熊 孜，丁雪瑩

(湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院，湖南長沙 410081)

“十二五”時期促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究＊

熊 孜，丁雪瑩

(湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院，湖南長沙 410081)

立足國內(nèi)，著眼全球，在深入分析影響我國“十二五”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大因素的基礎上，以遵循提高密度、縮短距離、減少分割的新經(jīng)濟地理學規(guī)律與充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用為出發(fā)點，重塑我國“十二五”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局，提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在主體功能區(qū)推進、區(qū)域利益協(xié)調(diào)、人均收入均等化、區(qū)域協(xié)調(diào)保障等關鍵領域的政府宏觀調(diào)控路徑.

十二五;區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;戰(zhàn)略思路;宏觀調(diào)控路徑

《2009－2010年度中國人類發(fā)展報告》指出［1］，中國地區(qū)間人類發(fā)展總體水平差距明顯:北京、上海、浙江、江蘇等東部發(fā)達地區(qū)的人類發(fā)展水平已相當于葡萄牙、捷克等高人類發(fā)展指數(shù)的國家，而貴州、西藏等西部地區(qū)的人類發(fā)展水平則僅相當于非洲的納米比亞和剛果等國家，形成“一個中國、兩種世界”的分化局面.不斷擴大的地區(qū)差距成為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大制約因素，是我國新一個五年規(guī)劃必須解決的突出問題.為此，必須有科學的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體思路，引導我國將不均衡經(jīng)濟增長的成果轉(zhuǎn)化為全國整體人類發(fā)展水平的提高，實現(xiàn)包容性增長.

1 “十二五”時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大影響因素

影響“十二五”時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要重大因素可總結(jié)為如下六點:①“新五化”與“十二五”經(jīng)濟發(fā)展的提升轉(zhuǎn)型.“十二五”時期，經(jīng)濟發(fā)展在繼續(xù)保持較快增長的同時加速提升和轉(zhuǎn)型，具體表現(xiàn)為全球經(jīng)濟一體化、高質(zhì)量高效率的基礎設施現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、新型城市化、全民全社會的知識信息化.因此“十二五”時期追求科學發(fā)展、全民凈福利最大化和成本最小化的經(jīng)濟發(fā)展.②全球價值鏈模式的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移.全球價值鏈(Global Value Chain，GVC)作為組織現(xiàn)今國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要方式，已對全球經(jīng)濟的微觀基礎產(chǎn)生了根本性的影響.勞動力、土地等生產(chǎn)要素成本上升以及外部需求減弱、資源環(huán)境壓力等迫使東部地區(qū)調(diào)整出口導向型發(fā)展模式，深化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展高端制造業(yè)和服務業(yè)，同時激發(fā)了中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的快速興起［2］.③現(xiàn)代化交通與信息設施的發(fā)展.交通與通信技術(shù)的進步將導致我國區(qū)域發(fā)展的“集聚”與“擴散”兩種力量進一步加強.一方面，信息成為越來越重要的生產(chǎn)因子與區(qū)位因子，電子商務、虛擬經(jīng)濟、物流經(jīng)濟等成為區(qū)域發(fā)展重要的新興力量，具備國際信息與交通優(yōu)勢的世界性樞紐與門戶城市將進一步強化其競爭地位，而高效、集約、可持續(xù)的國土開發(fā)將成為特定區(qū)域發(fā)展的基本模式;另一方面，都市圈空間集聚與擴散效應并存.都市圈核心區(qū)對其人口和產(chǎn)業(yè)的吸引作用會進一步強化，而交通便利加速了都市核心區(qū)產(chǎn)業(yè)、公司、企業(yè)的向外擴散.此外，“十二五”時期伴隨著“高鐵時代”的到來，高鐵網(wǎng)絡將加快東部、中西部和東北等地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的輻射和傳導機制形成，引發(fā)的同城效應將有力推進區(qū)域合作與經(jīng)濟一體化［3］.④新一輪大規(guī)模水利設施建設.“十二五”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必然深受水利建設及其配套政策、措施的影響.第一，未來10年4萬億元的水利投資力度，將推進區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展，同時有利于發(fā)揮中、西部地區(qū)水資源豐富的比較優(yōu)勢.第二，最嚴格的水資源管理制度可能會一定程度上抑制發(fā)達地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)的空間聚集效應.第三，流域為區(qū)域協(xié)作以及四大主體功能區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)提供平臺.第四，水資源在實現(xiàn)基本公共服務均等化中發(fā)揮關鍵作用.第五，大江大河大湖的綜合治理、堤防建設以及蓄滯洪區(qū)建設將迫使周邊區(qū)域的人口進行生態(tài)轉(zhuǎn)移.⑤城鎮(zhèn)化進程中“都市圈”戰(zhàn)略的推進.21世紀以來，大都市圈的發(fā)展已逐步成為了世界經(jīng)濟發(fā)展的主要空間組織形式.隨著環(huán)境保護、社會公平等話題逐步納入地方發(fā)展的議程，以大都市圈為尺度的合作為促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展帶來了另一新穎視角［4］.⑥資源環(huán)境約束及氣候變化帶來的挑戰(zhàn).我國能源、淡水、土地、礦產(chǎn)等戰(zhàn)略性資源不足的矛盾將越來越突出，以經(jīng)濟手段(征收碳稅)來控制碳排放已提上政府的議事日程.碳稅不可避免會對經(jīng)濟發(fā)展造成負面影響，同時可能迫使東部沿海產(chǎn)業(yè)進行海外轉(zhuǎn)移，阻礙中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進程.

