文/馬大龍

作者系九三學(xué)社中央副主席、北京市政協(xié)副主席、九三學(xué)社北京市委主委

隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的新發(fā)展，我國(guó)將進(jìn)入新的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變革將是不可避免的。人民政協(xié)在新的社會(huì)轉(zhuǎn)型期將承擔(dān)更多的歷史責(zé)任，在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中實(shí)現(xiàn)其重要價(jià)值，為把我國(guó)建設(shè)為富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義國(guó)家做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)取得了舉世矚目的巨大成就，同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，也積累了大量尖銳的矛盾。例如，貧富差距拉大、民生問(wèn)題凸顯、環(huán)境污染和能源短缺問(wèn)題嚴(yán)重、腐敗現(xiàn)象頻發(fā)等。面對(duì)這些嚴(yán)峻的問(wèn)題，唯一的途徑仍然是要堅(jiān)持改革開(kāi)放，正如胡錦濤總書(shū)記今年7月23日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班的講話所說(shuō)：“毫不動(dòng)搖地推進(jìn)改革開(kāi)放，永不僵化、永不停滯”。胡錦濤總書(shū)記還指出：“在政治建設(shè)方面，要堅(jiān)持把政治體制改革擺在改革發(fā)展全局的重要位置，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)展更加廣泛、更加充分的人民民主”。胡錦濤同志提出三條原則是指導(dǎo)我國(guó)政治體制改革的重要方針。人民政協(xié)作為我國(guó)政治體制的重要組成部分，在國(guó)家政治生活中發(fā)揮著不可替代的作用。在新形勢(shì)下，深化人民政協(xié)的體制改革可以作為推進(jìn)政治體制改革的重要突破口。在中國(guó)，必須防止以劇烈社會(huì)動(dòng)蕩和暴力革命來(lái)實(shí)現(xiàn)政治改革，應(yīng)當(dāng)尋求一條溫和的、務(wù)實(shí)的、利益兼顧的路線。人民政協(xié)由于其協(xié)商民主特性，進(jìn)行體制改革可能出現(xiàn)的政治風(fēng)險(xiǎn)較小，易于被多數(shù)人接受，是擴(kuò)大社會(huì)主義民主政治的較為穩(wěn)妥的切入點(diǎn)。從政治體制改革的頂層設(shè)計(jì)考慮，人民政協(xié)的體制改革要進(jìn)一步解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，突破原有的一些條條框框，重點(diǎn)可以從落實(shí)依法治國(guó)方略作為主要方向，加強(qiáng)人民政協(xié)的法治化建設(shè)，依法進(jìn)行人民政協(xié)的組織活動(dòng)、依法規(guī)范人民政協(xié)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行、依法保障人民政協(xié)履行職能等方面，通過(guò)修改和制定相應(yīng)的基本法律，從制度上、法律上、程序上切實(shí)提高人民政協(xié)履行職能的實(shí)效性。

