翻譯 王侃

紐約大學(xué)法學(xué)院 教授 辛西婭·艾斯特倫德（Cynthia Estlund）

探究美國工會的興衰

翻譯 王侃

紐約大學(xué)法學(xué)院 教授 辛西婭·艾斯特倫德（Cynthia Estlund）

I.導(dǎo)言

近年來，中國工人集體行動頻繁。數(shù)以千計的工人群體性事件已經(jīng)由“權(quán)利爭議”（關(guān)于違反法律或勞動合同產(chǎn)生的爭議，如未能支付所欠工資）發(fā)展為“利益爭議”（工人要求更高的工資或其他超出法律最低保障標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟利益訴求）。利益爭議的增長，反映了工人群體對經(jīng)濟分配不平等的普遍不滿，普通工人期望在社會財富分配上獲得更大的份額。在這種環(huán)境背景下，罷工變得越來越普遍，組織也越來越嚴(yán)密。

中國政府已經(jīng)做出了多方面的回應(yīng)，特別是 2008年的三部勞動立法及其他改革措施的出臺，其目的是增強工人權(quán)利，并提高侵犯勞動權(quán)利的法律補償標(biāo)準(zhǔn)。此外，中華全國總工會重塑了工資集體協(xié)商模式，從而通過穩(wěn)定工資增長來增強總工會的代表性，尤其是工會在私營和外商投資部門的工人代表性。雖然勞資群體性事件仍然是一個重大的社會問題，但政府也在認(rèn)真討論更多的改革措施。

在很多方面，世界其他國家（包括美國）也經(jīng)歷過讓政府頭疼的勞資沖突問題。當(dāng)然，做出跨國別、跨歷史發(fā)展時期的類比需要慎重。中國的政治制度、勞動關(guān)系體系不同于美國。中國所經(jīng)歷的經(jīng)濟歷程是世界歷史上前所未有的。不過，考察美國的歷史經(jīng)驗也許可以帶來某些啟迪，為探尋中國目前的勞動關(guān)系問題提供一些思路。

在本文中，我簡要敘述美國勞資沖突及工會在確保勞動關(guān)系和平中的作用?，F(xiàn)有的美國勞工史文獻(xiàn)已經(jīng)很多了，我僅在本文中提出一些思考，請讀者自己去決定這些思考是否對中國勞動關(guān)系的發(fā)展有所借鑒。

II.美國工會與罷工興衰的簡述

1935年之前：“勞動問題”（勞動關(guān)系沖突和工人騷亂的問題）是19世紀(jì)后期到新政早期的美國國內(nèi)政治議題的首要關(guān)注方面。乍看起來，新政之前的罷工人數(shù)和受影響的人數(shù)好像并不是很多（見圖1）。1929年大蕭條來臨的十年前，工會會員人數(shù)下降，罷工活動也相對較少（見圖1和圖2）。此后，隨著1935年《全國勞動關(guān)系法案》的頒布，工會組織率和罷工數(shù)量才開始上升。但是這些數(shù)字并不能充分揭示20世紀(jì)上半葉美國勞資沖美突的狀況。

圖1:1916年至1949年美國停工數(shù)量統(tǒng)計

圖2:1880年-1980年的工會組織率縱坐標(biāo)：工會組織率橫坐標(biāo)1912對應(yīng)：麻省勞倫斯郡總罷工橫坐標(biāo)1919對應(yīng)：1919年鋼鐵工人總罷工橫坐標(biāo)1932對應(yīng)：福特公司工人絕食罷工橫坐標(biāo)1936對應(yīng)：靜坐罷工潮橫坐標(biāo)1944對應(yīng)：珍珠港事件

