文 宏

致力于整體性績(jī)效管理提升的政府實(shí)踐
——以蘭州市A部門(mén)創(chuàng)建服務(wù)型機(jī)構(gòu)為例

文 宏

由于公共事務(wù)面臨高度復(fù)雜及不確定性的挑戰(zhàn)，行政環(huán)境發(fā)生了巨大改變，政府管理的管理理念、參與主體、業(yè)務(wù)流程、管理目標(biāo)、治理能力都呈現(xiàn)出多元化樣態(tài)，提升政府整體性績(jī)效成為服務(wù)型政府建設(shè)的迫切要求。為此，本文介紹了整體性績(jī)效管理的時(shí)代背景與理論發(fā)展，厘清了實(shí)施整體性績(jī)效管理的前提基礎(chǔ)與主要內(nèi)容，以蘭州市A部門(mén)為例，闡釋了整體性績(jī)效管理的實(shí)踐步驟與具體措施，以期為服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐提供有益的借鑒。

整體性績(jī)效；政府績(jī)效；服務(wù)型政府

政府及公共組織作為汲取社會(huì)資源及公共價(jià)值分配的重要組織，其績(jī)效的提升直接關(guān)系到社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量與速度，影響到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。隨著社會(huì)的發(fā)展，民眾對(duì)政府提供各項(xiàng)公共服務(wù)的需求日趨強(qiáng)烈，對(duì)公共物品及公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及要求也不斷提升。政府如何在復(fù)雜的環(huán)境中，感知民眾的服務(wù)需求，在與民眾進(jìn)行有效溝通的基礎(chǔ)上，制定符合民眾需求的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，回應(yīng)社會(huì)及公眾對(duì)政府的價(jià)值需求，提供高質(zhì)量的、令民眾滿意的公共服務(wù)，成為政府面臨的新課題。然而，當(dāng)前公共問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)且行政環(huán)境日趨復(fù)雜，行政主體間的網(wǎng)絡(luò)化與組織結(jié)構(gòu)的交互化，致使越來(lái)越多的公共事務(wù)很難確定是由政府還是由社會(huì)來(lái)承擔(dān)。即使在政府內(nèi)部，也很難區(qū)分不同機(jī)構(gòu)的具體職能與責(zé)任的歸屬?！罢麄€(gè)世界被網(wǎng)絡(luò)在由全球化編織的網(wǎng)狀系統(tǒng)中，每個(gè)組織都是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)結(jié)點(diǎn)，其聯(lián)動(dòng)性大大增強(qiáng)，每個(gè)主體行為的變動(dòng)都會(huì)對(duì)整個(gè)網(wǎng)狀系統(tǒng)產(chǎn)生或大或小的影響?！薄?〕在面對(duì)民眾的具體公共需求時(shí)，政府體系中的單一層次和單一主體往往無(wú)法獨(dú)立完成。將公共事務(wù)進(jìn)行分解，由相應(yīng)部門(mén)分別予以完成的理想方案已無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這樣的時(shí)代背景，要求我們必須用全新的理念，建立起相應(yīng)的資源整合及機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，以有效提升政府整體性績(jī)效。

一、整體性績(jī)效管理的時(shí)代背景與理論發(fā)展

日益復(fù)雜的公共事務(wù)與多元交互的公眾需求對(duì)政府的跨界協(xié)作能力、資源整合能力以及應(yīng)變能力提出了更高的要求。當(dāng)前世界各國(guó)政府都面臨著無(wú)法獨(dú)自滿足公眾需求的困境，需借助多方力量進(jìn)行應(yīng)對(duì)。隨著全球化與區(qū)域一體化的持續(xù)推進(jìn)，公共問(wèn)題的波及范疇進(jìn)一步擴(kuò)展，不同國(guó)家與地區(qū)之間，不同層級(jí)政府之間，政府與社會(huì)、民眾之間的關(guān)聯(lián)度愈發(fā)緊密，超越組織、領(lǐng)域、國(guó)界的合作與協(xié)調(diào)更為頻繁。然而，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的地方保護(hù)與部門(mén)各自為政、不同政府機(jī)構(gòu)之間的職能分裂與交叉、部門(mén)之間的推諉扯皮與管理真空、重復(fù)建設(shè)與資源內(nèi)耗、高企的行政成本與低效的政府行為并存等現(xiàn)象，表明現(xiàn)存的政府形態(tài)仍無(wú)法回應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求?！皞鹘y(tǒng)的等級(jí)制政府模式根本不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時(shí)代需求，靠命令和控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營(yíng)模式維系起來(lái)的嚴(yán)格的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織邊界的復(fù)雜問(wèn)題”。〔2〕為此，肇始于20世紀(jì)70年代的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)(NPM)成為全球公共管理改革的源頭，經(jīng)過(guò)政府流程再造等形式之后，成為席卷全球的新公共管理運(yùn)動(dòng)。

