李成言

（北京大學 廉政建設研究中心，北京 100871）

防止利益沖突與廉政預警模型設計研究

李成言

（北京大學 廉政建設研究中心，北京 100871）

從世界各國反腐敗的成功經(jīng)驗來看，構建廉政預警系統(tǒng)是十分必要的。近年，各級政府和國有企業(yè)結合本地本部門的工作實際，開展了各具特色的廉政建設創(chuàng)新活動，如北京市崇文區(qū)開展廉政風險防范管理工作、浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)推行“廉情指數(shù)”、陜西省推行構建警示訓誡防線、華北電網(wǎng)建設政治風險評估體系等。這些廉政創(chuàng)新活動有力地推動了我國廉政建設和反腐敗工作的深入發(fā)展。如何結合國內(nèi)外的研究和實踐成果，構建一個更具實踐性、可操作性和應用性的廉政預警體系，是一個富有創(chuàng)新意義的實踐領域。

一

預警（early-warning）一詞的本意是“事先警告，提醒被告知人警惕”[1]。預警源于軍事，指通過預警飛機、預警雷達、預警衛(wèi)星等工具來提前發(fā)現(xiàn)、分析和判斷敵人的進攻信號，并把這種進攻信號的威脅程度報告給指揮部，以提前采取應對措施[2]。預警工作存在于國家政治經(jīng)濟社會生活各個領域，包括經(jīng)濟預警、社會預警、環(huán)境預警、軍事預警等。

所謂廉政預警，是指圍繞廉政建設和反腐敗的工作目標，運用科學手段和現(xiàn)代技術分析廉政風險信息、評估廉政風險狀況和預測廉政風險趨勢，采取有效措施提前防范和解決潛在廉政問題的理論、方法體系和工作過程的總和。其中，廉政風險信息收集是廉政預警的基礎，廉政風險評估是廉政預警的核心，廉政風險防范和處理是廉政預警的重要內(nèi)容。

為了深入了解廉政預警并突出其重要性，我們有必要厘清廉政預警與風險管理的關系。風險管理作為一種管理思想、管理技術和管理方法始于20世紀60年代，起初應用于企業(yè)管理和保險業(yè)。進入新世紀，面對各類風險的發(fā)展變化，風險管理的應用范圍越來越廣泛，其核心管理原理不斷得到人們的認可，并被人們視為一種通用的管理科學。廉政預警是風險管理理論在政府廉政管理領域的具體應用，是指科學運用風險管理理論，通過系統(tǒng)的、動態(tài)的制度手段和政策工具解決廉政風險問題的工作機制、程序和過程。可見。廉政預警是一種特殊的管理功能和系統(tǒng)工具。參照政府組織風險管理（ORM）理論，風險管理可以分成四個不同層次：政治層、戰(zhàn)略層、戰(zhàn)術層和操作層[3]。在政治層，廉政風險屬于一種政治風險，廉政風險管理具有鮮明的政治性。在我國，政治領導集體是廉政預警的決策主體，廉政預警決策是重要的政治決策，管理成效與國家政治體制、廉政法律法規(guī)體系、政府反腐決心等相關。在戰(zhàn)略層，各級地方政府領導集體是廉政預警的決策主體，廉政預警是各級地方政府的重要政治任務，應該納入當?shù)氐恼伟l(fā)展規(guī)劃之中，作為一項重要的政治任務加以考慮。在戰(zhàn)術層，具體的紀檢監(jiān)察部門是廉政預警的決策主體，廉政預警是實現(xiàn)反腐倡廉建設總體目標和戰(zhàn)略規(guī)劃的重要內(nèi)容和途徑。為了實現(xiàn)廉政預警，要相應地開展財務風險管理、項目風險管理、決策風險管理、人事風險管理、權力運行風險管理等相關工作。在操作層，各具體職能部門和單位是廉政預警的決策主體，廉政預警是日常業(yè)務工作和管理工作的重要組成部分。具體廉政預警工作包括制定工作計劃、日常操作規(guī)程、監(jiān)督管理細則等。這種分層理論，對廉政預警者來說：“最重要的啟示在于：風險管理在組織的不同層次，可以意味著完全不同的內(nèi)容?！盵3]換言之，廉政預警要與各級政府和各職能部門的實際工作相結合，著力克服“兩張皮”現(xiàn)象。對于經(jīng)濟組織來說，風險管理的目標是以最小的成本獲得最大的安全保障，以減少風險損失。這完全基于成本收益的計算。但事實上，對于公共部門來說，廉政預警不僅要降低或消除廉政風險，這是廉政預警的經(jīng)濟成本問題，而且要實現(xiàn)政府的公共服務目標和公共政策目標，這是廉政預警的政治效益問題。廉政預警不是單單要解決廉政風險問題，而是要解決整個政府管理和政府發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的相關風險問題。廉政預警不是單獨存在的，它必須融入整個政府管理體系之中，這也決定了廉政預警與以往的反腐敗工作是不同的，我們更有必要深入研究這個主題。