2 “十二五”時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思路

“十二五”促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須以縮小國內(nèi)差距與國際差距并重、實現(xiàn)由區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)向區(qū)域綜合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變及包容性增長為前提，堅持推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略，加強對東、中、西、東北四大政策區(qū)的分類引導，遵循提高密度、縮短距離、減少分割的新經(jīng)濟地理學規(guī)律，充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，以經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化效益多維目標為導向，注重利益協(xié)調(diào)，形成合理分工的產(chǎn)業(yè)空間、健康宜居的城鎮(zhèn)化空間、可持續(xù)的生態(tài)空間、共享的基礎設施空間、協(xié)調(diào)的環(huán)境治理空間及和諧公平的社會空間，走向繁榮、綠色、和諧、幸福的現(xiàn)代化中國.

2.1 前提思想

其一，縮小國際差距與國內(nèi)差距并重.在新一輪國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮中，我國有望并應該在全球生產(chǎn)、貿(mào)易、投資網(wǎng)絡重構(gòu)中占一席之地，提高我國國際競爭力和綜合國力，進一步縮小與發(fā)達國家的差距.其二，由區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)向區(qū)域綜合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應由區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)向區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化與生態(tài)綜合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，突破縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距的傳統(tǒng)思路，更多地關注地區(qū)間基本公共服務均等化、基本生活標準趨同、生態(tài)空間的可持續(xù)化、環(huán)境治理空間協(xié)調(diào)化等方面.其三，以“包容性增長”著力促進增長成果的廣泛共享性及公平性.基于“包容性增長”理念，消除貧困者的貧困和所面臨的社會排斥，實現(xiàn)機會平等和公平參與，使包括貧困人口在內(nèi)的所有群體均能參與經(jīng)濟增長、為之做出貢獻，并由此合理分享增長的成果，將經(jīng)濟不平衡增長的成果轉(zhuǎn)化為各地區(qū)人民人類發(fā)展水平的整體提高，促進全國經(jīng)濟不平衡增長與社會和諧發(fā)展的共同實現(xiàn)［5］.