在《全國勞動關(guān)系法案》出臺之前，罷工往往會演變?yōu)閲?yán)重的暴力沖突。在大多數(shù)情況下，警察和由雇主或政府控制的安保隊伍介入，導(dǎo)致暴力迅速升級?！罢募瘯睢焙头ㄔ浩还椭骺偸菚鹈癖姷膽嵟?，讓工人對司法程序和法律制度的正當(dāng)性產(chǎn)生懷疑。政府和警察的干預(yù)，往往讓罷工由經(jīng)濟訴求轉(zhuǎn)為政治化的利益導(dǎo)向。工人不僅要求合理的報酬和工作條件，同時也要求實現(xiàn)自己的基本權(quán)利和自由,尤其是組織集體談判和自由選擇工會代表的權(quán)利。法院和警察一味偏向雇主一方，工人的斗爭也就變成了針對既定政治秩序的抗?fàn)帯Ｔ?920年代和1930年代，激進(jìn)主義工潮成為美國工人運動的主流，共產(chǎn)主義者、社會主義者和其他激進(jìn)工人團體在工人運動中極其活躍，政府面臨著極大的社會壓力，繼而不斷動用司法力量和警察來鎮(zhèn)壓罷工，反過來又使得工人運動更為激進(jìn)。在這一時期，很多罷工開始是為爭取更高的工資，但很快就演變?yōu)樘魬?zhàn)深層次的社會秩序、政治體制和經(jīng)濟制度的抗?fàn)帯?/p>

1935年至1947年的《瓦格納法案》/《全國勞動關(guān)系法案》期間：1935年，《全國勞動關(guān)系法案》頒布后，勞動爭議的性質(zhì)發(fā)生了明顯改變。從數(shù)量上看，罷工的數(shù)量增加了（見圖1），但罷工的暴力性和政治性減弱了?！度珖鴦趧雨P(guān)系法案》成功地把工人行動由調(diào)整社會秩序、政治體制和經(jīng)濟制度的抗?fàn)帲D(zhuǎn)化為針對生活水平提高的民間經(jīng)濟利益分歧。從這個意義上說，《全國勞動關(guān)系法案》保護(hù)了“產(chǎn)業(yè)和平”，并在很大程度上解決了占據(jù)國內(nèi)政治政策中心幾十年的“勞工問題”。雖然罷工數(shù)量沒有減少，但其政治破壞力已經(jīng)下降。

《全國勞動關(guān)系法案》也標(biāo)志著工會組織的重大勝利，突出表現(xiàn)在《全國勞動關(guān)系法案》第7條，確認(rèn)工人的“自我組織、形成、參加或協(xié)助勞動者組織的權(quán)利，通過勞動者自己選擇的代表參與集體談判，并有權(quán)以集體談判為目的，從事其他協(xié)調(diào)一致的活動以實現(xiàn)互助或相互保護(hù)。” 《全國勞動關(guān)系法案》通過程序設(shè)計，讓工人在適當(dāng)?shù)恼勁袉挝唬ㄒ簿褪窃谝粋€工廠中所有生產(chǎn)和維修工人）可以自由選擇工會來代表工人權(quán)利。當(dāng)工人選擇了一個工會作為集體談判代表的時候，《全國勞動關(guān)系法案》要求雇主必須承認(rèn)該工會的代表性，并與之進(jìn)行集體談判?！度珖鴦趧雨P(guān)系法案》還禁止雇主歧視和報復(fù)工會支持者，并對類似的“不當(dāng)勞動行為”給予補救。政府創(chuàng)建了“全國勞動關(guān)系委員會（NLRB）”來執(zhí)行《全國勞動關(guān)系法案》。