二

廉政風險與腐敗風險是一對容易混用的詞語。從字面上理解，廉政風險與腐敗風險的意義是接近的，沒有必要作嚴格的區(qū)別。但若深究下去，這兩者之間是存在一定意義區(qū)別的。腐敗風險是指各類腐敗行為發(fā)生的可能性，而廉政風險是指廉政工作本身發(fā)生風險的可能性以及腐敗對廉政形象產(chǎn)生損害的可能性?？梢?，腐敗風險側重于腐敗行為的發(fā)生，重視結果影響；廉政風險側重于廉政工作的成效，重視前提因素。廉政風險這個詞容易用于評價當前政府部門廉政工作的整體情況，檢驗其是否存在腐敗易發(fā)多發(fā)因素；廉政風險的外延比腐敗風險要廣，既包括了個人行為方面產(chǎn)生腐敗危害的可能性，也包括制度建設、監(jiān)督工作方面失效所產(chǎn)生的腐敗可能性。

根據(jù)風險發(fā)生的特征，本文把廉政風險劃分為以下幾類：

一是倫理性廉政風險。倫理性廉政風險主要是指領導干部個人道德、行為方面所存在的風險。領導干部個人一旦發(fā)生這類風險，就很可能失去心理防線而走向腐敗。廣東省普寧市市委原書記丁偉斌曾懺悔道：“個人的意志薄弱和腐朽的人生觀、世界觀、價值觀是我走上嚴重犯罪道路的最根本、最關鍵的因素。隨著地位的上升，我不是把它看成責任加重，而是更多地把它看作是利祿的增加。我常想把我的非法收入都退回、上繳，但我又總無此勇氣，存有僥幸心理。我常常要求自己不要追求太高的享受，但又總是跟別的干部攀比?！盵4]這類廉政風險與領導干部的道德修養(yǎng)、個人意志、權力觀念、利益觀念等相關，心理上如果產(chǎn)生任何扭曲都有可能使領導干部身上潛伏著廉政風險。倫理性廉政風險不僅會侵蝕領導干部個人的道德意志，而且還會侵蝕整個官場風氣。廉政風險的個體性和倫理性為廉政預警提供了思路，這要求我們要關注領導干部個體的行為、心理和思想動態(tài)。

二是結構性廉政風險。結構性廉政風險主要是指政府部門在廉政制度機制建設方面所存在的風險。在現(xiàn)實中，廉政制度建設不可能一蹴而就，廉政制度執(zhí)行也不可能一勞永逸，制度建設和執(zhí)行方面存在的任何漏洞和缺陷，都可能造成廉政風險。湖北省駐港辦事處原主任金鑒培曾袒露：“我們派駐機構本來已有一套比較完善的管理制度，其中對資金的支出，長期以來實行的是比較嚴格的聯(lián)簽制度，即當時宜豐公司要從銀行支取一分錢，光有我這個總經(jīng)理一人的簽字還不行，還必須另一名法定的銀行聯(lián)簽人聯(lián)審簽字后，銀行方才支付。然而，當我以個人名義違規(guī)向公司借款時，在我的‘壓力’下，加上同志們對我的信任，有關人員按照我的要求都幫我簽了字，還幫我保了密?！盵4]結構性廉政風險與整個行政體制發(fā)展和政府執(zhí)行力建設相關。結構性廉政風險預警具有基礎性意義，防范結構性廉政風險有利于為整個預警管理提供一個良好的制度環(huán)境。

三是功能性廉政風險。功能性廉政風險是指政府部門在廉政監(jiān)督制約方面所存在的風險。政府部門對領導干部負有監(jiān)督管理責任，但受現(xiàn)行監(jiān)督體制的限制，個別領導干部的個人意志和行為可能凌駕于組織監(jiān)督之上。廣西壯族自治區(qū)貴港市原副市長李乘龍曾坦言：“在現(xiàn)行監(jiān)督體制下，玉林市公、檢、法的領導都是我任命，他們用的是市里的錢，對市委、市政府主要領導不敢監(jiān)督。我的權力太大，稍不注意，權力就會轉化為金錢，監(jiān)督機構對于我形同虛設?！盵4]監(jiān)督功能和制約機制的缺失和弱化，會使領導班子的集體行為和領導干部的個人行為超出監(jiān)管界線，產(chǎn)生違法違紀后果。功能性廉政風險預警具有關鍵性意義，防范功能性廉政風險應該是當前建構廉政預警體系工作的重中之重。

四是關聯(lián)性廉政風險。關聯(lián)性廉政風險是指社會環(huán)境和市場主體可能給政府部門帶來的風險。關聯(lián)性廉政風險是一個環(huán)境影響后果，從表面上是風險主體的被動行為，但究其本質，它的根源仍在于風險主體自身。公安部原副部長李紀周曾懺悔道：“我只有一個女兒，一直對她過于溺愛。她要去美國，我雖然不太同意，最后還是妥協(xié)了。她在美國生活遇到困難，我不惜一切，明知不對，接收了賴昌星的50萬美元的賄賂?！盵4]湖北省駐港辦事處原主任金鑒培也曾懺悔道：“由于身居要職，我身邊必然會出現(xiàn)一些企圖與我搞‘交易’的人……這些超乎正常工作關系和人際關系的人看準了我身上可以利用的弱點，幫助我架設了權錢、權色交易的渠道，‘甜甜蜜蜜’地把我送上了死亡之路?！盵4]隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，領導干部面臨的外部誘惑越來越多，處理不當，把握不住最基本的行政倫理準則，他們將會墜入腐敗深淵。防范關聯(lián)性廉政風險具有保障性意義，防范關聯(lián)性廉政風險有利于行政組織文化建設和倫理建設。

