趙明利，王 平，謝 健，施 平

（1.中國科學院煙臺海岸帶研究所 煙臺 264003；2.國家海洋局南海海洋工程勘察與環(huán)境研究院 廣州 510300；3.中國科學院研究生院 北京 100049）

珠江口地區(qū)區(qū)域海岸帶綜合管理模式初探＊

趙明利1，2，3，王 平2，謝 健2，施 平1

（1.中國科學院煙臺海岸帶研究所 煙臺 264003；2.國家海洋局南海海洋工程勘察與環(huán)境研究院 廣州 510300；3.中國科學院研究生院 北京 100049）

海岸帶綜合管理（integrated coastal zone management，ICZM）是一種能夠協(xié)調(diào)多方利益沖突，并以實現(xiàn)海岸帶資源配置最優(yōu)化和公共利益最大化為目標的管理方法。文章以珠江口地區(qū)區(qū)域海岸帶綜合管理模式的構(gòu)建為研究目標，在分析該區(qū)域海岸帶綜合管理存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合管理實際，構(gòu)建一個符合當?shù)貙嶋H的區(qū)域海岸帶綜合管理新模式，并對該模式管理體制設(shè)立、管理范圍、工作原則及工作內(nèi)容作了系統(tǒng)的闡述，以期為國家海洋管理提供建議。

珠江口；海岸帶；綜合管理；模式

在經(jīng)濟全球化的沖擊下，隨著改革開放的不斷深入和發(fā)展，珠江口地區(qū)的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境發(fā)生了極大的變化。首先，地方政府逐漸成為制定發(fā)展戰(zhàn)略的主體，地方政治日益重要；其次，各地海洋經(jīng)濟迅猛發(fā)展的同時，區(qū)際利益沖突和區(qū)內(nèi)行業(yè)無序競爭導致了整體性內(nèi)耗，不適當?shù)馁Y源利用方式加重了生態(tài)環(huán)境的壓力，阻礙了地區(qū)的發(fā)展；第三，隨著我國經(jīng)濟體制改革的進一步深入，公眾要求廣泛參與海岸帶規(guī)劃管理的意識日益增強。這一系列的變化改變了珠江口地區(qū)原有的制度環(huán)境，單憑傳統(tǒng)的“計劃式”的管理方式，已越來越多地受到各方利益的沖擊和挑戰(zhàn)，這使得管理方式必須變得更加多樣化。為了彌補現(xiàn)有管理模式的不足，如何根據(jù)珠江口地區(qū)管理實際，在我國目前海洋管理的背景下，有效整合各方資源，建立一種能夠有效協(xié)調(diào)各方利益的區(qū)域海岸帶綜合管理模式就成了需要認真思考的問題。本研究在剖析該地區(qū)海岸帶綜合管理存在問題的基礎(chǔ)上，試圖構(gòu)建一個符合當?shù)貙嶋H的區(qū)域海岸帶綜合管理模式，以期推動這一地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1 珠江口地區(qū)海岸帶綜合管理目前存在的問題

珠江口地區(qū)由三大城市群所組成，北部為省會廣州市和佛山市，東部有深圳市、東莞市和惠州市，西部有珠海市、中山市和江門市，總面積約41 600km2，約占廣東全省面積的23%。經(jīng)過30多年的發(fā)展，該地區(qū)人口密集、經(jīng)濟發(fā)達，是我國經(jīng)濟最具活力的地區(qū)之一。目前，珠江口地區(qū)正處于一個巨大的社會轉(zhuǎn)型時期，來自于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的海岸帶管理體制和管理方式已經(jīng)難以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，表現(xiàn)出越來越強的不適應(yīng)性和不匹配性，其深層次的矛盾也愈發(fā)突出，日益成為該地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的阻礙。

1.1 傳統(tǒng)管理方式缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)機制，管理效率不高

隨著科學技術(shù)和生產(chǎn)力水平的不斷提高，珠江三角洲地區(qū)海洋資源的開發(fā)利用已經(jīng)從傳統(tǒng)的“興魚鹽之利，行舟楫之便”，發(fā)展到與現(xiàn)在的海洋旅游、海洋油氣資源和海洋生物資源綜合利用等新興產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的局面。各海洋產(chǎn)業(yè)開發(fā)和管理部門內(nèi)部均已形成了較為完整的管理體制，對海洋和海岸帶的某種或某類資源開發(fā)利用實施單獨專項管理，但部門之間缺乏綜合協(xié)調(diào)，在管理過程中不可避免地會有矛盾和糾紛出現(xiàn)。例如，按照現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)，目前負責海岸帶管理的部門有十幾個，管理中存在多頭分散、職責交叉、缺乏協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，加上地方政府管理角色定位不準，過多介入市場，地區(qū)間爭資源、爭市場的矛盾時有發(fā)生，造成資源浪費和過度競爭，致使管理功能和效益難以充分發(fā)揮［1］。