在《全國勞動關(guān)系法案》頒布之后，工會組織率和罷工數(shù)量立即出現(xiàn)增長（圖1和圖2）。罷工都發(fā)生在雇主拒絕遵守《全國勞動關(guān)系法案》時，很多雇主拒絕承認(rèn)工人選擇工會的權(quán)利，或拒絕與工會進(jìn)行集體談判。大量雇主拒絕執(zhí)行《全國勞動關(guān)系法案》，原因是雇主相信該法案會被最高法院判為違憲。隨著1937年最高法院做出支持《全國勞動關(guān)系法案》的裁決，絕大部分雇主很快就放棄了對工會的抵制，并與工會進(jìn)行集體談判。罷工成為工會爭取與雇主談判能力的工具，有法律保護(hù)的罷工數(shù)量增多，這個趨勢一直持續(xù)到第二次世界大戰(zhàn)以后。但在1937年之后，罷工的性質(zhì)和過去幾十年已非常不同了。罷工以經(jīng)濟利益為目標(biāo)，主要爭取工人的工資和福利，而不是工人的政治訴求。雖然罷工擾亂了生產(chǎn)秩序，但對于社會秩序的暴力破壞性已經(jīng)消散，罷工不再對政府造成嚴(yán)重的政治威脅。同時，罷工基本上變?yōu)楣牟呗孕怨ぞ?，由工會?guī)制和控制，在法律和政治制度允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。

1947年的《塔夫脫 -哈特利法案》：當(dāng)然，即使是非暴力的經(jīng)濟性罷工也可能有相當(dāng)大的破壞力。《全國勞動關(guān)系法案》并沒有結(jié)束美國各州法律對于工人運動的法律限制?！度珖鴦趧雨P(guān)系法案》明確肯定了工會在聯(lián)邦層面組織經(jīng)濟性罷工的法律權(quán)利，也廢除了南方一些州出臺的極端性反工會法律。但是，《全國勞動關(guān)系法案》沒有廢除各州法律中的所有限制工會活動的內(nèi)容。1935年至1947年之間，聯(lián)邦政府和各州政府在保護(hù)工會和工人活動中的法律邊界線非常模糊。各州通過零散的法律規(guī)定來限制工會，聯(lián)邦法律無法全部廢除這些做法。美國聯(lián)邦制政體的特點，最終會影響到工會組織率和集體談判。在此，有必要考察該制度對于美國勞動關(guān)系發(fā)展的影響。

在第二次世界大戰(zhàn)后和1940年代的經(jīng)濟繁榮時期，工會會員人數(shù)和罷工數(shù)量迅速上升（圖1和圖2）。20世紀(jì)40年代中期，雇主設(shè)法獲得了一些公眾支持，鼓吹工會已“過強”，指責(zé)工會“濫用”自己的力量。雇主試圖限制罷工，干擾罷工的“間接”目標(biāo)和“共識”目標(biāo)。

罷工的“間接”目標(biāo)，是針對同“主要” 雇主（雇主與工會有勞動爭議的企業(yè)）有供應(yīng)關(guān)系或商業(yè)聯(lián)合的企業(yè)，如供應(yīng)商。如果工會能威脅雇主的商業(yè)客戶和供應(yīng)商，例如發(fā)起供應(yīng)鏈總罷工或號召消費者的抵制活動，工會就可以通過經(jīng)濟杠桿發(fā)揮更大的作用，為工人爭取更高的工資。

“共識”目標(biāo)是一種威懾性戰(zhàn)術(shù)，即所謂“自上而下的組織形式”。工會在沒有或不能確定得到本企業(yè)多數(shù)工人支持的情況下，直接用經(jīng)濟壓力的手段，迫使雇主和工會談判。此時，工會呼吁全社會的工人、消費者和公眾支持本企業(yè)工人的利益，動員社會力量來支持工會的法律權(quán)利。但是，國會和法院都反對工會的這種社會動員方法。

在1947年，美國國會修訂了《全國勞動關(guān)系法案》，頒布了《塔夫脫 -哈特萊法案》， 嚴(yán)格限制工會采取“間接”和“共識”動員。為執(zhí)行這些禁令，全國勞動關(guān)系委員會可以宣布罷工非法，雇主也可以起訴工會為非法罷工行為造成的損害給予賠償。《塔夫脫 -哈特萊法案》也規(guī)定，聯(lián)邦法院有權(quán)要求介入集體談判過程，并要求集體談判過程中的“不罷工”保障，如果工會違法“不罷工”協(xié)議，雇主有權(quán)提起訴訟，并獲得賠償 。

