王留鎖 商東華 郝曉雯

(1.遼寧省環(huán)境科學(xué)研究院，沈陽 110031；2.沈陽佳鶴水處理設(shè)備工程有限公司，沈陽 110031)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制指通過一定的政策手段實(shí)行生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)的費(fèi)用。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決生態(tài)產(chǎn)品有效供給，體現(xiàn)社會(huì)公平，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑。遼寧省跨市供水普遍，需要建立對供水地區(qū)的水源生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償制度。目前遼寧省有188個(gè)城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地，年供水量24.17億m3，服務(wù)總?cè)丝? 255萬人；其中18個(gè)跨市供水水源地，年供水量9.67億m3，占全省城鎮(zhèn)集中式飲用水供水量的40%，服務(wù)人口479.43萬人。大伙房輸水二期工程的建成并投入使用后，跨市飲用水源供水范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，跨市年供水量將增加到28.02億m3，占全省年供水量的65%?，F(xiàn)行的取水水費(fèi)管理體制，水費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，而且不足以滿足取水工程投入，沒有能力用于水源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入。遼寧省水源地生態(tài)環(huán)境比較脆弱，生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入需求大。一方面飲用水源水質(zhì)存在潛在的下降風(fēng)險(xiǎn)，全省水環(huán)境普遍存在工業(yè)、城鎮(zhèn)和農(nóng)村點(diǎn)源污染及農(nóng)業(yè)面源污染等多種污染并存問題，水源自然凈化功能逐漸下降，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)存在進(jìn)一步被破壞的潛在風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，跨市水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目投資需求巨大，而水源保護(hù)區(qū)所屬地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，財(cái)力有限，當(dāng)?shù)卣畬λ吹厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)投入難以保障；同時(shí)由于保護(hù)水源地環(huán)境主要受益地區(qū)是下游地區(qū)，水源所在地政府投入積極性不高。單純以水源地區(qū)政府投入治理的體制難以滿足對水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求。

1 遼寧省飲用水源保護(hù)區(qū)的發(fā)展困境

大伙房飲用水水源保護(hù)區(qū)跨撫順市和本溪市兩市，包括撫順市的撫順縣、新賓縣、清原縣和本溪市的桓仁縣，保護(hù)區(qū)總面積8 568.9km2,其中撫順市境內(nèi)面積6 413.9km2，桓仁境內(nèi)面積2 155km2。目前，大伙房飲用水水源保護(hù)區(qū)所在地的新賓滿族自治縣、清原滿族自治縣分別是國家級和省級貧困縣，撫順縣、桓仁縣的經(jīng)濟(jì)水平也不高。2007年，在遼寧省78個(gè)農(nóng)業(yè)縣區(qū)單位中，以農(nóng)民人均純收入指標(biāo)衡量，撫順縣位列46位，清原縣位列62位，新賓縣位列71位，桓仁縣位列60位；以人均財(cái)政收入指標(biāo)衡量，僅有撫順縣的人均財(cái)政收入能夠達(dá)到全省平均水平的一半左右，其他三縣均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省人均財(cái)政收入的平均水平。

為了加強(qiáng)水資源的保護(hù)，水源保護(hù)區(qū)所在的新賓滿族自治縣和清原滿族自治縣、撫順縣和桓仁縣以犧牲自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)換取對大伙房水庫水源地水土的保護(hù)，關(guān)閉了眾多對水源污染嚴(yán)重的造紙、化工企業(yè)，并對水庫上游地區(qū)工業(yè)發(fā)展做出了嚴(yán)格限制，水源保護(hù)地周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活改善受到影響，保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)民人均純收入與周邊縣區(qū)農(nóng)民平均收入始終有較大差距，并有逐漸擴(kuò)大趨勢。

2 建立跨界飲用水源生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性

2.1 大伙房水源戰(zhàn)略地位日益突出

大伙房水源供水人口多，覆蓋地域范圍廣，大伙房水源總設(shè)計(jì)供水能力為26.95億m3/年，目前大伙房水庫為全國9大重點(diǎn)水源地之一。到2012年輸水工程全部完成后，將成為沈陽、大連、撫順、遼陽、鞍山、營口和盤錦等遼寧中南部城市的主要供水水源，供水服務(wù)人口將達(dá)到2 000萬，約占全省總?cè)丝诘?6.5%，城市人口的75%，約占全省GDP的80%左右。其飲用水源功能日益突出，具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。