1.2 海岸帶資源開發(fā)競爭激烈、協(xié)調(diào)性差

珠江口地區(qū)是我國開放強度最大的區(qū)域之一，隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在強調(diào)市場競爭的同時，企業(yè)、行業(yè)間為追求經(jīng)濟效益導致海岸帶各種利用沖突不斷。在珠江口有限的海洋資源條件下，大面積違規(guī)填海、水質(zhì)惡化事件和紅樹林濫伐等環(huán)境問題時有發(fā)生，加之各種用海方式的無序競爭造成的“場所不相容、組織不相容、環(huán)境不相容、審美不相容”現(xiàn)象進一步增加對海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的壓力，缺乏協(xié)調(diào)的利用方式只能加速生態(tài)系統(tǒng)的崩潰［2］。

1.3 公眾參與形式落后，政策執(zhí)行難度大

海岸帶管理中存在多種多樣的利益主體，他們之間有著復雜的沖突。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，各種利益沖突表象化，公眾要求參與海洋管理和環(huán)境保護的熱情也空前提高。與此同時，地方政府也逐漸認識到公眾參與相關(guān)規(guī)劃的重要性和必要性，并通過海洋宣傳日、群眾走訪和公眾展示等途徑為調(diào)動公眾參與海洋管理和保護的積極性作了大量的工作，取得了一定的成績，但也存在公眾參與范圍窄，形式單一，缺乏組織機制和法律保障等問題［3］。協(xié)調(diào)海岸帶資源保護中的沖突和調(diào)動公眾參與是海岸帶管理重點內(nèi)容之一，而我國這方面的研究非常欠缺。西方海岸帶綜合管理實踐證明，富有成效的公眾參與是實現(xiàn)良好海岸帶管理必不可少的因素之一［4］。

可見，隨著該地區(qū)經(jīng)濟、社會的變化，缺乏溝通和協(xié)調(diào)機制的傳統(tǒng)管理方式已越來越多地受到各方利益的沖擊和挑戰(zhàn)。國外成功的ICZM經(jīng)驗表明［5］，管理中邀請包括管理部門、企業(yè)及相關(guān)利益團體等的參與，相互交流，及時反饋信息，并就管理問題通過協(xié)商達成共識，是管理的明智之舉。針對珠江口地區(qū)海岸帶管理中存在的問題，如何建立一個以協(xié)調(diào)該地區(qū)各方利益為主要特征的海岸帶管理模式就成了當前需要探討的問題。

2 海岸帶綜合管理模式構(gòu)建

為解決珠江口地區(qū)海岸帶管理中存在的深層次矛盾和體制性問題，本研究擬對現(xiàn)有的海岸帶管理模式進行探索性制度創(chuàng)新，從管理體制建立著手，試圖構(gòu)建一個能夠綜合協(xié)調(diào)多方利益沖突，并以實現(xiàn)海岸帶資源配置最優(yōu)化和公共利益最大化為目標的區(qū)域海岸帶綜合管理新模式，以期推動該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2.1 管理體制的確立

2.1.1 地區(qū)級海岸帶管理體制的設(shè)立

海岸帶綜合管理需要區(qū)域各級政府、各管理部門、專家、投資機構(gòu)和公眾的全方位參與，由于它們發(fā)揮的作用不同，首先必須構(gòu)建一個層次清晰，權(quán)職明確的管理體系，其中區(qū)域海岸帶綜合管理領(lǐng)導機構(gòu)是該體系的核心。珠江口地區(qū)海岸帶生態(tài)環(huán)境的保護與修復是一個龐大的系統(tǒng)工程，它不但需要各城市市政府突破城市內(nèi)各部門的利益局限，更重要的是需要珠江口城市群的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)。

根據(jù)珠江口地區(qū)各城市政治、文化傳統(tǒng)的實際情況，在不改變現(xiàn)行整體行政體系及不增加機構(gòu)的前提下，建立珠江口地區(qū)海洋開發(fā)與管理協(xié)調(diào)委員會，成員由廣州、深圳、東莞、珠海、深圳和中山等（不包括港澳）市政府和各涉海部門、行業(yè)負責人組成，主任委員由廣東省政府主管海洋工作的副省長擔任。職責主要包括以下內(nèi)容：組織由環(huán)保、港監(jiān)、海上安全監(jiān)督、城市規(guī)劃、水產(chǎn)、經(jīng)委、紀委、人大（立法局）、國家海洋局以及各學科專家組成的聯(lián)席會議，審議、中長期戰(zhàn)略計劃、審議功能區(qū)化框架，組織協(xié)調(diào)實施頒布各項法律、規(guī)章和實施細則。委員會常設(shè)辦公室設(shè)在廣東省海洋與漁業(yè)局，負責日常事務(wù)、活動。