新公共管理運(yùn)動(dòng)試圖改革政府傳統(tǒng)的運(yùn)作方式，“旨在促使政府變得更像商業(yè)組織，更加強(qiáng)調(diào)管理者角色的重要性”，〔3〕以提高政府管理效率、強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)及人員的績(jī)效激勵(lì)、增強(qiáng)政府的回應(yīng)性為目標(biāo)，通過(guò)放松管制、分散權(quán)力、增加競(jìng)爭(zhēng)、倡導(dǎo)為顧客服務(wù)、引進(jìn)企業(yè)管理理念的方式，借助于信息技術(shù)的發(fā)展，打造“競(jìng)爭(zhēng)性政府”，提升政府管理能力和服務(wù)水平。新公共管理運(yùn)動(dòng)壓縮了公共開(kāi)支，優(yōu)化了行政文化，實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。在一定程度上，還實(shí)現(xiàn)了不同政府組織之間的互動(dòng)，打破了政府機(jī)構(gòu)相對(duì)隔絕的狀態(tài)。然而，新公共管理運(yùn)動(dòng)倚重縱向?qū)I(yè)化以及機(jī)構(gòu)績(jī)效的價(jià)值導(dǎo)向，其所倡導(dǎo)的分權(quán)化與競(jìng)爭(zhēng)性行政氛圍，造成機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)勝于合作，致使政府機(jī)構(gòu)缺乏總體規(guī)劃，各個(gè)行政機(jī)構(gòu)滋長(zhǎng)自我中心主義，政府機(jī)構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)難以實(shí)現(xiàn)，政府管理凸顯碎片化狀況。為了扭轉(zhuǎn)這一趨勢(shì)，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家提出“整體政府”的概念，主張?jiān)诓幌M織邊界本身的條件下，強(qiáng)調(diào)政府合作的“跨界性”，采用交互的、協(xié)助的和一體化的管理方式，促使各種公共管理主體(政府、社會(huì)組織、私人組織以及政府內(nèi)部各層級(jí)與各部門(mén)等)進(jìn)行協(xié)同活動(dòng)的“聯(lián)合”工作，以達(dá)到功能整合、有效利用稀缺資源，為公民提供無(wú)縫隙服務(wù)的目的。〔4〕一時(shí)間學(xué)術(shù)界有關(guān)“合作政府”、“協(xié)作型政府”、“協(xié)同型政府”、網(wǎng)絡(luò)化治理、跨部門(mén)協(xié)調(diào)等方面的研究層出不窮，政府部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)資源利用以及公共服務(wù)價(jià)值最大化的目標(biāo)，以公眾需求為基礎(chǔ)，實(shí)施組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整與應(yīng)對(duì)，促使政府、非政府組織、企業(yè)及公眾等不同主體之間的協(xié)調(diào)等方面的行政實(shí)踐也隨處可見(jiàn)。以網(wǎng)絡(luò)治理與政府協(xié)同等為特征的整體性績(jī)效管理成為當(dāng)代政府改革理論與實(shí)踐發(fā)展的全新理念與前沿領(lǐng)域。

二、實(shí)施整體性績(jī)效管理的前提基礎(chǔ)與主要內(nèi)容

實(shí)施整體性績(jī)效管理彰顯一種整合與協(xié)作的理念、一種突破部門(mén)本位主義與單中心模式的思維，以及一種為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而實(shí)行的跨部門(mén)協(xié)作的理想。然而，當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)的構(gòu)成是以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的，大多是圍繞應(yīng)對(duì)具體公共事務(wù)而建立起來(lái)的職能體系。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展與完善，這一職能體系形成了較為鮮明的特點(diǎn)：以組織的動(dòng)態(tài)運(yùn)作流程為視角，公共權(quán)力則被切割為不同的領(lǐng)域與層級(jí)，不同的職能部門(mén)在既定的組織邊界內(nèi)按照既定的等級(jí)制度及權(quán)責(zé)劃分進(jìn)行運(yùn)作，行政權(quán)力的實(shí)施通常被視為是一種嵌入政治權(quán)威的治理過(guò)程，形成“中心--邊緣”的治理結(jié)構(gòu)；以組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)為視角，政府職能體系倚重于控制命令與等級(jí)鏈條，非常重視權(quán)力的相對(duì)集中與專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)，“按照功能原則水平分工”，〔5〕各個(gè)政府機(jī)構(gòu)具有較為清晰的職責(zé)關(guān)系與組織邊界，形成由縱向?qū)蛹?jí)與橫向職能共同構(gòu)成的矩陣組成方式，呈現(xiàn)出較為濃厚的單中心與一元化權(quán)威色彩。