修訂后的《全國勞動關(guān)系法案》限制了工會活動的范圍和罷工權(quán)。法律對罷工和罷工中設(shè)立糾察線的范圍和時間等做出了限制，法律要求工會對其違反禁令所造成的損害進(jìn)行賠償，其作用是為了大幅抑制工會利用經(jīng)濟杠桿施加影響的能力。

1947至1980年：《塔夫脫 -哈特萊法案》頒布后，私營部門的工會組織率開始持續(xù)下降（圖1）。顯然，法律上的限制并不是工會組織率下降的唯一原因。冷戰(zhàn)中的美國政壇反共氣氛增強，勞權(quán)人士常常被同共產(chǎn)主義者、社會主義者和激進(jìn)分子聯(lián)系起來。在《塔夫脫 -哈特萊法案》的其他條款中明確表示，把共產(chǎn)黨及其盟友從美國工人運動中清除出去是一個重要的立法目標(biāo)。主流工人運動“去激進(jìn)化”，并很快形成了以“企業(yè)工會”為核心的工會運動模式，即工會放棄了組織工人的政治使命，以換取在產(chǎn)業(yè)和行業(yè)層面為企業(yè)工會會員贏得更大經(jīng)濟收益。

在二戰(zhàn)后的經(jīng)濟擴張時期，美國經(jīng)濟在世界上占有優(yōu)勢地位。在重型制造業(yè)，如鋼鐵業(yè)和汽車業(yè)，大部分企業(yè)已經(jīng)在1930年代和1940年代組建了工會。由于沒有有力的國外競爭，這些大企業(yè)得以獨享巨大的國內(nèi)市場 （歐洲經(jīng)濟仍在恢復(fù)中，跨國運輸成本仍然較高，美國國內(nèi)貿(mào)易壁壘仍然存在）。

大部分商品市場競爭基本上是在國內(nèi)企業(yè)之間進(jìn)行；資本市場也是國內(nèi)化的。在主要的工會化產(chǎn)業(yè)里，集體談判帶來了工資的穩(wěn)步增加，且沒有對企業(yè)的市場份額或利潤構(gòu)成太大的威脅。在其他如交通業(yè)和通信業(yè)的工會化行業(yè)里，由于行業(yè)監(jiān)管限制，甚至消除了市場競爭（如在電話業(yè)），使勞動者和管理者能分享穩(wěn)定的收益，并把勞資沖突控制在最小范圍內(nèi)。

1950年代到1970年代期間，罷工仍時有發(fā)生，有時還相當(dāng)激烈（圖3）。但罷工是有序的。罷工幾乎變成了工會的儀式性活動，對既定社會秩序、經(jīng)濟體系、甚至企業(yè)層面的勞資關(guān)系沒有構(gòu)成任何威脅。管理者認(rèn)可工會和集體談判權(quán)，把它們看做經(jīng)濟生活的組成部分。集體合同續(xù)簽過程中的沖突受到約束，勞資雙方都認(rèn)為勞資協(xié)調(diào)強于沖突。

圖3:1947年至2009年停工數(shù)量和參與工人的人數(shù)縱坐標(biāo)，左線：停工數(shù)量縱坐標(biāo)，右線：參與工人人數(shù)（百萬）來源：美國勞動統(tǒng)計局

1980年至今：隨后幾十年，在大多數(shù)行業(yè)里，勞動關(guān)系氛圍由互相接納、合作變?yōu)楣椭骷ち曳磳?，工會為自身生存艱難奮斗。在私營部門，工會組織率下降到《瓦格納法案》前的水平：截至2011年，不到7%的私營部門勞動者是工會會員。

工會及其支持者認(rèn)為，工會組織率下降的原因是，法律沒有對雇主的反工會態(tài)度做出足夠限制。雇主能夠合法或非法的抗拒工會，這反映在雇主抵制工會組建，以及在集體談判中持不妥協(xié)的強硬立場等方面。毫無疑問，勞動關(guān)系從和諧變?yōu)榱藢?。不過，雇主對工會態(tài)度的變化，更多的是由于商品市場和資本市場競爭性與流動性增強的緣故，市場環(huán)境的變化壓縮了雇主能夠接受的工會提出的工資水平。