珠江口地區(qū)海洋開發(fā)與管理協(xié)調(diào)委員會下設(shè)珠江口海域開發(fā)研究會。研究會辦公室可以設(shè)在廣東省海洋與漁業(yè)局，會員可以邀請廣東省、港澳以及中央直屬的有關(guān)海洋管理、科研和高教部門的專家參加或兼職。研究會從事海洋開發(fā)體制、法制管理以及科學技術(shù)成果推廣與轉(zhuǎn)化的審議咨詢工作，作為珠江口海洋開發(fā)與管理協(xié)調(diào)委員會的咨詢機構(gòu)，協(xié)助省政府制訂海洋科技發(fā)展計劃、編制珠江口海岸帶開發(fā)與保護規(guī)劃，審議珠江口周邊各地區(qū)海岸帶和水域的各項涉海活動計劃及可行性論證成果，組織和實施戰(zhàn)略環(huán)境評價，為涉海部門和民間的涉?；顒犹峁Q策咨詢服務(wù)，為珠江口海岸帶開發(fā)和管理提供科學化、合理化建議。

2.1.2 市級海岸帶管理體制的設(shè)立

結(jié)合珠三角地區(qū)各市的行政機構(gòu)現(xiàn)狀，建議在市一級成立海洋管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，一般由本市副市長擔任組長，其他成員包括計劃、經(jīng)濟、城建、科技、交通、財政、規(guī)劃、環(huán)保、水產(chǎn)和旅游等部門的領(lǐng)導。領(lǐng)導小組下設(shè)海洋管理辦公室，由市政府辦公廳副主任兼任辦公室主任，以加強協(xié)調(diào)和綜合能力。辦公室是市政府海洋事務(wù)綜合管理的職能部門，其作為常設(shè)機構(gòu)可以在市海洋行政主管部門下設(shè)立。為科學的實施海岸帶綜合管理，促進管理與科學相結(jié)合，政府還應(yīng)成立海洋專家組，由經(jīng)濟、海洋和法律等相關(guān)方面的專家組成。其體制安排和職責分配如圖1所示。

圖1 市級海岸帶管理體系［6－7］

2.2 管理范圍、工作方式和工作原則

為了解決珠江口地區(qū)海岸帶開發(fā)管理中存在的問題，從提高管理效率和管理的科學性這一角度出發(fā)，建議管理范圍為：向陸一側(cè)為行政邊界內(nèi)的生態(tài)關(guān)聯(lián)地帶，向海一側(cè)為各市的管轄海域，以海岸帶綜合管理計劃的制訂、執(zhí)行和反饋為主要工作方式。在海岸帶詳細調(diào)查的基礎(chǔ)上，在國家的長期政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的指導下［8］，海洋管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組作為領(lǐng)導機構(gòu)組織所有的相關(guān)方共同制定海岸帶綜合管理計劃，管理計劃是各方利益相互協(xié)調(diào)并就管理問題達成的一致共識。為了保證管理計劃的科學性和有效性，在工作過程中應(yīng)堅持以下原則。

（1）協(xié)調(diào)達成共識原則。海洋管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組將管理問題涉及的企業(yè)、公眾團體以及相關(guān)政府部門組織在一起進行談判協(xié)調(diào)工作，按照“協(xié)調(diào)達成共識”的模式制訂管理計劃。

（2）生態(tài)區(qū)完整性原則。有些問題的管理需要考慮到自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性。有時候生態(tài)區(qū)域與行政區(qū)劃并不完全是重合的，但以生態(tài)區(qū)的完整性為標準界定利益相關(guān)方，并邀請其參加區(qū)內(nèi)或區(qū)際協(xié)商，對問題的解決和計劃實施效果會更有效。

（3）計劃目標制定的合理性原則。各方通過協(xié)商達成開發(fā)管理計劃，其確定的目標對于管理過程起著指導作用。不論是制定的短期目標還是長期目標，以及需要解決的問題和行動方案等，都應(yīng)該符合當?shù)貙嶋H。要避免類似因一味追求環(huán)境目標給社會和經(jīng)濟帶來公眾難于承受的影響、或者因過分強調(diào)社會和經(jīng)濟利益而導致環(huán)境損害的情況發(fā)生。計劃的實施應(yīng)該使環(huán)境、經(jīng)濟和社會目標保持協(xié)調(diào)。