隨著時(shí)代的發(fā)展，公眾對(duì)政府處置公共事務(wù)的能力及標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求。新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，依靠激勵(lì)導(dǎo)向與引入競(jìng)爭(zhēng)，部分消除了因刻板的條文規(guī)定以及封閉的行政文化所帶來(lái)的效率消耗，實(shí)現(xiàn)了不同政府機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)，在一定程度上改善了科層制結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)弊端。然而，日趨復(fù)雜的公共事務(wù)，往往需要政府多個(gè)部門(mén)、社會(huì)組織及企業(yè)機(jī)構(gòu)等多元化主體的共同應(yīng)對(duì)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的“分權(quán)化與競(jìng)爭(zhēng)化舉措導(dǎo)致主體間利益分割，行為相互沖突，凸顯出碎片化弊端”，〔6〕迫切需要多個(gè)主體相互協(xié)作，在共同目標(biāo)的指引下，充分發(fā)揮各個(gè)主體的運(yùn)作效能，解決機(jī)構(gòu)之間的功能分割與資源內(nèi)耗問(wèn)題，有效利用各項(xiàng)公共資源，提升政府機(jī)構(gòu)的整體性績(jī)效，追求公共利益的最大化。這需要政府內(nèi)部更新理念，形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、流程要素、驅(qū)動(dòng)方式以及治理能力等方面的轉(zhuǎn)變。

整體性政府績(jī)效管理的“橫向協(xié)調(diào)與整合”主要針對(duì)源自NPM改革的碎片化而非專(zhuān)業(yè)化。〔7〕因此，整體性績(jī)效管理的實(shí)現(xiàn)，并不是致力于成立新的“超級(jí)機(jī)構(gòu)”，而是在不改變現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)化部門(mén)分工的基礎(chǔ)上，通過(guò)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作，為公眾提供整合性的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。整體性績(jī)效管理注重的是滿足公眾的現(xiàn)實(shí)需求，強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)之間的橫向與縱向的協(xié)調(diào)溝通以及制度化的資源整合，通過(guò)大力推行整體性預(yù)算，最大程度地消除各部門(mén)政策制定方面的相互抵觸，融洽相關(guān)主體與外部環(huán)境之間的關(guān)系，綜合考量同一政策領(lǐng)域不同主體的利益與貢獻(xiàn)，減少不同主體的重復(fù)工作，使之形成統(tǒng)一認(rèn)知與共同目標(biāo)，提高各個(gè)部門(mén)的協(xié)作效能，為公眾提供無(wú)縫隙的政府服務(wù)。隨著當(dāng)前公共管理事務(wù)的不斷拓展，整體性績(jī)效管理所涉及的內(nèi)容包括公共價(jià)值設(shè)定與公共政策執(zhí)行、從公共機(jī)構(gòu)整合到組織文化的相容、從責(zé)任的確定與服務(wù)對(duì)象滿意度的關(guān)注等多個(gè)層面，所涉及的對(duì)象已超越政府機(jī)構(gòu)的原有界限，擴(kuò)展至公共管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及企業(yè)等多元化主體。從全新的工作方式、全新的行政文化、全新的政策制定及服務(wù)提供方式、新的責(zé)任與激勵(lì)等四方面塑造了公共管理實(shí)踐的最佳模型?！?〕正如有學(xué)者所言，“整體性績(jī)效管理框架拓展了績(jī)效管理的發(fā)展空間，推進(jìn)了績(jī)效管理的發(fā)育成熟，是西方政府績(jī)效管理發(fā)展的明顯標(biāo)志。”〔9〕需要說(shuō)明的是，整體性政府績(jī)效管理“并不是一組協(xié)調(diào)一致的理念與方法，最好把他看成一把傘概念，是希望解決公共部門(mén)和公共服務(wù)中日益嚴(yán)重的碎片化問(wèn)題以及加強(qiáng)協(xié)調(diào)的一系列相關(guān)措施”?！?0〕因此，要實(shí)現(xiàn)整體性政府績(jī)效管理，必須從治理理念、組織架構(gòu)、人員構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制等方面完成轉(zhuǎn)變。