2.2 多維戰(zhàn)略目標

可具體為六大目標:①分工合理的產(chǎn)業(yè)空間.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展強調(diào)各地區(qū)充分發(fā)揮其比較優(yōu)勢，打造優(yōu)勢特色經(jīng)濟，消除區(qū)域間的利益沖突，實現(xiàn)彼此優(yōu)勢互補、互利互惠，以期實現(xiàn)全國整體利益的最大化.②健康宜居的城鎮(zhèn)化空間.以人為本，將“宜居化”的理念納入城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，依托城市群、地區(qū)中心城市、小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系，形成生態(tài)環(huán)境良好、居住條件舒適、物流暢通有序、信息快速便捷、文化傳統(tǒng)及設施豐富、社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)代型健康宜居城鎮(zhèn)化格局.③可持續(xù)的生態(tài)空間.確保全國重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能得到保護與恢復，維護國家生態(tài)環(huán)境安全;將生態(tài)良好地區(qū)規(guī)劃建設為各級保護區(qū)，采取積極、有力的保護措施;在城鎮(zhèn)空間規(guī)劃和建設過程中保留足夠比例的公共綠地和生態(tài)用地，確?？焖俪擎?zhèn)化地區(qū)的生態(tài)安全.④協(xié)調(diào)的環(huán)境治理空間.加強飲用水源地保護，加大“三河三湖”等重點流域和區(qū)域水污染防治力度;加大重點城市大氣污染防治力度;加快危險廢物處理設施建設.要實行強有力的環(huán)境保護與治理措施，推進形成以循環(huán)經(jīng)濟、低碳生活為主體的協(xié)調(diào)的環(huán)境治理空間.⑤共享的基礎設施空間.推進跨區(qū)域重大基礎設施一體化建設，提升基礎設施的共建共享和互聯(lián)互通水平，形成分工合作、功能互補的基礎設施體系.加快建設覆蓋城鄉(xiāng)、開放式的現(xiàn)代綜合交通運輸體系;構(gòu)建清潔安全可靠的能源保障體系;建設人水和諧的水利工程體系;構(gòu)建便捷高效的信息網(wǎng)絡體系.⑥和諧公平的社會空間.各地區(qū)人們在義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障、社會救助、促進就業(yè)、扶貧濟困、防災減災、公共安全、公共文化等方面享有大致均等的服務，不因地區(qū)不同、人群不同而有明顯差異.

2.3 核心戰(zhàn)略

經(jīng)濟世界是不平的，在空間上均衡分配經(jīng)濟活動只會阻礙經(jīng)濟的增長，“十二五”時期必須遵循新經(jīng)濟地理學規(guī)律，從以下三個方面重塑區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局:①要通過優(yōu)化提質(zhì)國際層次的長三角、珠三角、京津冀三大都市連綿區(qū)，加快發(fā)展全國層次成渝、武漢、遼中南城市群，積極培育區(qū)域?qū)哟蔚钠叽笮略鲩L極，進一步提高優(yōu)勢地區(qū)的經(jīng)濟密度與發(fā)展效率;②要通過加快快速交通通訊網(wǎng)絡建設，鞏固東部沿海全球競爭帶，加速發(fā)展長江沿岸與京廣沿線“十字”軸，積極培育哈大、隴海－蘭新、浙贛－湘黔、西南四大區(qū)域協(xié)調(diào)軸，進一步縮短區(qū)域距離;③要以東部海岸、長江沿岸、京廣軸以及京津冀、長三角、珠三角都市連綿區(qū)、成渝、武漢城市群地區(qū)構(gòu)成的“三軸五核”弓形空間地域為戰(zhàn)略重點，以“增長極”串“協(xié)調(diào)軸”，以“協(xié)調(diào)軸”帶“功能區(qū)(政策區(qū))”的網(wǎng)絡型、開放型、協(xié)調(diào)型空間結(jié)構(gòu)模式(圖1)，實現(xiàn)全國四大主體功能區(qū)以及東、中、西、東北四大政策區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展.

圖1 促進“十二五”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間組織

3 “十二五”時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展宏觀調(diào)控路徑

實現(xiàn)經(jīng)濟不平衡增長與社會公平和諧發(fā)展的關鍵在于充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，減少分割，協(xié)調(diào)利益，促進地區(qū)和全國經(jīng)濟一體化.為此，必須科學設計區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在主體功能區(qū)推進、區(qū)域利益協(xié)調(diào)、人均收入均等化、區(qū)域協(xié)調(diào)保障等關鍵領域的推進路徑:通過機制、手段、模式、標準創(chuàng)新，利用流域、都市圈、省域、經(jīng)濟區(qū)四種模式推進主體功能區(qū)建設;利用生態(tài)補償、轉(zhuǎn)移支付、對口支援、政績考核以及碳稅調(diào)節(jié)等多元手段協(xié)調(diào)區(qū)域利益;利用合理有序的人口轉(zhuǎn)移梯度與戶籍制度改革逐步推進人均收入均等化.