人民政協(xié)的憲法地位問(wèn)題

政協(xié)北京市第十一屆委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議

中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議1949年成立后，在籌建中華人民共和國(guó)、制定《憲法》的過(guò)程中發(fā)揮過(guò)關(guān)鍵的歷史作用。1954年，隨著第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)，人民政協(xié)的性質(zhì)和職能發(fā)生了改變，其代行人民代表大會(huì)職能的權(quán)力消失，保留了統(tǒng)一戰(zhàn)線和政治協(xié)商的職能。60多年來(lái)，人民政協(xié)已經(jīng)逐步發(fā)展成熟，形成了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的具有中國(guó)特色的民主政治組織形式。但是，人民政協(xié)作為國(guó)家的政治組織，存在法律地位不明確的問(wèn)題。在《憲法》序言中的定義是：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，在《憲法》正文中沒(méi)有對(duì)人民政協(xié)的規(guī)定。因此存在兩個(gè)問(wèn)題，一是當(dāng)前我國(guó)的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作涉及了統(tǒng)戰(zhàn)部、外交部、港澳辦、對(duì)臺(tái)辦、僑務(wù)辦、僑聯(lián)和臺(tái)聯(lián)等很多組織機(jī)構(gòu)，政協(xié)并非是唯一的統(tǒng)戰(zhàn)組織，并且改革開(kāi)放以來(lái)，人民政協(xié)參與了很多與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治相關(guān)的活動(dòng)，在新形勢(shì)下仍然定義為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織值得商榷。其二是缺乏對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)、組成、職權(quán)等的明確規(guī)定，不利于人民政協(xié)在法治軌道上行使職能。由此，我國(guó)的現(xiàn)行《憲法》不能適應(yīng)在新形勢(shì)下充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用和職能的需求，建議在下一次修憲中，應(yīng)該考慮修改和增加對(duì)有關(guān)人民政協(xié)的說(shuō)明，例如，在《憲法》序言或第一章總綱中，建議補(bǔ)充“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揮社會(huì)主義民主的重要形式”。在《憲法》第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)中，增加有關(guān)人民政協(xié)的性質(zhì)、宗旨、組成、職權(quán)、產(chǎn)生辦法等的明確規(guī)定，確認(rèn)人民政協(xié)是我國(guó)政治體制的組成部分，實(shí)現(xiàn)政協(xié)地位和職權(quán)的法定化。

人民政協(xié)專項(xiàng)法律的立法問(wèn)題

中華人民共和國(guó)成立之初，曾制定了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》，對(duì)人民政協(xié)的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)以及職權(quán)等都作了明確的規(guī)定，為人民政協(xié)履行職責(zé)提供了法律依據(jù)和法律保障。1954年后新《憲法》通過(guò)后該組織法失效，以后沒(méi)有再制定新的有關(guān)人民政協(xié)的專項(xiàng)法律，取而代之的，只有《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》、《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》等章程和政策性文件。隨著新形勢(shì)發(fā)展，人民政協(xié)對(duì)國(guó)家大政方針的參與越來(lái)越強(qiáng)化，黨的十七大報(bào)告明確指出“把政治協(xié)商納入決策程序”，這就賦予了人民政協(xié)更重要的職責(zé)，但由于缺乏專項(xiàng)法律保障，在實(shí)踐中的執(zhí)行力度不夠，缺乏制約和規(guī)范，未能真正落實(shí)。建議重新將《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》納入立法程序，廣泛征求意見(jiàn)，對(duì)人民政協(xié)的性質(zhì)、地位、任務(wù)、職權(quán)作出明確的規(guī)定，使人民政協(xié)的工作有法可依。在專項(xiàng)立法方面，越南的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒?！霸侥献鎳?guó)陣線”是類似于我國(guó)人民政協(xié)的統(tǒng)一戰(zhàn)線和政治協(xié)商組織，1999年越南頒布了《越南祖國(guó)陣線法》，以法律形式明確其在政治體制中的作用，規(guī)定的越南祖國(guó)陣線職權(quán)包括：全程負(fù)責(zé)越南國(guó)會(huì)選舉及其候選人篩選；提議罷免有過(guò)錯(cuò)的議員；在人民會(huì)議上發(fā)表意見(jiàn)(但不參加表決)；每年兩次聽(tīng)取人民會(huì)議的活動(dòng)報(bào)告；就相關(guān)問(wèn)題出席人民委員會(huì)會(huì)議；聽(tīng)取人民委員會(huì)就地方情況進(jìn)行的報(bào)告等。這些職能使得越南祖國(guó)陣線在越南的民主政治建設(shè)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