圖4:1929年至2010年私營部門工會組織率1977年至2010年美國工會組織率和公共部門工會組

1970年代后，工會組織率與罷工數(shù)量同時下降（圖3和圖4）。其中，最為關(guān)鍵的事件發(fā)生在1980年，當(dāng)時的里根總統(tǒng)宣布聯(lián)邦空中交通管制人員罷工為非法，解雇了罷工工人，并吊銷了空中交通管制人員的從業(yè)執(zhí)照。學(xué)術(shù)界認(rèn)為，聯(lián)邦政府對此次罷工的反應(yīng)，標(biāo)志著政府開始站在雇主一邊反對罷工。

1980年，雇主對罷工采取更加強硬的態(tài)度。雇主利用修改后的美國勞動法律，要求擁有永久解聘罷工工人的權(quán)利。最高法院曾在1939年援引《全國勞動關(guān)系法案》做出對“麥凱電臺”一案的判例裁決，裁定雇主有權(quán)解聘罷工工人，不過這個判例受到廣泛的質(zhì)疑。1980年代之前，很少有雇主行使解聘罷工工人的權(quán)利，雇主不愿失去有技術(shù)的勞動者，惡化勞動關(guān)系。

然而，1980年以后，雇主的態(tài)度發(fā)生了變化。永久替代罷工工人是第一步，雇主接著會取消工會在其企業(yè)中活動的認(rèn)可，最終，如果工會反擊乏力，企業(yè)中的大部分工人會不再支持工會。對于工會和工人來說，罷工變得越來越危險，工會組織罷工也變得越來越謹(jǐn)慎，不愿意導(dǎo)致失業(yè)和在工人中喪失信譽。

雖然美國法律仍然認(rèn)可罷工是勞資談判中勞方的“經(jīng)濟武器”，但由于罷工風(fēng)險過高，罷工數(shù)量已經(jīng)下降到歷史最低點。勞方“議價能力”減弱，私營部門的工會組織率繼續(xù)下降，工人工資在企業(yè)收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占份額也不斷下降。

美國勞動關(guān)系中勞資雙方議價能力的變化，植根于經(jīng)濟的變化。1960年代和1970年代，經(jīng)濟全球化和國際競爭日益增強，在越來越多的行業(yè)中，工作流動性加快，商品生產(chǎn)和服務(wù)的勞動供給范圍呈現(xiàn)出國際化趨勢，大多數(shù)美國國內(nèi)貿(mào)易壁壘被拆除，一些被管制的行業(yè)，例如高度工會化的航空、貨運、電信等都已經(jīng)放開管制，市場競爭加劇，勞動力成本低廉的發(fā)展中國家也已經(jīng)建立起適應(yīng)現(xiàn)代制造業(yè)需要的人才和基礎(chǔ)設(shè)施。技術(shù)的變革，大大擴展了國際生產(chǎn)分工的范圍，提高了資本的流動性。

跨國供應(yīng)鏈越來越長，越來越復(fù)雜。所有這些變化都加劇了商品市場和資本市場的競爭，雇主面臨勞動力成本壓力，工會工資逐漸成為累贅。為了保住競爭力，傳統(tǒng)的工會化行業(yè)出現(xiàn)了去工會化的趨勢，在包括交通、通訊、信息業(yè)等不斷增長的服務(wù)部門中，工會組建受到了雇主抵制。

以企業(yè)工會為核心的美國工會模式是讓雇主反對工會和集體談判的另一個重要因素?；谶@個模式，有工會的企業(yè)必須跟沒有工會的企業(yè)在同一商品市場里競爭。即使在一個公司里，工會工人也要和非工會工人競爭。雇主為了確保競爭優(yōu)勢，必然抵制工會，使得工會工資難以維持。相比之下，一些歐洲國家和澳大利亞以產(chǎn)業(yè)工會或行業(yè)工會為基礎(chǔ)的集體談判制度，更可以“把工資和競爭分開”， 至少在其國內(nèi)，同行業(yè)的所有雇主都必須遵守同樣的工資協(xié)議。