第一，確立基于公共價(jià)值的治理理念。傳統(tǒng)的政府治理理念重視職責(zé)與規(guī)則，政府的活動(dòng)始終圍繞專(zhuān)業(yè)化的職能分工及既定的規(guī)則條例行事，具有典型的效率驅(qū)動(dòng)與績(jī)效激勵(lì)特征，這種治理理念時(shí)常會(huì)導(dǎo)致政府的組織目標(biāo)出現(xiàn)置換，使得政府偏離公共利益與公平性的價(jià)值追求，造成重效率、輕公平，重結(jié)果、輕過(guò)程等問(wèn)題。而整體性績(jī)效管理需要確立公共價(jià)值的績(jī)效治理理念，以此調(diào)和績(jī)效管理的工具理性與價(jià)值理性的沖突，樹(shù)立回應(yīng)公眾需求、解決民生問(wèn)題的價(jià)值導(dǎo)向，“使政府的功能進(jìn)行整合，以便有效地處理公眾最關(guān)心的一些問(wèn)題，而不是在部門(mén)與機(jī)構(gòu)之間疲于奔命”，〔11〕從而使政府行為更有利于履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值并最終實(shí)現(xiàn)善治。

第二，構(gòu)建無(wú)邊界的政府組織架構(gòu)。傳統(tǒng)意義上而言，政府機(jī)構(gòu)的組織構(gòu)成是建立在理性主義思想下的職能分工基礎(chǔ)之上的，注重機(jī)構(gòu)自身職責(zé)與角色規(guī)范，職能管理與邊界管理是其工作的主要內(nèi)容。嚴(yán)格地控制程序與獨(dú)立運(yùn)作的特性，無(wú)形中會(huì)促成部門(mén)本位主義、各自為政以及利益驅(qū)動(dòng)等問(wèn)題，使得政府機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對(duì)和處理超越組織邊界的復(fù)雜事務(wù)。而整體性績(jī)效管理旨在簡(jiǎn)化政府部門(mén)與公眾之間的關(guān)系，不再?lài)?yán)格限定組織的特定職能分工，以公眾需求及職能目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，重新設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程，整合相關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)職能，強(qiáng)調(diào)在既有功能性分工的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的橫向聯(lián)系，關(guān)注與其他組織機(jī)構(gòu)的契合與匹配，采取正式或非正式的措施，通過(guò)系統(tǒng)的合作協(xié)商，形成跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象以及社會(huì)組織的有效銜接，將業(yè)務(wù)整合與機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的理念內(nèi)化為具體的工作制度安排，發(fā)揮各個(gè)主體的戰(zhàn)略協(xié)作關(guān)系，提升政府處理復(fù)雜公共事務(wù)的決策與執(zhí)行能力，構(gòu)建起運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、合作互助的政府治理網(wǎng)絡(luò)。

第三，建設(shè)有作為的公務(wù)員隊(duì)伍。官僚制結(jié)構(gòu)中的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員具有嚴(yán)格的等級(jí)觀念與權(quán)威意識(shí)。公共事務(wù)的處置過(guò)程呈現(xiàn)出明顯的程序限定及權(quán)威命令特征。由此形成的管制思維，側(cè)重于內(nèi)部的相互制約與職能分工，重視權(quán)力分割與范圍限定，通常將政府與民眾的關(guān)系視為管理與被管理的關(guān)系，對(duì)上級(jí)工作指令完成的關(guān)心程度往往要超越其對(duì)工作本身的關(guān)注。整體性政府績(jī)效管理的本質(zhì)是形成多主體的合作關(guān)系，這要求公務(wù)員在處置具體的公共事務(wù)過(guò)程中，必須孕育相互信任的價(jià)值體系和共同的倫理精神，培育出富有合作意識(shí)的行政文化，確保多主體之間的信息溝通與資源協(xié)調(diào)，提升公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)，“并通過(guò)輸出來(lái)界定需要有效完成的是什么來(lái)使誠(chéng)實(shí)和效率責(zé)任服務(wù)于有效性和項(xiàng)目責(zé)任”，〔12〕保證公務(wù)員隊(duì)伍在整體性績(jī)效管理中發(fā)揮積極主動(dòng)的作為。除此之外，還應(yīng)加大公務(wù)員在培訓(xùn)及發(fā)展方面的投入，強(qiáng)化公務(wù)員的學(xué)習(xí)能力；改進(jìn)公務(wù)員的晉升與激勵(lì)維度，確立績(jī)效導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)化整體性績(jī)效目標(biāo)與激勵(lì)晉升的關(guān)聯(lián)，簡(jiǎn)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系，形成以整體性績(jī)效管理目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的薪酬結(jié)構(gòu)。

