江義知

工傷認定中的調查核實職責探討
——兼評《工傷保險條例》第19條之適用

江義知

2010年12月20日修訂頒布的《中華人民共和國工傷保險條例》（以下簡稱《工傷保險條例》）第19條第1款對社會保險行政部門的調查核實權進行了規(guī)定，第2款對舉證責任進行了規(guī)定。2010年的修改是對《工傷保險條例》自2004年1月1日施行以來產生的法律效果和社會效果的一次立法回應，是法制完善、法治建設的重要步驟。在現實中，并不是所有問題在實踐中出現就會得到理論的對應性研究，例如在工傷認定中，關于社會保險行政部門調查核實職責的問題卻鮮有研究，本文就是為該問題而作。

一、制度的解讀：法條解析與內涵確認

（一）調查核實職責的法條解析

人力資源和社會保障部（以下簡稱人社部門）擁有工傷認定的權力，也具有調查核實的職責，它們來源于政府職能的延伸與行政機關職權的行使?！秳趧臃ā返?0條、《國務院行政機構設置和編制管理條例》第4條、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第8條、《工傷保險條例》第19條等法律、法規(guī)都授予了人社部門相關權限。在《工傷保險條例》中，人社部門調查核實權限針對的是事故傷害，而《工傷認定辦法》第9條將調查核實的對象限定為證據，第11條規(guī)定調查核實工作的內容包括：“進入有關單位和事故現場；查閱有關資料、詢問并作調查筆錄；記錄、錄音、錄像以及復制有關資料?！比绱?，疑問便產生了，調查核實的內涵和內容分別是什么?行政機關應該如何履行該職責？

（二）調查核實職責的內涵確認

國務院的社會保險行政部門是人社部門，其主要職責是統(tǒng)籌建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。縣級以上地方政府的社會保險行政部門，主要是人力資源和社會保障廳（局），負責本行政區(qū)域的社會保險管理工作[1]?！豆ｋU條例》第17條第3款規(guī)定工傷認定適用屬地原則，由用人單位所在地的人力資源管理和社會保障行政部門行使職權。由此，從《工傷保險條例》第5條和第17條的內容可知，人社部門負責工傷認定工作，根據法律規(guī)定，該部門針對申請人可以作出是否屬于工傷認定的決定，而一旦作出屬于工傷認定的決定就意味著申請人將享受工傷保險待遇。工傷保險待遇是指由用人單位繳納工傷保險費，對勞動者因工作原因遭受意外傷害或者職業(yè)病，從而造成死亡、暫時或者永久喪失勞動能力時，給予職工及其相關人員因工發(fā)生的相關費用，包括工傷醫(yī)療費用、傷殘費用或死亡補助金以及特殊情況下工傷職工的費用等[2]。勞動者或相關人因為工傷而獲得了權益，所以，工傷認定是授益行政行為?；谛姓ǖ幕A理論，該行政行為必然需要考量申請人的資格以及是否符合工傷認定標準的因素，因此，調查核實便成為了人社部門的權力，基于權利義務的相對理論，其必然也成為該部門的職責。

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第4章和第5章的表述是“證據的對質辨認和核實”與“證據的審核認定”，由此可見在行政訴訟中調查核實的內容僅僅是證據方面。