圖2 促進“十二五”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略思路框架

3.1 主體功能區(qū)推進路徑

通過主體功能區(qū)推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可有如下路徑:①流域協(xié)調(diào).即一種基于區(qū)域生態(tài)聯(lián)系的協(xié)調(diào)模式，核心在于流域內(nèi)中下游地區(qū)對上游地區(qū)的生態(tài)利益補償.據(jù)禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)一般處于流域上游，是流域生態(tài)補償?shù)氖軆攨^(qū)域;重點開發(fā)與優(yōu)化開發(fā)區(qū)一般處于流域的中、下游，同時也是流域生態(tài)補償?shù)难a償區(qū)域，可在全國成立長江、黃河、珠江等幾大流域利益協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，明確各流域內(nèi)中、下游的優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)對上游禁止開發(fā)、限制開發(fā)區(qū)的補償責任與標準［6］.②都市圈協(xié)調(diào).即一種基于區(qū)域社會經(jīng)濟聯(lián)系的協(xié)調(diào)模式，旨在協(xié)調(diào)都市圈核心區(qū)與腹地之間的基本社會公共服務水平.都市圈在更大的區(qū)域范圍內(nèi)整合了人口、物資、信息和資金等資源配置，克服了單個城市在資源、幅員等方面的不足，實現(xiàn)了共同增長.基于都市圈中心城市與周邊腹地相輔相成的經(jīng)濟聯(lián)系，可通過構(gòu)建基本覆蓋全國的都市圈體系，在各都市圈內(nèi)實現(xiàn)四大主體功能區(qū)的利益協(xié)調(diào)，即圈內(nèi)的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)區(qū)必須對圈內(nèi)的禁止開發(fā)、限制開發(fā)區(qū)實施利益補償，以達到圈內(nèi)基本公共服務均等化、生活標準趨同的目標.③省域協(xié)調(diào).按省級行政單位來實施各主體功能區(qū)間的利益補償，可解決一些跨省級行政單元協(xié)調(diào)模式的弊端.在我國現(xiàn)行的財稅體制下，省域利益協(xié)調(diào)模式更有可能得到實質(zhì)性的成效.根據(jù)省域內(nèi)的主體功能區(qū)劃情況，利用轉(zhuǎn)移支付手段實行省域內(nèi)優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)區(qū)向省內(nèi)禁止開發(fā)、限制開發(fā)區(qū)的利益補償.④經(jīng)濟區(qū)協(xié)調(diào).經(jīng)濟區(qū)以區(qū)域規(guī)劃這一法規(guī)的形式強化經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部的社會經(jīng)濟聯(lián)系以及生態(tài)環(huán)境保護責任，而且其范圍基本都在省域范圍內(nèi)，從而減少了利益協(xié)調(diào)的行政阻力，因此以經(jīng)濟區(qū)為統(tǒng)籌平臺，在經(jīng)濟區(qū)內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)對限制、禁止開發(fā)區(qū)的利益補償，可望收到理想的效果.