發(fā)展具有中國(guó)特色的代議制民主與協(xié)商民主決策體制

人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，體現(xiàn)了代議制民主，是人民通過(guò)選舉投票行使權(quán)利的主要渠道和制度保證，是人民當(dāng)家做主的關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)。政治協(xié)商制度和人民政協(xié)是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的一個(gè)創(chuàng)造，在實(shí)踐中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。按照制度設(shè)計(jì)，人民政協(xié)與人大、政府三者的關(guān)系是,一個(gè)在決策前協(xié)商, 一個(gè)在協(xié)商后決策, 一個(gè)在決策后執(zhí)行, 三者統(tǒng)一在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下, 分工協(xié)作, 各司其職, 互為補(bǔ)充, 相輔相成。但目前在實(shí)踐中存在的問(wèn)題是，人大和和政協(xié)之間缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，人大決策前的協(xié)商與政協(xié)無(wú)關(guān)，因每年“兩會(huì)”在同一時(shí)期召開(kāi)，并且缺乏渠道，政協(xié)的意見(jiàn)建議難以反映給人大作為參考，人大也從未就某一議題交由政協(xié)征求意見(jiàn)。這些問(wèn)題的關(guān)鍵是我國(guó)政治協(xié)商制度缺乏明確的法律保障和規(guī)范，不能充分發(fā)揮人民政協(xié)在重大決策中的重要作用；與此同時(shí)，人大的代議制民主也存在一些弊病，例如，服從于人口多數(shù)的代議制民主，在涉及區(qū)域協(xié)調(diào)、人口小省資源分配、少數(shù)民族的利益平衡時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)決策的失誤。為此，應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上，充分考慮代議制民主和協(xié)商民主所具有的互補(bǔ)性，應(yīng)建立和發(fā)展具有中國(guó)特色的代議制民主與協(xié)商民主決策體制。在人大投票決策前，應(yīng)該有規(guī)范的法定政治協(xié)商程序；在一些涉及區(qū)域協(xié)調(diào)、少數(shù)民族問(wèn)題、多元社會(huì)階層等方面的重大決策應(yīng)交由人民政協(xié)評(píng)議或?qū)徸h，避免代議制民主可能發(fā)生的偏差，以協(xié)商民主來(lái)協(xié)調(diào)關(guān)系，平衡利益，更加有效地應(yīng)對(duì)社會(huì)分化和多元化政治需求。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督權(quán)力的強(qiáng)化

人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能長(zhǎng)期以來(lái)一直存在執(zhí)行力不足的問(wèn)題，究其根源，關(guān)鍵是民主監(jiān)督缺乏法律保障。但由于在這一問(wèn)題上長(zhǎng)期存在爭(zhēng)論，一直難以推進(jìn)。一些人認(rèn)為，民主監(jiān)督法律化會(huì)使我國(guó)多黨合作中的民主監(jiān)督變成西方多黨制中的互相攻擊和制約,對(duì)我國(guó)多黨合作的健康發(fā)展和社會(huì)主義民主政治的順利推進(jìn)有害。我認(rèn)為，這一觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，只要堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一基本原則，民主監(jiān)督法律化能夠充分發(fā)揮社會(huì)主義民主政治的優(yōu)勢(shì)，將其納入體制內(nèi)監(jiān)督，能更好地與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督緊密配合，形成中國(guó)特色的監(jiān)督體系。

從頂層設(shè)計(jì)考慮，人民政協(xié)具有獨(dú)特的政治資源、人才資源和社會(huì)資源，地位相對(duì)比較超脫，因而可以承擔(dān)事關(guān)全局的國(guó)家法律的監(jiān)督、審核、質(zhì)詢職能，例如對(duì)于《憲法》實(shí)施的監(jiān)督權(quán)，特別是對(duì)可能存在違憲問(wèn)題的法律法規(guī)的監(jiān)督權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，避免代議制民主可能出現(xiàn)的失誤。

隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的新發(fā)展，我國(guó)將進(jìn)入新的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變革將是不可避免的。人民政協(xié)在新的社會(huì)轉(zhuǎn)型期將承擔(dān)更多的歷史責(zé)任，在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中實(shí)現(xiàn)其重要價(jià)值，為把我國(guó)建設(shè)為富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義國(guó)家做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。