2.2 保障飲用水源水質(zhì)安全的需要

大伙房飲用水源功能日益突出，建立穩(wěn)定的資金來源，實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程，確保水質(zhì)安全十分必要。根據(jù)《大伙房飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分方案》和《大伙房飲用水水源環(huán)境污染防治及保護(hù)規(guī)劃》，大伙房水源污染防治及保護(hù)規(guī)劃項(xiàng)目70個(gè)，包括一級保護(hù)區(qū)隔離防護(hù)、點(diǎn)源治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)、環(huán)境預(yù)警監(jiān)控體系建設(shè)工程等。規(guī)劃總投資43.33億元。規(guī)劃近期投資29.96億元，中期投資9.35億元，遠(yuǎn)期投資4.02億元。事實(shí)上，2003—2007年，大伙房水源保護(hù)區(qū)所在地的撫順、新賓、清原、桓仁四縣對生態(tài)保護(hù)與建設(shè)投入也呈逐年增加趨勢，2007年水環(huán)境保護(hù)投入達(dá)到2.98億元。

2.3 理順?biāo)吹厣稀⑾掠伍g的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系

為保護(hù)水環(huán)境生態(tài)功能及供水功能，農(nóng)民和地方政府付出了巨大代價(jià)，妥善處理好保護(hù)區(qū)與整個(gè)流域的長遠(yuǎn)利益和近期利益以及局部利益和整體利益的矛盾沖突，將直接關(guān)系到全流域的生態(tài)安全問題。為解決水源保護(hù)中存在的“少數(shù)人投入、全社會(huì)受益”、“貧困地區(qū)負(fù)擔(dān)、富裕地區(qū)受益”、“上游建設(shè)，下游受益”的不合理局面，對跨界飲用水源保護(hù)區(qū)應(yīng)建立一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.4 完善政策體系的需要

遼寧省已建立的對東部山區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是縱向的、政府間補(bǔ)償，對東部山區(qū)的水源保護(hù)起到了很大的作用。完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還需要通過一定的經(jīng)濟(jì)、政策手段,讓生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)的費(fèi)用，解決生態(tài)產(chǎn)品的有效供給，體現(xiàn)社會(huì)公平。

因此，建立以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以水資源供求關(guān)系為載體，通過市場調(diào)節(jié)和政府引導(dǎo)，調(diào)節(jié)、優(yōu)化生態(tài)資源配置的跨界飲用水源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制十分必要。

3 遼寧省跨界飲用水源生態(tài)補(bǔ)償方案思路

3.1 補(bǔ)償原則

(1)保護(hù)者受益、受益者補(bǔ)償原則。

為保障大伙房水源生態(tài)安全、維護(hù)整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平，需在水源保護(hù)區(qū)開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，保證水質(zhì)安全。從大伙房飲用水源地取水的使用者同樣是受益者，應(yīng)對保證水質(zhì)安全的治理投入給予適當(dāng)補(bǔ)償。

(2)市場主導(dǎo)、政府調(diào)控原則。

建立大伙房水源保護(hù)與污染防治生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，按市場價(jià)格機(jī)制進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償資金的計(jì)量、征收。各級政府負(fù)責(zé)組織保證水質(zhì)安全工程的實(shí)施及補(bǔ)償資金的分配、使用和管理。

(3)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境原則。

以資源有償使用制度對大伙房水源保護(hù)區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)用水地區(qū)節(jié)約用水，解決水庫下游城市水資源短缺問題，保證水庫上游地區(qū)有能力對水源進(jìn)行更好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，保障水源水質(zhì)安全，形成水源地環(huán)境保護(hù)的良性循環(huán)。

(4)均衡發(fā)展、體現(xiàn)民生原則。

實(shí)施大伙房水源保護(hù)與污染防治生態(tài)補(bǔ)償，保障用水安全，是充分考慮廣大用水地區(qū)居民飲水安全和水源保護(hù)地區(qū)共同發(fā)展的需要，并通過實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償提高水源保護(hù)地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的能力和動(dòng)力，提高保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，促進(jìn)上、下游協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)社會(huì)和諧。

(5)公開、公平、公正原則。

補(bǔ)償資金計(jì)量按市場價(jià)格機(jī)制予以合理征收；補(bǔ)償資金分配按照公開、公平、公正的原則，按因素法分配；資金使用實(shí)施績效評價(jià)；資金管理全過程接受社會(huì)監(jiān)督。

3.2 補(bǔ)償范圍和對象

按照大伙房飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分方案，將大伙房飲用水水源保護(hù)區(qū)列為生態(tài)補(bǔ)償范圍，包括：大伙房水庫、桓仁水庫、蘇子河輸水河道、渾江輸水河道一級保護(hù)區(qū)、二級保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。

3.3 補(bǔ)償資金使用方向

用于新建或擴(kuò)建污水處理廠(含附屬工程)和垃圾處理廠等環(huán)境設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)；用于納入大伙房水源保護(hù)規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染治理項(xiàng)目，包括：重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)和農(nóng)村生活垃圾處理以及農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目、畜禽養(yǎng)殖污染治理項(xiàng)目及其他水污染治理技術(shù)改造等污染治理項(xiàng)目。