3.2 區(qū)域利益協(xié)調(diào)路徑

通過區(qū)域利益協(xié)調(diào)推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可有如下路徑:①加速健全生態(tài)補償機制.利用公共財政投入、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場運作、物質(zhì)補償、優(yōu)惠政策和相關制度保障等形式，推動完善政府對基本農(nóng)田、公益林、水源地、自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)以及流域等重點領域?qū)嵤┥鷳B(tài)補償.②加大對落后貧困地區(qū)對口支援力度，擴大對口支援范圍.對口支援應該由傳統(tǒng)的經(jīng)濟援助向醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化、等基礎社會公共服務援助傾斜.此外，對口支援范圍不應局限在四川、甘肅、新疆等地區(qū)，應擴大到國家級貧困縣市、少數(shù)民族地區(qū)以及具有特殊生態(tài)保護功能地區(qū)，要更好地體現(xiàn)道義責任，讓廣大地區(qū)更充分地分享發(fā)展的成果.③優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，促進基本公共服務均等化.進一步明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)和財權(quán)范圍，并把財政資金重心轉(zhuǎn)向基礎設施和文化教育，實現(xiàn)各級政府提供公共服務能力的均等化，使各地居民都能享有同等的就業(yè)、醫(yī)療、交通等方面的機會與服務.④建立區(qū)域協(xié)調(diào)績效評估與考核機制.一方面，在劃分了主體功能區(qū)后，必須根據(jù)不同功能區(qū)的分類給出不同的績效考核體系.另一方面，要基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的考量，將人均GDP差距、聯(lián)合國人類發(fā)展(HDI)、主觀幸福感、基尼系數(shù)、和諧社會、低碳經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展等指數(shù)與指標，納入政績考核與評估指標體系.⑤合理設計碳稅，促進低碳區(qū)域協(xié)調(diào).中央政府要利用碳稅收入支持西部地區(qū)大力發(fā)展碳匯林業(yè);按照經(jīng)濟發(fā)展水平，設立階梯式碳稅稅率;創(chuàng)建全國范圍內(nèi)的碳減排交易市場和清潔發(fā)展機制［7－9］.

3.3 人均收入均等化(人口合理有序遷移)路徑

促進人口合理有序地向資源環(huán)境承載能力高、經(jīng)濟發(fā)達、產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域梯度遷移，打破行政疆界與城鄉(xiāng)二元戶籍制度，減少分割，實現(xiàn)網(wǎng)絡化發(fā)展，達到人口、資源要素的高度自由流通.要優(yōu)先解決中、西部農(nóng)民工的進城問題，為他們提供農(nóng)民進城需要的住房和社保這兩項基本保障;要通過合理的引導機制以及具有前瞻性的城市建設、基礎設施配套等方面，積極引導人口向都市圈腹地集聚;逐步對限制和禁止開發(fā)區(qū)實施生態(tài)移民［10］.

［1］中國人民大學.2009/10年中國人類發(fā)展報告［R］.北京:中國對外翻譯出版社，2010.

［2］張少軍，劉志彪.全球價值鏈模式的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移——動力、影響與對中國產(chǎn)業(yè)升級和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的啟示［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟，2009，(11):5 －15.

［3］陶希東.高鐵時代中國大都市圈發(fā)展戰(zhàn)略重建研究［J］.現(xiàn)代城市研究，2010，(6):11 －15.

［4］張純，賀燦飛.大都市圈與空間規(guī)劃:國際經(jīng)驗［J］.國際城市規(guī)劃，2010，(4):85 －91.

［5］蔡榮鑫.包容性增長:理論發(fā)展與政策體系——兼談中國經(jīng)濟社會發(fā)展的包容性問題［J］.領導科學，2010，(23):13－15.

［6］李國英.流域生態(tài)補償機制研究［J］.中國水利，2008，(12):1－4.

［7］王權(quán)典.統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之生態(tài)補償機制建構(gòu)創(chuàng)新［J］.政法論叢，2010，(1):30 －36.

［8］安樹偉，吉新峰，王思薇.主體功能區(qū)建設中區(qū)域利益的協(xié)調(diào)機制與實現(xiàn)途徑研究［J］.甘肅社會科學，2010，(2):85 －87.

［9］陳斌.碳稅對中國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的影響與效應［J］.稅務研究，2010，(7):45 －47.

［10］王建.用城市化創(chuàng)造中國經(jīng)濟增長新動力［J］.中國經(jīng)貿(mào)導刊，2010，(2):11 －14.

F127

A

1008－4681(2012)02－0106－04

2011－12－05

熊孜(1987－)，女，湖北黃陂人，湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院碩士生.研究方向:城市與區(qū)域規(guī)劃.

(責任編校:晴川)