（4）計劃的實施和反饋。管理計劃達成后，計劃中具體項目的規(guī)劃、開發(fā)和管理的實施一般交由各政府職能部門負責，海洋管理辦公室負責計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督工作，并負責及時發(fā)現(xiàn)計劃的不足并予以改進，有利于管理工作朝著不斷完善的方向發(fā)展。

（5）公眾參與原則。當?shù)厣鐓^(qū)的公眾與當?shù)刈匀粴v史和文化資源關(guān)系最為密切，他們的參與對于海岸帶社會經(jīng)濟的發(fā)展的持續(xù)與否具有關(guān)鍵作用。為了真正使公眾成為海岸帶綜合管理的核心，需要逐步將其納入海岸帶管理的決策過程、計劃制訂、利益分配體系中來，從而實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、心理和社會4個方面的權(quán)力的實現(xiàn)。充分利用當?shù)毓姷娜肆Y源參與管理，既保護了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，又有利于確保管理過程的綜合性和協(xié)調(diào)性的實現(xiàn)。

2.3 主要工作內(nèi)容

針對珠江口地區(qū)海岸帶綜合管理現(xiàn)狀及面臨的問題，當前該地區(qū)主要的海岸帶綜合管理內(nèi)容可以考慮以下幾個方面。

2.3.1 加強珠江流域環(huán)境綜合整治［9］

主要包括編制珠江流域海洋環(huán)境與生態(tài)保護規(guī)劃，進一步完善流域各城市與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實施流域主要污染物總量控制，實施流域生態(tài)環(huán)境補償機制，加強流域水土保持和珠江兩岸植被恢復工作等活動。

2.3.2 建立區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)機制與管理框架

主要包括完善流域與區(qū)域海洋管理的法律法規(guī)，開展海岸帶綜合管理評估機制和評估方法研究，建立健全區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)機制與管理框架。

2.3.3 控制珠江口地區(qū)的海洋污染

控制珠江口地區(qū)的海洋污染，修復海洋生態(tài)環(huán)境，有效保護海洋珍稀物種。包括實施海域污染物總量控制，嚴格控制各類污染物入海量，加強海上應(yīng)急事故處理和防災減災能力，實施海洋生態(tài)修復行動計劃，恢復海灣生態(tài)系統(tǒng)功能，制訂并實施中華白海豚保護專項行動計劃，控制深圳灣等的海洋環(huán)境污染，改善深圳灣等的海域海水水質(zhì)等活動。

2.3.4 統(tǒng)籌利用珠江口海域資源

統(tǒng)籌利用珠江口海域資源包括協(xié)調(diào)制訂《珠江口地區(qū)海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》和《珠江口地區(qū)海洋環(huán)境保護規(guī)劃》，對珠江口港口岸線的開發(fā)利用方案做進行統(tǒng)一規(guī)劃等工作。

2.3.5 提高流域與海洋環(huán)境監(jiān)測能力

加強區(qū)域海洋管理能力建設(shè)，包括建立完善統(tǒng)一的海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展珠江口區(qū)海洋生態(tài)信息缺口調(diào)查，建立流域水質(zhì)監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，建立科學實用的海洋環(huán)境質(zhì)量評價方法等活動［10］。

2.3.6 加強環(huán)境保護宣傳教育

提高全民公眾環(huán)保意識，包括完善環(huán)境宣傳教育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立環(huán)境保護公眾參與和監(jiān)督機制，建立公眾環(huán)境教育基地，加快普及環(huán)境教育等活動。

3 結(jié)束語

作為解決海岸帶資源環(huán)境問題的有效手段，海岸帶綜合管理正日益受到世界各沿海國家的重視，并在積極的實踐中取得了相當多的成功經(jīng)驗。在我國，雖然已經(jīng)進行了大量的基礎(chǔ)工作和示范區(qū)建設(shè)，但是將海岸帶作為獨立的單元進行管理的體制尚未形成［11］。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，珠江口地區(qū)面臨的海岸帶生態(tài)環(huán)境問題具有一定的典型性和代表性，研究和探索適合我國國情的區(qū)域海岸帶綜合管理模式，從制度建設(shè)角度為該地區(qū)海洋管理面臨的困境提出解決方向和思路，以期有借鑒意義。

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國家海洋局青年基金項目（2009701）.