美國（以及加拿大和英國）的集體談判模式是分散性的，以企業(yè)為基礎(chǔ)的，這讓工會更難維持工資增長，也讓有工會的雇主更難以在競爭激烈的商品市場中支付更高的工會工資。隨著競爭加劇和工會組織率在幾個高度工會化部門（如交通和通信）中的下降，每個企業(yè)都試圖去工會化，或至少抵制集體談判，其結(jié)果是雇主整體聯(lián)合起來抵制工會。

大多數(shù)美國勞動法學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行勞動法律缺乏對工人組織權(quán)的足夠保護(hù)，過多限制了工人采取集體行動的能力。與其他發(fā)達(dá)的民主國家的法律相比，美國的法律對于工人組織、罷工和集體談判保護(hù)較少，而更多強調(diào)雇主的權(quán)利。許多國際勞動法學(xué)者認(rèn)為，美國法律違反了核心國際勞動權(quán)利，這就造成了美國工會的衰落，導(dǎo)致普通工人實際收入的下降。但是，美國的勞動法律確實取得了一項重要成就，那就是實現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)和平”：由重大勞資糾紛引發(fā)的產(chǎn)業(yè)沖突是最近幾十年最低的。

III.美國工會和罷工興衰的啟示

勞動關(guān)系的發(fā)展并不只有一條道路。勞動關(guān)系發(fā)展受到許多復(fù)雜因素的影響，各國勞動關(guān)系都有區(qū)別，在不同歷史時期也不盡相同。因此，簡單拷貝美國或其他國家勞動關(guān)系發(fā)展的模式對中國沒有好處。盡管如此，探討在美國的某些經(jīng)驗還是可能提供一點思考的。

圖5:1947年至2010年的工會組織率和停工

首先，美國工會組織率和罷工數(shù)量之間關(guān)系密切。正如圖5所示，雖然罷工的數(shù)量有所波動， 工會組織率和罷工數(shù)量的變化趨勢卻是相同的。這并不令人驚訝。從歷史上看，罷工或威脅罷工是工會常用的談判工具。工會在集體談判中越活躍，罷工數(shù)量也就越多。

其次，罷工與經(jīng)濟發(fā)展并不矛盾。相反，從第二次世界大戰(zhàn)開始至1970年代中期，美國罷工與經(jīng)濟增長并存。罷工往往不會降低整體產(chǎn)出，受到罷工打擊的企業(yè)會損失一定的產(chǎn)出，但其損失會被市場上的競爭對手所彌補；雇主害怕失去市場份額，從而會避免罷工，增加工人在集體談判中的收益。但是，罷工的確影響了公司收入在工人和其他利益相關(guān)者之間的分配。

圖6:工會組織率與美國最富有10%人口占有財富

第三，在戰(zhàn)后長期的經(jīng)濟擴張期間，罷工與工會共同確保了勞資共享經(jīng)濟增長的成果，減少了財富集中到少數(shù)人手中的現(xiàn)象。1980年以來，工會和罷工衰落與經(jīng)濟不平等緊密相關(guān)（見圖6）。相關(guān)性并不意味著因果關(guān)系，在這種情況下，許多主流經(jīng)濟學(xué)家相信，工會衰落是美國經(jīng)濟增長的不平等、中低階層工人實際工資水平停滯不前的重要原因之一。在一定程度上，這部分反映了罷工經(jīng)濟影響力的下降。

第四，罷工程度高并不一定代表社會或政治風(fēng)險水平高。罷工有不同的類型，有些罷工是暴力性或政治性的，有些罷工是和平的、經(jīng)濟性的，這兩者是相當(dāng)不同的。在20世紀(jì)，美國經(jīng)歷了這兩種不同類型的罷工。在30年代中期，《全國勞動關(guān)系法案》的制定和實施，標(biāo)志著美國罷工的轉(zhuǎn)變。