第四，優(yōu)化協(xié)調(diào)一致的運(yùn)行機(jī)制。傳統(tǒng)政府的部門(mén)化組織結(jié)構(gòu)以專(zhuān)業(yè)分工為基礎(chǔ)，導(dǎo)致公共產(chǎn)品或是公共服務(wù)的提供權(quán)責(zé)或流程被分割，一定程度上造成碎片化狀況。公眾為了解決問(wèn)題，需向不同的機(jī)構(gòu)重復(fù)提出相應(yīng)的服務(wù)訴求。整體性績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)始終圍繞實(shí)現(xiàn)最終的公共價(jià)值或具體目標(biāo)，重視公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)一致，將可預(yù)見(jiàn)的公共問(wèn)題納入政府規(guī)劃議程，重新梳理管理中的各個(gè)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)關(guān)注政策制定、項(xiàng)目管理、服務(wù)供給以及數(shù)據(jù)使用方面的整合與協(xié)同，借助先進(jìn)的數(shù)據(jù)信息技術(shù)，增進(jìn)公共信息在不同主體間的共享與交換，調(diào)動(dòng)多個(gè)主體參與公共服務(wù)供給的積極性，滿足公眾的多元化與個(gè)性化的公共需求，在運(yùn)行機(jī)制中“通過(guò)橫向與縱向的協(xié)調(diào)，消除政策相互抵觸的情況，使某一政策領(lǐng)域的不同相關(guān)利益主體，團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公眾提供無(wú)縫隙的而非相互分離的服務(wù)?！薄?3〕實(shí)現(xiàn)以公眾整體性需求為導(dǎo)向的運(yùn)行流程再造。

三、蘭州市A部門(mén)引入整體性績(jī)效管理的實(shí)踐探索與具體措施

整體性績(jī)效管理作為西方國(guó)家一種全新的治理模式，在社會(huì)保障、教育醫(yī)療、信息安全、政策制定、行政執(zhí)法等領(lǐng)域發(fā)揮了巨大作用。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府正在掀起構(gòu)建服務(wù)型政府的熱潮，在處置復(fù)雜的公共事務(wù)過(guò)程中，逐步加強(qiáng)了對(duì)整體性績(jī)效的重視，不僅強(qiáng)化了各個(gè)主體間的互動(dòng)合作與信任，而且實(shí)現(xiàn)了跨部門(mén)的業(yè)務(wù)整合與信息共享，促成了跨部門(mén)協(xié)調(diào)配合或聯(lián)席會(huì)議的常態(tài)化與機(jī)制化。作為服務(wù)型政府創(chuàng)建過(guò)程中的重要組成部門(mén)，蘭州市A部門(mén)主要承擔(dān)邊防檢查業(yè)務(wù)職能，為甘肅省及周邊省份出入境提供邊防檢查等執(zhí)法執(zhí)勤服務(wù)。在當(dāng)前的出入境管理體制下，邊檢系統(tǒng)在口岸管理中承擔(dān)維護(hù)國(guó)家主權(quán)、確保口岸安全等重要任務(wù)。由于邊防檢查的執(zhí)法執(zhí)勤工作涉及面非常廣，所涉及的相關(guān)機(jī)構(gòu)職能性質(zhì)各異、目標(biāo)指向各不相同，主要涵蓋海關(guān)、檢疫、機(jī)場(chǎng)、旅行社、宗教管理部門(mén)、公安、口岸辦、出入國(guó)(境)團(tuán)隊(duì)所在區(qū)域的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)等不同單位，具有明顯的跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)特征，是一個(gè)條塊結(jié)合、機(jī)構(gòu)眾多、運(yùn)作復(fù)雜的綜合體系。在蘭州市A部門(mén)的實(shí)際工作中，時(shí)常出現(xiàn)與其他機(jī)構(gòu)信息溝通不暢而導(dǎo)致的推諉扯皮現(xiàn)象，有些看似簡(jiǎn)單的問(wèn)題往往會(huì)因部門(mén)間的配合不力而拖沓延誤，一些臨時(shí)或緊急的情況往往需要采取緊急溝通的方式給予解決，彼此之間的協(xié)同局限在一時(shí)一事層級(jí)，支持各個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的政策體系與運(yùn)行機(jī)制欠缺，協(xié)同的效率與結(jié)果很大程度上取決于人的因素，相關(guān)的制度建設(shè)水準(zhǔn)較低，各機(jī)構(gòu)因職能分割導(dǎo)致業(yè)務(wù)工作流程無(wú)法實(shí)現(xiàn)銜接，致使當(dāng)前邊檢執(zhí)法執(zhí)勤工作在管理體制、管理模式、管理理念等方面，與服務(wù)型政府的目標(biāo)存在較大的差距，無(wú)法高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)，從根本上制約了邊檢執(zhí)法執(zhí)勤工作整體績(jī)效的提升，邊檢服務(wù)對(duì)象滿意度也處于一個(gè)較低的水平。