二、變革的動因：現實困境與功能審視

（一）現實困境

案例一：A與B公司簽訂了《勞動合同》。2010年5月20日13時，A用鐵杠去抬鐵架時，突感其身體左腹冒出一坨腸子。A到醫(yī)院治療，被診斷為左側腹股溝斜疝。2010年8月3日，A向人社局提出工傷認定申請，該局受理后作出《工傷認定決定書》，認為A受傷不符合《工傷保險條例》第14條、第15條規(guī)定應認定為工傷的情形，因而認定A左側腹股溝斜疝不屬于因工受傷。A不服，于2010年10月8日向政府申請行政復議。在行政復議過程中，A向勞動鑒定委員會申請鑒定未果，便向司法鑒定所申請鑒定，該所作出的《司法鑒定檢驗報告書》載明：“A于2010年5月20日做工時若用力猛可致腹內壓力增高，腹內壓力增高可誘發(fā)左腹股溝斜疝的發(fā)生?！闭鞒觥缎姓妥h決定書》，決定撤銷人社局涉案工傷認定的決定，并責令該局在30日內，重新依法作出具體行政行為。B公司不服，提起訴訟。一審法院認為：A與B公司的勞動關系成立。A被醫(yī)院診斷為左側腹股溝斜疝，根據其工友等證據證實是在工作時間和工作場所內，因工作原因所致。醫(yī)學理論和鑒定檢驗結果認為，A左側腹股溝斜疝的發(fā)生，是因其在工作時用力過猛所致，與其工作行為狀況具有關聯(lián)性。政府作出的行政復議決定，認定事實清楚，證據充分，程序合法，適用法律、法規(guī)正確。B公司的訴稱理由不能成立，其訴訟請求法院一審不予支持。2011年12月12日二審法院經審理認為，雙方當事人對于A于2010年5月30日被診斷為“左側腹股溝斜疝”是否屬于在工作時間因工作原因導致的事故傷害存在爭議。作出前述工傷認定前，人社局已經收集了A的申請及相關診治材料，其中A填寫的《重慶市涪陵區(qū)企業(yè)職工工傷認定申請表》載明：“2010年5月20日13時，受傷害職工A在工作時間、職責范圍內，焊接背靠鋼管時，用抬杠肩扛時用力過猛導致突發(fā)斜疝病變”；而醫(yī)院對A出具的出院證上卻載明：“患者因‘左側腹股溝區(qū)可復性包塊10天余’入院。”這兩份證據對于A“左側腹股溝斜疝”發(fā)生時間和原因的表述并不一致。在這種情況下，人社局應當進行進一步調查核實，查明A“左側腹股溝斜疝”是否是在工作時間因工作原因所致。而事實上，人社局在沒有進行進一步調查核實相關證據的情況下就逕行認定，A的情況不符合《工傷保險條例》第14條、第15條規(guī)定應認定為工傷的情形，并認定A左側腹股溝斜疝不屬于因工受傷。因此，被訴行政復議決定撤銷涉案工傷認定決定，并責令人社局重新作出具體行政行為是正確、合法的。B公司要求撤銷被訴行政復議決定的理由不成立，其要求撤銷該決定的請求不應予以支持。

事實上，在一審或二審中，法院都有可能撤銷人社部門作出的工傷認定，而開啟行政復議程序或行政訴訟程序的不僅僅是勞動者，還有用人單位甚至行政機關。此時，產生的問題是人社部門作為行政機關作出的工傷決定產生的權利義務是怎樣的？工傷認定權屬勞動保障行政部門，其作出的工傷認定也屬于具體行政行為，具體來說是行政確認。若爭議雙方對工傷認定結論有爭議，可以提起行政復議或行政訴訟。但同時伴隨一些問題，如法院在判決勞動保障行政部門的認定結論時，是否也要判決其重新作出工傷認定？法院判決撤銷工傷認定后，勞動保障行政部門能否再作出同之前一樣的工傷認定結論？而法院在判決中能否變更工傷認定決定，法院自己能否作出工傷認定？工傷認定的最終歸屬權屬于誰，是勞動保障行政部門還是人民法院，法律沒有一個明確的規(guī)定。下面的邏輯關系可以再一次證成筆者的上述疑問。

表1 當事人不服尋求的救濟之路

限于篇幅，表1并沒有完全羅列訴訟的繁瑣，因為只有在兩級法院都判決維持原決定的情形下才會相對結束訴訟程序，而一旦某級法院撤銷原決定或撤銷原判決，當事人則會繼續(xù)起訴。從個案正義來講如此往復是無法保護公民權利的，從司法效益來講如此折騰更是對司法資源的浪費。

