受到質(zhì)疑。比如，勞動(dòng)保護(hù)被認(rèn)為是“活命哲學(xué)”，規(guī)章制度被視為“管、卡、壓”。結(jié)果，1956年9月，勞動(dòng)保護(hù)司就被降格為勞動(dòng)保護(hù)局。1958年初，勞動(dòng)部的下屬機(jī)構(gòu)鍋爐檢查總局被撤銷，變?yōu)閯趧?dòng)保護(hù)局下屬的鍋爐檢查處?！拔母铩逼陂g，各級(jí)勞動(dòng)保護(hù)機(jī)構(gòu)被取消，安全生產(chǎn)工作基本處于停頓狀態(tài)。

這一時(shí)期的安全生產(chǎn)治理，基本上是靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位制度來實(shí)施的，政府規(guī)制政策的作用發(fā)揮有限。由于缺少執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，再加上各種政治運(yùn)動(dòng)和左傾錯(cuò)誤的干擾，中央政府頒布的勞動(dòng)保護(hù)和安全生產(chǎn)法規(guī)和規(guī)章并沒有在生產(chǎn)活動(dòng)中得到有效貫徹、落實(shí)。

1978~1996年間的安全生產(chǎn)治理：重點(diǎn)轉(zhuǎn)向政策實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的訂立

“文革”結(jié)束后，中央政府開始認(rèn)識(shí)到安全生產(chǎn)法規(guī)具體落實(shí)的重要性，一方面，不斷完善勞動(dòng)保護(hù)和安全生產(chǎn)立法，另一方面，更為重視制訂設(shè)立政策法規(guī)實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)，保證安全生產(chǎn)問題能得到有效解決。

這一階段，中央政府重新審訂過去勞動(dòng)保護(hù)和安全生產(chǎn)方面的法律法規(guī)，對(duì)不合適的法律法規(guī)予以清除，并制訂一些解決現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)問題的法律法規(guī)。1978年，中共中央發(fā)出了《中共中央關(guān)于認(rèn)真做好勞動(dòng)保護(hù)工作的通知》；1979年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家勞動(dòng)總局、衛(wèi)生部關(guān)于加強(qiáng)廠礦企業(yè)防塵防毒工作的報(bào)告》，重新執(zhí)行“三大規(guī)程”和“五項(xiàng)規(guī)定”；1982年2月，國務(wù)院發(fā)布了《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》、《礦山安全條例》和《礦山安全監(jiān)察條例》三大條例。1983年10月，勞動(dòng)人事部開展了法規(guī)清理工作，共清理了勞動(dòng)人事部及其前身起草、發(fā)布的法規(guī)、規(guī)章等1629件。勞動(dòng)人事部通過這次行動(dòng)總結(jié)了1949~1983年勞動(dòng)立法的不足，主要包括：（1）立法不健全；（2）綜合性立法少；（3）沒有一件勞動(dòng)法規(guī)是全國人大及其常委會(huì)直接討論通過的；（4）立法內(nèi)容不完善；（5）立法技術(shù)不完善。為解決上述問題，勞動(dòng)部門開始注意提高立法質(zhì)量，并加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)立法體系的研究和設(shè)計(jì)。1992年，全國人大常委會(huì)通過了《礦山安全法》和《工會(huì)法》；1994年，《勞動(dòng)法》獲得通過，這是中華人民共和國成立以來第一部勞動(dòng)法。此外，《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《煤炭法》、《建筑法》等法律也有安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)方面的具體規(guī)定。