為了貫徹公安部黨委關(guān)于加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)“三項(xiàng)建設(shè)”的總體要求，不斷提高公安邊防部隊(duì)邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范化水平，從2009年開(kāi)始，蘭州市A部門(mén)開(kāi)始引入績(jī)效管理手段，嘗試通過(guò)績(jī)效評(píng)估手段來(lái)提升管理水平。但由于其所涉及的公共事務(wù)較為復(fù)雜，各個(gè)多元主體缺乏共同協(xié)作的治理理念與目標(biāo)，尚未形成必要的協(xié)同與制衡機(jī)制，導(dǎo)致各個(gè)機(jī)構(gòu)之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源整合與信息溝通，無(wú)法建立相互信賴(lài)且支持的運(yùn)行狀態(tài)，使得蘭州市A部門(mén)創(chuàng)建服務(wù)型機(jī)構(gòu)的努力不甚理想。為了提升本部門(mén)的政府形象，強(qiáng)化邊檢工作質(zhì)量水準(zhǔn)，推動(dòng)服務(wù)型政府機(jī)構(gòu)建設(shè)，2011年蘭州市A部門(mén)委托蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心成立專(zhuān)門(mén)課題組，對(duì)其工作績(jī)效提供管理戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)踐指導(dǎo)工作。課題組在進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，制訂了致力于整體性績(jī)效管理提升的管理方案，提出了構(gòu)建整體性績(jī)效管理框架，積極推動(dòng)蘭州市A部門(mén)實(shí)施協(xié)同治理方案，導(dǎo)入整體性績(jī)效管理的流程與機(jī)制，并付諸于當(dāng)年A部門(mén)的執(zhí)法執(zhí)勤工作實(shí)際。蘭州市A部門(mén)整體性績(jī)效管理的實(shí)踐主要體現(xiàn)在以下幾方面：

其一，明確整體性績(jī)效管理的組織戰(zhàn)略與治理理念。為了有效推進(jìn)整體性績(jī)效管理工作，課題組從蘭州市A部門(mén)執(zhí)法執(zhí)勤工作的價(jià)值取向、績(jī)效管理目標(biāo)、組織模式等方面開(kāi)展研究，確立了蘭州市A部門(mén)“執(zhí)法執(zhí)勤”工作的組織戰(zhàn)略，在提高“執(zhí)法執(zhí)勤”工作能力與管理績(jī)效的基礎(chǔ)上，注重“執(zhí)法執(zhí)勤”工作與服務(wù)公眾職能目標(biāo)的銜接，關(guān)注公眾價(jià)值需求、財(cái)務(wù)、內(nèi)部管理流程、官兵學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等維度，突出解決各主體最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，制定蘭州市A部門(mén)的整體性績(jī)效管理架構(gòu)(如下圖所示)，并圍繞執(zhí)法執(zhí)勤的各個(gè)工作環(huán)節(jié)，邀請(qǐng)高校、研究機(jī)構(gòu)及實(shí)踐部門(mén)的專(zhuān)家與學(xué)者，進(jìn)行多項(xiàng)課程資源的開(kāi)發(fā)與培訓(xùn)，促成整體性績(jī)效管理文化的形成，邀請(qǐng)相關(guān)協(xié)作單位及領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行實(shí)地走訪與工作交流，強(qiáng)化執(zhí)法執(zhí)勤工作的服務(wù)取向，逐步消除相關(guān)聯(lián)檢協(xié)作單位的業(yè)務(wù)重疊，實(shí)現(xiàn)注重法治與人本思維的治理理念轉(zhuǎn)變。

圖 蘭州市A部門(mén)整體性績(jī)效管理架構(gòu)