補(bǔ)償資金不得用于各類政府行政開支，嚴(yán)禁用于黨政機(jī)關(guān)樓堂館所建設(shè)和車輛購置等支出。

3.4 水質(zhì)安全保護(hù)投入來源

生態(tài)補(bǔ)償資金來源于生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)為可計(jì)入供水成本的受益者提供的成本性支出。根據(jù)水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金的需求，以大伙房輸水工程供水水費(fèi)為依托，在供水水費(fèi)征收的基礎(chǔ)上增加10%作為生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，每年年末由財(cái)政、水利、環(huán)保等部門進(jìn)行核定。

生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)量以取水水量和水質(zhì)為基準(zhǔn)進(jìn)行核算，供水水質(zhì)以地表水二類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，低于二類水質(zhì)相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收減少20%。計(jì)量方法如下：

生態(tài)補(bǔ)償資金=取水量×供水價(jià)格×0.1×(1-水質(zhì)目標(biāo)核減比例)

3.5 補(bǔ)償金分配

補(bǔ)償金的分配考慮水源保護(hù)區(qū)面積和保護(hù)區(qū)內(nèi)人口兩個(gè)因素，以縣為單位，按照水源保護(hù)區(qū)面積、人口和級別等因素分配補(bǔ)償資金。

(1)方案一。

某縣補(bǔ)償資金=生態(tài)補(bǔ)償資金總額×某縣標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)面積占標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)總面積的比重

其中：標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)面積=一級保護(hù)區(qū)面積×1.0+二級保護(hù)區(qū)面積×0.8+準(zhǔn)保護(hù)區(qū)面積×0.6

(2)方案二。

某縣補(bǔ)償資金=生態(tài)補(bǔ)償資金總額×(某縣標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)面積占標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)總面積的比重×0.5+某縣保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)人口數(shù)占保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)人口總數(shù)的比重×0.5)

其中：

標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)面積=一級保護(hù)區(qū)面積×1.0+二級保護(hù)區(qū)面積×0.8+準(zhǔn)保護(hù)區(qū)面積×0.6

標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)人口=一級保護(hù)區(qū)人口×1.0+二級保護(hù)區(qū)人口×0.8+準(zhǔn)保護(hù)區(qū)人口×0.6

4 建議

4.1 完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)政策

近期可考慮盡快修訂《遼寧省大伙房水庫水源保護(hù)暫行條例》，結(jié)合大伙房水庫輸水工程，在各利益相關(guān)方充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，增加專門有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼鹿?jié)和內(nèi)容，同時(shí)制定補(bǔ)償?shù)牟僮骷?xì)則。著手起草《遼寧省生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償條例》和《遼寧省生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》。

4.2 建立水庫上、下游協(xié)商平臺

省政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)大伙房水源上、下游之間的利益關(guān)系，為飲用水源生態(tài)安全搭建協(xié)商平臺，基于遼寧省生活飲用水水質(zhì)安全和生態(tài)安全的框架之下，尋找水源上游地區(qū)和下游用水地區(qū)都可接受的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)以及達(dá)到目標(biāo)的措施，共建協(xié)商平臺。

4.3 推進(jìn)上、下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作

扶持水源保護(hù)區(qū)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。出臺財(cái)稅、金融等多種優(yōu)惠措施，吸引和鼓勵(lì)綠色產(chǎn)業(yè)到源區(qū)落戶，同時(shí)扶持源區(qū)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游等有利于水源保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目。鼓勵(lì)下游地區(qū)對上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)投資，對上游地區(qū)在生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)以及旅游業(yè)等對生態(tài)環(huán)境保護(hù)有利的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資和建設(shè)。

4.4 采取靈活多樣的補(bǔ)償方式

在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)某跗?，以?cái)政為主導(dǎo)，通過橫向或縱向轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償，待條件成熟時(shí)，再向市場化補(bǔ)償過渡。

建議適當(dāng)擴(kuò)大省財(cái)政向水庫源區(qū)下?lián)苌鷳B(tài)補(bǔ)償金的補(bǔ)償面，除側(cè)重森林保護(hù)外，也要對水土保持、新能源建設(shè)、礦山治理等進(jìn)行補(bǔ)償。與此同時(shí)，還應(yīng)增加一般性財(cái)力補(bǔ)助的比例，以解決源區(qū)基層政府的財(cái)政困難。

4.5 改革對水源保護(hù)區(qū)的政績考核方法

對水源保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)的政績評價(jià)應(yīng)當(dāng)以生態(tài)保護(hù)為主要指標(biāo)，弱化對經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的考核。

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