在完善勞動(dòng)保護(hù)和安全生產(chǎn)立法與規(guī)章制度建設(shè)工作的同時(shí)，中央政府更為重視制訂設(shè)立政策法規(guī)實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)，保證安全生產(chǎn)問題能得到有效解決。1979年年底，國家勞動(dòng)總局發(fā)出《關(guān)于報(bào)送1980年安全技術(shù)國家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃的函》，首次在國家標(biāo)準(zhǔn)局的《1980年制訂和修訂國家標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目計(jì)劃》中列上了12項(xiàng)安全生產(chǎn)國家標(biāo)準(zhǔn)。由勞動(dòng)部門組織審查，經(jīng)國家標(biāo)準(zhǔn)局批準(zhǔn)發(fā)布的安全生產(chǎn)國家標(biāo)準(zhǔn)，1981年有4項(xiàng)；1982年有21項(xiàng)，1983年有13項(xiàng)；1985年，頒布了《起重機(jī)械安全規(guī)程》；1986年，頒布了《國家標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)性粉塵作業(yè)危害程度分級(jí)》、《企業(yè)職工傷亡事故調(diào)查分析規(guī)則》等國家標(biāo)準(zhǔn)；截止到1987年底，安全生產(chǎn)國家標(biāo)準(zhǔn)共有104項(xiàng)。1988年以來，標(biāo)準(zhǔn)化工作在勞動(dòng)領(lǐng)域不斷拓展，逐步形成了以安全生產(chǎn)為核心的國家安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，主要包括基本標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)注與報(bào)警信號(hào)、管理標(biāo)準(zhǔn)、安全技術(shù)及工程標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)，我國從1988年開始引進(jìn)國際化的職業(yè)安全健康體系，在承認(rèn)“中華民國”政府通過的國際勞工公約的基礎(chǔ)上，又新通過了11部國際勞工公約。目前，我國已批準(zhǔn)了25個(gè)國際勞工公約。其中，與職業(yè)安全健康有關(guān)的公約有5個(gè)。

遺憾的是，這一時(shí)期的安全生產(chǎn)治理并沒有對(duì)獎(jiǎng)懲機(jī)制和政策執(zhí)行系統(tǒng)予以足夠的重視。比如，在治理煤礦安全時(shí)，我國的法律法規(guī)執(zhí)行靠的是勸說和溫和的行政懲罰，比如發(fā)行《工作手冊(cè)》或收取罰金，很少發(fā)生起訴。礦山安全檢查員也沒有權(quán)力去命令停產(chǎn)。而且，檢查員的數(shù)量很少，他們只有遇到嚴(yán)重的傷害和死亡事故時(shí)才會(huì)提起訴訟。而且，違法的罰金一般都很低。這些軟弱的處罰措施使礦山所有者和經(jīng)理沒有激勵(lì)重視安全生產(chǎn)，結(jié)果導(dǎo)致了煤礦的高死亡率。同時(shí)，由于頻繁的政府機(jī)構(gòu)改革，中央政府的組織結(jié)構(gòu)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)中。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的主管部門不斷更換，而且，我國缺乏對(duì)違法安全生產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格處理的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制，造成這樣一種結(jié)果：我國經(jīng)濟(jì)在持續(xù)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，工業(yè)事故的發(fā)生率也不斷攀升，工傷事故造成的死亡人數(shù)與GDP的增長(zhǎng)幅度存在統(tǒng)計(jì)學(xué)關(guān)系。

這一時(shí)期，我國政府重視在安全生產(chǎn)治理和勞動(dòng)保護(hù)領(lǐng)域的立法工作，逐步建立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系。但是，由于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的政府職能沒有理順，安全生產(chǎn)往往被地方政府忽略，再加上沒有嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制，工業(yè)事故隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)而不斷攀升。

1997年以來的安全生產(chǎn)治理：政策落實(shí)重視獎(jiǎng)懲機(jī)制和執(zhí)行系統(tǒng)的建設(shè)

1997年十五大召開，特別是1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革實(shí)施以后，一個(gè)重要的變化是在重視安全生產(chǎn)立法和設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，更加重視建立勞動(dòng)安全獎(jiǎng)懲機(jī)制和政策執(zhí)行系統(tǒng)。