其二，確立與整體性績(jī)效管理相匹配的協(xié)同管理機(jī)制。整體性績(jī)效管理要求處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，形成多元治理結(jié)構(gòu)?！?4〕當(dāng)前蘭州市A部門(mén)所承擔(dān)的公共事務(wù)具有跨部門(mén)性質(zhì)，所涉及的對(duì)象也是處于不同層級(jí)、不同管理層面、不同職能與目標(biāo)的多元主體。為了實(shí)現(xiàn)整體性績(jī)效管理的提升，蘭州市A部門(mén)確立了明確且有差異的協(xié)同管理機(jī)制，有效整合和聚集了各項(xiàng)資源，有意識(shí)地推動(dòng)包含海關(guān)、機(jī)場(chǎng)、旅行社、宗教事務(wù)管理協(xié)會(huì)及相關(guān)涉外企業(yè)在內(nèi)的多個(gè)主體形成合作伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，明確各自需要協(xié)調(diào)合作的管理目標(biāo)及所應(yīng)共同面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，注重業(yè)務(wù)流程的銜接，實(shí)現(xiàn)基于彼此信賴(lài)的信息收集及資源支持網(wǎng)絡(luò)，在復(fù)雜動(dòng)態(tài)的行政環(huán)境下，尋求提升工作績(jī)效的管理模式與途徑，逐步形成穩(wěn)定的協(xié)同合作組織平臺(tái)。

其三，建構(gòu)整體性績(jī)效管理的制度支撐與技術(shù)基礎(chǔ)。整體性績(jī)效管理對(duì)各個(gè)主體的約束大多沒(méi)有強(qiáng)制性特征的行政隸屬，各個(gè)主體的協(xié)同更多地源自對(duì)相應(yīng)法律、制度、規(guī)范、程序等制度體系的高度認(rèn)同及自覺(jué)遵守，借助于先進(jìn)的技術(shù)基礎(chǔ)，優(yōu)化公共服務(wù)，滿足公眾的價(jià)值需求。蘭州市A部門(mén)順應(yīng)我國(guó)規(guī)范政府行為、優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量、提升政府績(jī)效的趨勢(shì)。在組織內(nèi)部，著眼于項(xiàng)目小組及各個(gè)成員的行為舉止，出臺(tái)多項(xiàng)內(nèi)部管理制度與工作規(guī)章，明確各自的責(zé)任與權(quán)限，合理限定各個(gè)項(xiàng)目小組的管理幅度，提升了政府服務(wù)的有效性與精準(zhǔn)性，并統(tǒng)籌設(shè)立面向全單位的信息服務(wù)中心，使A部門(mén)的各個(gè)機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目小組能夠獲得公共資源的支持，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源的共享與整合，最大限度上消除職能與權(quán)限的外顯邊界，對(duì)外表現(xiàn)出整體性；在機(jī)構(gòu)之間，著眼于政府機(jī)構(gòu)之間、政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織之間，以及政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間整體協(xié)作秩序的形成，梳理和整合相似的執(zhí)法執(zhí)勤業(yè)務(wù)，改變以往按職能分工設(shè)計(jì)的零碎流程，合并和壓縮重復(fù)檢查與執(zhí)法環(huán)節(jié)，采取相互派駐人員、聯(lián)合執(zhí)法執(zhí)勤、簽訂合作協(xié)議、簽署諒解備忘錄等形式，逐步建立起明確而具體的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，關(guān)注與其他組織之間的良好匹配與合作共贏，確定各自的權(quán)利義務(wù)、協(xié)調(diào)手段以及常見(jiàn)問(wèn)題的解決措施與約定程序等，在此基礎(chǔ)上，圍繞公眾出入境的公共服務(wù)需求，借助電子政務(wù)及數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)，關(guān)注數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性與同步性，逐步實(shí)現(xiàn)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)資源共享與數(shù)據(jù)庫(kù)整合，為多個(gè)主體的整體性治理提供最直接的制度支撐與技術(shù)基礎(chǔ)。