第五，美國勞動關(guān)系歷史的另一個經(jīng)驗是：如果工人把政府看成“誠實的中間人” 而不是偏向雇主的裁判， 勞資沖突的破壞性會大大降低，罷工往往轉(zhuǎn)變?yōu)閷崿F(xiàn)工會集體談判要求的工具，而不再是政治化的集體行動。

第六，美國（和西方市場經(jīng)濟國家）的經(jīng)驗表明，一旦工人的不滿演變?yōu)榧w騷亂，政府很難通過集體勞動關(guān)系調(diào)控把工人行動保持在法律框架內(nèi)，這是因為警方介入會刺激工人而導(dǎo)致工人行動暴力化、政治化。為了有效地規(guī)制工人集體行動，政府需要工會。工會可讓工人的集體行動通過和平途徑實現(xiàn)，而且工會更可能使工人利益增加具有可持續(xù)性。當(dāng)工會作為工人信任的代理人時，政府可以通過工會來規(guī)制工人，并鼓勵工會為工人集體行動設(shè)置邊界。

工會必須被授權(quán)規(guī)制工人。但是，只有工人接受工會的領(lǐng)導(dǎo)，工會才能成功。在美國，主要的挑戰(zhàn)在于如何使雇主回到集體談判桌上。只有這樣，工會才可能在工人中建立信任，并讓工人集體行動保持在集體談判范圍和法律框架之內(nèi)。法律規(guī)定，如果工會因違反法律限制而導(dǎo)致沖突，則工會必須賠償損失。但是，如果政府不承認(rèn)工會作為工人組織的合法性，卻把工人組織視為“非法組織”，且沒有合法的、工人信任的工人代表機構(gòu)存在，那么無論罷工初衷如何，工人組織都不會有興趣在法律框架內(nèi)限制工人的集體行動。如果工會的合法行動空間狹隘，工會就不能有效地使工人受益，那么工人可能直接通過“野貓”罷工來給雇主施壓。

工會維護(hù)產(chǎn)業(yè)和平的基礎(chǔ)是，工人愿意接受工會的領(lǐng)導(dǎo)，而不是訴諸“野貓”性手段來追求自己的利益。工會必須說服工人，自己可以代表工人利益，并通過經(jīng)濟性手段讓雇主讓步。工會還必須說服工人，工會是工人整體利益的忠實代理人，才可能有效地結(jié)束罷工或限制罷工范圍。

政府可能希望既控制工會，又控制工人。如果政府控制了工會，工人自然只會繞過工會，并自己解決問題。除非工會真正為工人負(fù)責(zé)，否則工會是不能規(guī)制好工人的，政府只能忙于鎮(zhèn)壓自發(fā)性的工人騷亂，產(chǎn)業(yè)和平無法實現(xiàn)。

換句話說，重點在于要區(qū)分“控制工會”和“監(jiān)管工會”。工會由工人自己選舉，由工人控制。美國法律則監(jiān)管工會活動，尤其是罷工，鼓勵工人通過工會表達(dá)集體訴求，工會規(guī)制工人集體行動，使其保持在合法范圍內(nèi)，最后成功地結(jié)束了美國工人運動中的暴力化、政治化因素。

IV.思考美國如何減少罷工活動

當(dāng)前，美國工人處境并不好。相比包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家工人，美國工人仍然相對富裕，但與其父母一代相比，美國工人工作時間更長，實際工資停滯不前，就業(yè)保障降低。同時，經(jīng)濟不平等加劇，管理者和處于社會財富頂端的10%的人所占經(jīng)濟份額越來越高，而普通工人在社會財富中所占比例不斷下降。那么，為什么美國工人不通過政治化罷工來要求美國政治體制的改變呢？而且，為什么今天的美國工人罷工的數(shù)量這么少？