從建立獎(jiǎng)懲機(jī)制來看，我國通過加大懲罰力度、增加投入有效控制了煤礦的安全事故。比如，在治理煤礦安全時(shí)，中央政府逐步認(rèn)識(shí)到，除非把小煤礦的數(shù)量降低到一個(gè)可控制的水平，否則就無法有效地規(guī)制它們。從1997年到2003年6年期間，我國政府關(guān)閉了約60 000個(gè)小煤礦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的數(shù)量被削減到約22 000個(gè)。2009年，一場(chǎng)“國進(jìn)民退”的潮流席卷煤炭行業(yè)，山西省的煤炭企業(yè)數(shù)量將從現(xiàn)在的2200個(gè)減少到100個(gè)左右。關(guān)閉小煤礦和小煤礦的徹底檢修極大地降低了死亡率。更重要的是，大量關(guān)閉使小煤礦更多地處于政府規(guī)制的檢視之下。同時(shí)，政府也增加了對(duì)煤礦安全事故處罰的力度?！渡a(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（2007年）規(guī)定，對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位及其主要負(fù)責(zé)人予以重罰。此外，對(duì)地方政府、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門及負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的有關(guān)部門的失職、瀆職行為也給予嚴(yán)格的處罰。在嚴(yán)厲懲罰措施的震懾下，煤礦安全得到了有效控制。此外，政府還通過技術(shù)創(chuàng)新和為重點(diǎn)國有煤礦購買安全設(shè)備，增加煤礦安全方面的資金投入。2001~2003年，有56億元人民幣投入到232個(gè)提高安全的項(xiàng)目上。2004年，中央政府安排了22億元國債資金支持大中型國有煤礦安全改造。2005~2007年，中央政府連續(xù)三年每年安排30億元建設(shè)資金支持國有煤礦的安全技術(shù)改造，改善煤礦安全生產(chǎn)狀況?？傊覈拿旱V安全治理通過加大懲罰力度、增加投入有效控制了煤礦的安全事故。

從建立政策執(zhí)行系統(tǒng)來看，中央政府經(jīng)過1998年的政府機(jī)構(gòu)改革，逐步建立了安全生產(chǎn)的規(guī)制機(jī)構(gòu)。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)之一是把原勞動(dòng)部門承擔(dān)的職業(yè)安全健康職能剝離出來，歸到其他部門。比如，將安全生產(chǎn)綜合管理、職業(yè)安全監(jiān)察、礦山安全監(jiān)察職能交由國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)承擔(dān)，國家經(jīng)貿(mào)委成立安全生產(chǎn)局；職業(yè)安全監(jiān)察交由衛(wèi)生部承擔(dān)；鍋爐壓力容器監(jiān)察職能交由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局承擔(dān)；女職工和未成年工特殊保護(hù)、工作時(shí)間和休息休假以及工傷保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)爭(zhēng)議與仲裁等仍由勞動(dòng)和社會(huì)保障部管理。1999年，中央增設(shè)了國家煤礦安全監(jiān)察局，它是煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2000年12月，國務(wù)院設(shè)立國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，國家煤礦安全監(jiān)察局與其一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。它們是綜合管理全國安全生產(chǎn)工作、履行國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和煤礦安全監(jiān)察職能的行政機(jī)構(gòu)，由國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)管理。2001年3月，國務(wù)院恢復(fù)成立全國安全生產(chǎn)委員會(huì)，其辦公室設(shè)在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。2005年2月，國務(wù)院將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，屬正部級(jí)的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室的職責(zé)和原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)；國家煤礦安全監(jiān)察局單獨(dú)設(shè)立，規(guī)格為副部級(jí)。2008年3月，國務(wù)院又把人事部和勞動(dòng)和社會(huì)保障部合并為人力資源和社會(huì)保障部，主管未成年工、婦女勞動(dòng)保護(hù)和工傷保險(xiǎn)等事務(wù)，不再主管職業(yè)安全健康的有關(guān)事項(xiàng)。至此，我國的安全生產(chǎn)規(guī)制體系初步形成。