上訴案例和圖表分析論證了我國工傷認定的一個現實困境，即人社部門不管作出什么樣的決定都可能進入繁瑣的司法審判或行政審判程序中。工傷認定的另一個現實困境是《工傷保險條例》第19條第2款中關于舉證責任的實施，該條規(guī)定：“職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。”該條規(guī)定看似剛性規(guī)定，其實不然，因為此條例并沒有強調用人單位不承擔舉證責任的后果，按照一般的理解，舉證不能則承擔不利后果[3]，可該法條的法意是當單位舉證不能時人社部門可以根據申請人提供的材料和調查取得的材料依法作出是否屬于工傷決定?！豆J定辦法》第17條可以給予該法意以印證，于是單位舉證責任規(guī)定發(fā)揮不了應有的作用，如案例二。

案例二：人社局于2011年7月28日作出《工傷認定決定書》，認定C系D廠招用的職工。2011年4月25日13時左右，C在廠里食堂出現頭痛、心慌、出大汗、全身無力的現象，廠方知曉后送往醫(yī)院治療，經搶救后未見病情好轉，于2011年4月25日18時20分送往另一家醫(yī)院治療，診斷為左側小腦出血，急性梗阻性腦積水，高血壓3級高危。因病情加重，C于2011年4月25日晚，因病死亡。人社局認定C的情況符合《工傷保險條例》第15條第1項的規(guī)定，屬于因工死亡認定范圍，認定C的死亡視同為工亡。原告D廠訴稱，C不是在工作時間、工作崗位上突發(fā)疾病死亡的，其死亡與家屬放棄治療有著因果關系，C的情況缺乏職工突發(fā)疾病死亡的必備條件，因此不能視同工傷，并請求撤銷被告的工傷認定決定。人社局辯稱，具體行政行為事實清楚，證據充分，程序合法，適用法律法規(guī)正確。

從案例二，我們可看出，如果社會保險行政部門認為用人單位舉證不能，即作出工傷認定的結論，當用人單位在對勞動保障行政部門作出的工傷認定不服提起訴訟時，按《行政訴訟法》的規(guī)定，社會保險行政部門負有舉證責任。而現實情況是：工傷認定都是在工傷事故發(fā)生之后通過事后調查作出的，它往往因現場證據滅失、用人單位不愿意配合、調查人力不足等原因，達不到訴訟的證明標準。為此，法院判決社會保險行政部門承擔“事實不清、證據不足、適用法律不當”等敗訴后果，因而導致工傷認定不成立，進而致使工傷勞動者的權益得不到保障。通觀整個程序，我們發(fā)現條例規(guī)定的用人單位的舉證責任事實上轉移給了工傷認定部門——社會保險行政部門，用人單位需要承擔的舉證不能的法律責任因社會保險行政部門舉證不能而被“豁免”了。

（二）功能審視

1.規(guī)定調查核實權的原有之意

《工傷保險條例》第19條規(guī)定了社會保險行政部門的調查核實權，也規(guī)定了單位的舉證責任。舉證責任又稱證明責任，是指由當事人對其主張的事實提供證據并予以證明，若訴訟終結時根據全案證明仍不能判明當事人主張事實的真?zhèn)危瑒t由當事人承擔不利的訴訟后果。工傷認定舉證責任的分配，關系到勞動者和用人單位權益的維護，尤其關系到處于弱勢地位的勞動者權益的保護，從而影響勞動法立法目的的實現。《工傷保險條例》規(guī)定人社部門的調查核實權，是對工傷事故傷害的重視，同時在一定程度上是對“單位舉證責任”規(guī)定虛化的一種中和。針對單位舉證與否，人社部門終歸要作出一個具體行政行為，該條例折衷地提出人社部門自身強化獲取支撐行政行為的證據，以便作出公正合理的決定。該條規(guī)定：“社會保險行政部門受理工傷認定申請后，根據審核需要可以對事故傷害進行調查核實，用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機構以及有關部門應當予以協(xié)助?！睆募夹g層面看該條規(guī)定，人社部門不是必然要履行該職責，因為其規(guī)定的強制性程度僅僅是“可以”?！豆J定辦法》第9條、第11條以及第12條對人社部門的調查核實權進行了細化規(guī)定，在調查核實內容上首次明確為“對申請人提供的證據”，在接下來的調查核實工作中則規(guī)定為涵蓋所有事故傷害應該調查核實的事項。