其四，實(shí)現(xiàn)以公眾需求為導(dǎo)向的流程再造與業(yè)務(wù)銜接。整體性績(jī)效管理“追求行政問(wèn)題的預(yù)防，人們問(wèn)題的完整、快速解決，效能的提高，合理的政府運(yùn)作規(guī)劃，結(jié)果導(dǎo)向的政府”?！?5〕因此，尋求政府機(jī)構(gòu)的整體性績(jī)效，必須整合與協(xié)調(diào)不同層次的治理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)之間、機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組成部門(mén)之間、決策者與執(zhí)行者之間的溝通與反饋，強(qiáng)化政府職能目標(biāo)與組織設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)以公眾需求為導(dǎo)向的流程再造與業(yè)務(wù)銜接，促使不同決策者對(duì)源自公眾的相同信號(hào)做出回應(yīng)。〔16〕蘭州市A部門(mén)以公眾需求為出發(fā)點(diǎn)，以提供快捷、高效、滿意的服務(wù)為目標(biāo)，以信息共享、業(yè)務(wù)整合和優(yōu)化資源調(diào)整為訴求，梳理執(zhí)法執(zhí)勤工作中的控制點(diǎn)，與海關(guān)、機(jī)場(chǎng)、檢疫等部門(mén)的協(xié)作，開(kāi)通邊檢服務(wù)熱線，在信息發(fā)布與服務(wù)訴求應(yīng)對(duì)等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)“一站式服務(wù)”，與宗教協(xié)會(huì)及出入境團(tuán)隊(duì)所在區(qū)域的地方政府協(xié)作，開(kāi)設(shè)一站式辦公窗口，提供網(wǎng)絡(luò)整合服務(wù)；在機(jī)構(gòu)內(nèi)部，整合民眾需求，以事務(wù)性質(zhì)與工作職能為標(biāo)準(zhǔn)，成立各個(gè)類(lèi)型的項(xiàng)目小組，在提供公共服務(wù)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目化運(yùn)作”，較好地實(shí)現(xiàn)了以公眾需求為導(dǎo)向的流程再造與業(yè)務(wù)銜接。

四、結(jié)論與展望

用開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)觀念革除封閉化行政哲學(xué)、以整合理念補(bǔ)充單向度的競(jìng)爭(zhēng)、分權(quán)思維已構(gòu)成未來(lái)公共管理的核心理念，〔17〕“強(qiáng)調(diào)重新整合，基于需求的整體主義以及數(shù)字化變革的后新公共管理范式即數(shù)字時(shí)代治理”〔18〕的時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。蘭州市A部門(mén)引入整體性績(jī)效管理的實(shí)施策略之后， 2011年，在邊檢業(yè)務(wù)量增加60%且無(wú)增加人員編制的情況下，高績(jī)效地完成了各項(xiàng)工作任務(wù)，相關(guān)工作榮獲了多項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，邊檢服務(wù)質(zhì)量水平大為提升，邊檢時(shí)間與流程進(jìn)一步壓縮，樹(shù)立了良好的服務(wù)形象，實(shí)現(xiàn)了“執(zhí)法執(zhí)勤”工作的零投訴，為營(yíng)造良好的投資環(huán)境和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。在委托蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心實(shí)施的服務(wù)對(duì)象滿意度測(cè)試及第三方整體評(píng)估中，獲得了滿意+的評(píng)定結(jié)論，達(dá)到了致力于提升整體性績(jī)效的設(shè)定目標(biāo)。

當(dāng)然，整體性績(jī)效管理需要置于特定的管理情景，與社會(huì)發(fā)展環(huán)境與制度體系有密切的關(guān)系。研究中的樣本分析對(duì)象蘭州市A部門(mén)地處西部，承擔(dān)甘肅省口岸出入境邊防檢查工作任務(wù)，主要任務(wù)是甘肅、青海兩省朝覲穆斯林出入境，蘭州至香港、臺(tái)灣旅游包機(jī)出入境，以及重要貴賓、維和包機(jī)、救援包機(jī)、緊急迫降航班等臨時(shí)性邊防檢查工作任務(wù)，主要服務(wù)對(duì)象是朝覲人群及包機(jī)旅行人群，在旅行社、穆斯林宗教協(xié)會(huì)及所在地管理部門(mén)代辦證件的格局下，A部門(mén)的業(yè)務(wù)流程明確、職能權(quán)責(zé)清晰，整體性績(jī)效管理的業(yè)務(wù)整合難度較小，機(jī)構(gòu)協(xié)同較為順暢。然而，蘭州市A部門(mén)的整體性績(jī)效管理的實(shí)踐，也為未來(lái)的服務(wù)型政府建設(shè)指明了方向，沿著這一方向，政府的公共價(jià)值、績(jī)效呈現(xiàn)以及服務(wù)對(duì)象滿意度會(huì)進(jìn)一步提升和認(rèn)同。正如羅伯特·考克斯(Robert Cox)所言：“未來(lái)無(wú)法預(yù)見(jiàn)，但我們卻能夠構(gòu)建一些有助于未來(lái)的知識(shí)，從而引導(dǎo)事物在眾多貌似可行方案中，朝一個(gè)較滿意的方向發(fā)展?！薄?9〕

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【責(zé)任編輯：劉明】

D63

A

1008-9187-(2012)04-0099-06

教育部人文社科一般項(xiàng)目(11XJC810002)；教育部人文社科基金項(xiàng)目(10YJC810040)

文宏，蘭州大學(xué)管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，蘭州 730000。