部分答案在于勞動法律。法律讓工人失去工作的風(fēng)險明顯提高，雇主永久解雇罷工工人的權(quán)利是使得罷工減少的部分原因，但不是全部答案，原因是1930年代，罷工工人付出的代價更大，但1930年代的工人處于更絕望的經(jīng)濟困境，他們沒有更多東西的可以輸?shù)簟＝裉斓墓と擞屑彝?、信用卡（或按揭付款和信用卡債?wù)）。失去工作，對今天的工人來說風(fēng)險更大——特別是在經(jīng)濟不景氣的時候。

此外，1930年代工人對未來更加樂觀。那時的美國經(jīng)濟雖然低迷，但已經(jīng)呈現(xiàn)出復(fù)原的曙光，而且，美國國內(nèi)市場受到保護(hù)。如今，全球化加強了雇主的地位，雇主可以通過全球供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)把工作機會轉(zhuǎn)移出國，與1930年代的工人相比，今天的工會組織罷工可能得不償失。

在美國衰落的另一個可能原因是，美國法律提供了眾多的保護(hù)工人個人權(quán)利的法案，法律制定了更多的強制性勞動標(biāo)準(zhǔn)。例如，反對各種形式就業(yè)歧視的法律、工作場所安全的法律、養(yǎng)老保險的法律等。這些法律強化了工人個體的權(quán)利，使得工人沒有必要加入工會，也能夠保障自身的勞動條件。

而且，現(xiàn)代的人力資源管理（HRM）手段增強。1930年代和1940年代工人的不滿情緒，部分原因是由于低層次的管理手段，包括企業(yè)管理的隨意性及基層管理者濫用權(quán)力。這些做法并沒有從低端勞動力市場徹底消失，但大部分企業(yè)設(shè)立了較為完整的組織管理機制，例如申訴程序、人事決定內(nèi)部審查、主管培訓(xùn)等。這些制度建設(shè)保障了內(nèi)部溝通，使員工得到公平待遇，避免了出現(xiàn)隨意的人事管理決策。現(xiàn)代人力資源管理實踐的一個目標(biāo)，就是為幫助企業(yè)避免昂貴的雇傭關(guān)系的法律責(zé)任，尤其是在就業(yè)歧視領(lǐng)域。但是，這些做法也削弱了工會的吸引力。

在過去50年，工人團結(jié)的社會和文化基礎(chǔ)削弱了。今天的工人失去（或從未養(yǎng)成）集體行動的習(xí)慣。工人必須學(xué)會如何采取集體行動，才能支撐有力的工會體系。以工作場所為基礎(chǔ)的工人團結(jié)意識和群體意識在今天難以建立的原因，不僅是因為工人對集體行動的有效性持悲觀態(tài)度，也因為政治多樣化，以及種族、民族和宗教的多元化及異質(zhì)性。一些學(xué)者注意到，美國社會身份認(rèn)同的基礎(chǔ)在由“生產(chǎn)者”向“消費家”轉(zhuǎn)變。罷工數(shù)量的下降，也意味著很少有工人體驗過罷工過程中的群體團結(jié)。

任何一個負(fù)責(zé)任的政府，都像新政時期的美國政府一樣，努力尋求建立去暴力化、去政治化的勞資沖突解決模式。在這方面，美國在20世紀(jì)中葉設(shè)置的勞動關(guān)系法律體系和機構(gòu)是成功的。但自1970年代以來，經(jīng)濟性罷工數(shù)量大幅下降，對普通美國工人來說是喜憂參半，它導(dǎo)致了經(jīng)濟不平等和中低收入家庭實際工資停滯不前的現(xiàn)象。當(dāng)初對勞動關(guān)系法律制度設(shè)計的初衷，是為了解決工人的不滿，但是現(xiàn)在卻讓不滿的工人不能通過集體行動來表達(dá)自己的訴求。由此可見，罷工對一個國家工人是好是壞，還需要歷史的評判。

（本文為作者2012年在“全球化背景中的勞動關(guān)系與集體協(xié)商國際研討會暨中國社會學(xué)會勞動社會學(xué)專業(yè)委員會第四屆年會”上的報告）