2.社會管理創(chuàng)新語境下的調查核實職責

在現實中，工傷認定決定進入行政訴訟程序根源于其是具體行政行為，可法院審查具體行政行為，主要是看事實是否清楚、證據是否充分、適用法律是否正確。雖然起訴人期望在訴訟過程中得到是否是工傷的最終確認，但法院無法給予明確的判決，因為依據《行政訴訟法》以及相關法律，法院不具有此權限或不愿作出該確認抑或不能確認。為了論證強化人社部門的調查核實權的必要性，筆者將表1的救濟路徑在強化人社部門的調查核實權后重新演繹一番。

表2 強化人社部門的調查核實權后的救濟

由表2可見，救濟程序相對簡化了很多，而且不會形成表1所反映的社會對法律和政府均產生不信任感。在事實根本沒有查清的情況下，如果只依賴或相信法院作出判決對是否屬于工傷形成最終結論，那么鑒定機構和人社部門負責工傷認定就顯得多余。筆者在支持強化人社部門調查核實權的基礎上，贊成法院不作出是否是工傷的結論性判決，如此才是更加明確的分權制衡、職責分明，同時這樣才能更好保障個案正義和公民權利。

三、現實的選擇：原則對接與立法回應

（一）行政效能原則的適用

行政效能是行政產出的能量、數量、質量與行政投入之間的綜合比值關系，是行政效果、效率與效益的綜合體現。行政效能原則要求行政機關應當以盡可能少的時間、人員、財務等方面的行政成本，獲取最大可能、最高質量的行政績效。行政效能原則一方面要求在行政立法中設定有利于增強行政效能的規(guī)定；另一方面，行政機關應力求在法律規(guī)定的限度以內，或者在法律未作具體規(guī)定的情形下，盡可能增強效能[4]。

《工傷保險條例》規(guī)定工傷認定機構有調查核實權，該調查職權具有雙重屬性：一是國家強制性，二是職責性[5]。然而該項權力規(guī)定得過于原則，適用性差。其將無法回答以下問題：第一，什么是審核需要？第二，工傷認定機構怠于行使該項權利的后果是什么？第三，如何平衡來自各方面的壓力、利誘、威脅，保證行政機關工作人員依法公正取證？第四，一旦在工傷認定中，一方當事人對工傷認定機構使用的證據提出異議，該證據的證明能力和證明力如何判斷？第五，一旦行政機關工作人員不依法取證，以有瑕疵的證據作出錯誤認定，該工作人員是否承擔責任？

針對《工傷保險條例》出現的立法本意之外的社會不適用性，行政效能原則能夠很好地協(xié)調和處理這些問題。一方面，在行政立法中設定有利于增強行政效能的規(guī)定，比如強化調查核實、明確其不作為的后果；另一方面，行政機關應力求在法律規(guī)定的限度內，或者在法律未作具體規(guī)定的情形下，盡可能增強效能，比如細化調查核實的內容。就工傷認定來講，我國確立了行政認定的模式，但是，有學者并不認可和接受此種認定程序，認為應該賦予司法工傷認定的權限[6]。筆者比較贊成堅持使用行政程序，因為司法對行政權的監(jiān)督是基于對行政行為的確認，不能混淆、更不能模糊分權制衡的界限。下面筆者將通過2006年發(fā)生在江蘇省的一件工傷認定案件來例證行政效能原則的適用效果。

案例三：2006年，E申請工傷認定，人社局作出不屬于工傷的決定，經過行政復議維持人社局的決定，E不服，提起行政訴訟，人民法院一審撤銷了行政復議決定、責令人社局重新作出認定，結果人社局仍然認定不是工傷，E又提起行政訴訟，人民法院一審判決撤銷不屬于工傷的決定、責令重做工傷認定，人社局不服，提起上訴，二審法院維持一審判決。