與此同時(shí)，我國頒布了大量的安全生產(chǎn)法律法規(guī)。重要的法律包括《職業(yè)病防治法》（2001年）、《安全生產(chǎn)法》（2002年）、《建筑法》（1997年）、《工會(huì)法》（2001年修訂）、《煤炭法》（2002年）、《婦女權(quán)益保障法》（2005年修訂）、《消防法》（2008年修訂）等法律也經(jīng)人大常委會(huì)通過或修改，進(jìn)一步明確安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)方面的具體規(guī)定；國務(wù)院制定了包括《煤礦安全監(jiān)察條例》（2000年）在內(nèi)的共有50余部安全生產(chǎn)方面的行政法規(guī)；廣東、河南等21個(gè)省、直轄市也頒布了適合本省、市的《安全生產(chǎn)條例》等；這還不包括按各個(gè)部委（局）出臺(tái)數(shù)以百計(jì)的安全生產(chǎn)部門規(guī)章。從標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立方面來看，截止到目前，我國職業(yè)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有400多項(xiàng)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有300多項(xiàng)?？傊覈嘘P(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及其解釋，經(jīng)過近30年的不斷發(fā)展、健全和完善，已經(jīng)形成了一套比較完整的安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

這一時(shí)期的安全生產(chǎn)治理，中央政府通過逐步完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制和安全生產(chǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)，不斷增加安全生產(chǎn)投入，有效地控制了安全生產(chǎn)事故的總量和因事故死亡的人數(shù)，逐步形成了一套新的安全生產(chǎn)規(guī)制體系。

隨著我國安全生產(chǎn)規(guī)制體系的形成，特別是從2005年國家安全生產(chǎn)總局成為國務(wù)院正部級(jí)直屬機(jī)構(gòu)以來，我國在安全生產(chǎn)方面取得了明顯的進(jìn)步，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：安全生產(chǎn)事故的總量逐年減少；因事故而死亡的人數(shù)開始減少；特大安全事故的數(shù)量得到了有效遏制。這些成果反映了我國安全生產(chǎn)規(guī)制水平和治理能力不斷提高。

從上述分析中，我們可以清楚地看到：我國安全生產(chǎn)規(guī)制政策呈現(xiàn)出不同時(shí)期實(shí)施側(cè)重點(diǎn)不同的階段性變化。這種特征變化，一方面與我國各階段的安全生產(chǎn)狀況不同、勞動(dòng)制度變化有關(guān)，另一方面也與不同階段的政治任務(wù)重點(diǎn)、領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)水平存在差異等因素有關(guān)。在這種政策調(diào)整過程中，我國政府在維護(hù)勞動(dòng)者安全和健康目標(biāo)不變的前提下，一直根據(jù)制度環(huán)境、生產(chǎn)情況的變化不斷調(diào)適政策規(guī)制的手段、方法與途徑，總的趨勢(shì)是我國的安全生產(chǎn)治理政策體系不斷完善，安全生產(chǎn)規(guī)制能力不斷增強(qiáng)。

當(dāng)然，多年來的政策調(diào)整并不意味著我國現(xiàn)行安全生產(chǎn)治理的規(guī)制模式已經(jīng)成熟。盡管目前我國有相對(duì)比較完備的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，但這些法律法規(guī)事實(shí)上是以工業(yè)生產(chǎn)和GDP增長(zhǎng)為核心的，側(cè)重關(guān)注的是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2006年以來，隨著中國從經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)政策的歷史性轉(zhuǎn)變，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)成為各級(jí)政府的核心任務(wù)，綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、以人為本、社會(huì)建設(shè)成為新時(shí)期的主流政策話語。因此，新時(shí)期下中國的安全規(guī)制政策，仍有進(jìn)一步調(diào)整的必要。隨著我國政府的工作重心也開始從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域，安全生產(chǎn)也應(yīng)該從企業(yè)為中心的管理模式向以工作場(chǎng)所中的人為核心的管理模式轉(zhuǎn)變，政策模式應(yīng)從側(cè)重企業(yè)正常生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的安全生產(chǎn)規(guī)制模式轉(zhuǎn)向以保障勞動(dòng)者生命和健康為核心的職業(yè)安全健康規(guī)制模式轉(zhuǎn)型。

簡(jiǎn)言之，從安全生產(chǎn)規(guī)制走向職業(yè)安全健康規(guī)制，應(yīng)該是我國安全生產(chǎn)治理模式調(diào)整的未來走向。

欄目主持：胡宏梅