細致考量和分析案例三背后的法律和社會命題，它也許會給我們帶來超出個案正義更多的價值。首先，本案工傷認定時間必定很長，其歷經三次訴訟、一次復議；其次，我們相信民眾最終會形成一種還是相信司法的意識。法院判決重做，不論申請人還是人社局都會理解其法意是原決定的相反面，可筆者不禁懷疑專業(yè)的工傷認定機構作出的認定，法院如何能從行政行為合法性審查判斷其是否正確？其實，司法實務工作者早已經意識到了此問題，他們不但無法作出明確的工傷認定決定，而且他們也被認為不應該表態(tài)和判定是否屬于工傷，如此導致的另一個后果是法院判決模糊化，將申請的訴求推向行政機關；再次，面對目前政府公信力下降，司法權威性并不見增強的情況，筆者認為其根源在于諸多制度的設計理念是在民眾與政府對立的假設下形成的，民眾稍有不滿意必然將情緒發(fā)泄在公權力機關上。如要根治政府就必須將自身置于局外人的角色，在矛盾出現時充當裁判者，如此才可能建立起公信力。例如就工傷認定來講，強化調查核實權意味著落實單位的舉證責任，一旦單位不能提供法律要求的相關證據，人社局經調查核實，結合申請人提供的證據則可以作出裁判，如此，人社局就充當了單位與勞動者之間真正的裁判者，而不是為了保護一方而侵害另一方利益。

（二）通過立法修改實現公平正義

西方有語：“已成立的法律得到普遍的服從，而大家服從的法律應該是本身制定良好的法律?！盵7]通過對現實困境分析、功能定位與審視以及行政效能原則的理論研究，筆者從落實彰顯個案正義和充分保障公民權力的角度出發(fā)，建議將《工傷保險條例》第19條第1款修改為：“社會保險行政部門在受理工傷認定申請后，應當對事故傷害進行調查核實，用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機構以及有關部門應當依法予以協(xié)助。職業(yè)病診斷和診斷爭議的鑒定，依照職業(yè)病防治法的有關規(guī)定執(zhí)行。對依法取得職業(yè)病診斷證明書或者職業(yè)病診斷鑒定書的，社會保險行政部門不再進行調查核實?！睂⒌?款修改為：“職工或其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。用人單位拒不舉證的，社會保險行政部門應當根據申請人提供的證據和調查核實的證據，作出工傷認定決定，用人單位在首次工傷認定決定作出之后提出的證據不影響決定，法律有特別規(guī)定的除外。”

上述法條的修改強化了行政機關的調查核實權，在肯定司法對行政行為審查的同時，寄予司法審查對行政機關類似工傷認定等專業(yè)性較強領域的判斷予以較大程度的遵從，也完全可以回答“行政效能原則之適用”章節(jié)中的5個問題。社會保險行政部門不再是根據審核需要自由裁量是否調查核實，法律規(guī)定相應行政機關應當在調查核實后才能作出工傷決定；若社會保險行政部門怠于行使該項職責，司法審查即可依據該條作出該行政機關敗訴的判決；對如何平衡來自各方面的壓力、利誘、威脅，可以依靠具有司法權威的司法監(jiān)督來保證行政機關工作人員依法公正取證；對于在工傷認定中，一方當事人對工傷認定機構使用的證據提出異議，該證據的證明能力和證明力如何判斷，從修改后的第19條第2款可以看出，此時行政機關的地位是裁判者，工傷認定在此階段是行政審判階段，在完全適用該法律的情況下，當事人應當相信行政機關的行政審判；最后依據修改完善后的法條，如果工作人員沒有履行或違法履行，則必然是依據違法行政行為的追責機制來處理。

[1][2]包雯、靳志玲：《社會保險法知識問答》，人民日報出版社2011年版，第16、74、87頁。

[3]周湖勇：《工傷認定取證責任的困境與出路》，《中國人力資源開發(fā)》2010年第7期。

[4]姜明安、余凌云：《行政法》，科學出版社2010年版，第99頁。

[5]黃澗秋：《談工傷認定中行政調查職權的法定性》，《中國勞動》2010年第1期。

[6]張明：《評析新工傷認定的救濟程序》，《社會科學家》2011年第4期。

[7][古希臘]亞里士多德，吳壽彭譯：《政治學》，商務印書館1981年版，第132頁。

（作者單位 西南政法大學行政法學院）

（責任編輯 張婭）