廉政信息收集工作直接關系到廉政預警工作的質量。廉政信息的來源相當廣泛，我們?nèi)绾未_定選擇標準呢？在這里，選擇標準主要看廉政風險的潛在性。利益沖突即是一種潛在的廉政風險。發(fā)現(xiàn)易被人忽視的信息，有利于廉政風險預警工作的開展，且可增強預警成果的創(chuàng)新性。

三

要有效預防腐敗，提高反腐倡廉工作的成效，設定一套科學的廉政評價和廉政預警評估指標體系顯得日益重要。目前，學術界和理論界在廉政預警體系指標設計方面給予了較多關注，這符合當前廉政建設的任務。在國內(nèi)實踐界，一些地方針對本地實際，進行了廉政預警體系的創(chuàng)新，比較典型的創(chuàng)新工作有北京市崇文區(qū)開展廉政風險防范管理工作、上海松江區(qū)新橋鎮(zhèn)實行村級廉情指數(shù)動態(tài)預警、陜西省推行構建警示訓誡防線，浙江杭州市總工會在系統(tǒng)內(nèi)組織開展的“我的崗位廉政風險”大討論活動，等等。這些實踐活動豐富了我國廉政建設的政策選擇。廉政評測標準和預警評估指標的細分程度高，使預警評估工作具備較強的可操作性。

目前，評估標準設計較為詳細的也不少，如黑龍江大慶市肇源縣在建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村主要領導干部廉政指數(shù)評價體系時，設定了落實黨風廉政建設責任制、落實廉潔自律有關規(guī)定、領導干部作風建設和規(guī)范權力運行4個一級指標，并把一級指標分別細化為“一書、一督查、一談、一報告”，個人重大事項報告、出勤和請銷假、公車管理、樓堂館所建設、公款消費、私設“小金庫”、禮品禮金和借機斂財，嚴明政治紀律、上廉政黨課、深入調(diào)研、解決群眾關心的難點問題，述職述廉、民主生活會、“三重一大”事項決策、個人廉情檔案、個人廉情紀實等共20個二級指標，按百分制分解到項。確定80分以上（含80分）為廉政，60分以上（含60分）、80分以下為比較廉政，60分以下為不廉政。上海市松江區(qū)新橋鎮(zhèn)村級廉情指數(shù)動態(tài)預警測評標準，分為控制性評價（100分）、激勵性評價（加分）和廉勤性評價（扣分）三個類型，設定教育與培訓、制度與措施、監(jiān)督與管理、遵紀守法、作風建設、創(chuàng)新工作、查辦案件、黨政紀處分和刑事責任9個項目，并把這些項目進一步細化為黨風廉政宣傳教育活動正常、廉政文化活動開展有成效等28個三級指標，按百分制分解到項。確定得分在90分（含）以上為四星級（良好），80（含）至89分為三星級（三級預警），70（含）至79分為二星級（二級預警），70分以下的廉情為一星級（一級預警）。

能不能簡化預警評估指標呢？有沒有簡便方法呢？這是一個現(xiàn)實問題。預警指標設計是廉政預警體系的核心。廉政預警指標模型的設計離不開以下主要原則：一是科學性原則。預警指標是否科學，直接關系到預警工作的質量，關系到能否準確反映廉政風險實際所達到的預警狀態(tài)?？茖W性原則要求廉政預警指標的設計選擇、標準確定的依據(jù)以廉政風險為基礎，充分考慮借鑒當前我國學術界公認的具有通用性、權威性的評價標準。二是整體性原則。該原則要求在具體設計廉政預警指標時，把廉政建設作為一個整體系統(tǒng)，既要反映廉政體系自身的運行狀態(tài)，反映廉政資源的合理利用程度，也要反映社會政治經(jīng)濟文化發(fā)展對廉政工作的要求和影響。三是簡便性。該原則要求在設計廉政預警指標體系時，要優(yōu)先選擇敏感性高的指標，不必面面俱到、過于復雜，以便于操作。四是預測性。該原則要求指標數(shù)據(jù)經(jīng)分析和整理后可以對廉政風險程度進行研判，及時預測苗頭性、傾向性信息。該類預測信息在一定時期內(nèi)，應對相同或相似的廉政風險也具有一定預警作用。

針對這些原則，結合廉政預警實踐，本文認為應以防止利益沖突為核心來構建廉政預警模型。具體地說，廉政預警指標模型的主要內(nèi)容包括以下模塊：

利益沖突模塊。公職人員在執(zhí)行某一公務或進行某一公共決策時，若該公務或決策與其私人利益有關聯(lián)時，就會發(fā)生利益沖突。防止利益沖突是國際社會建立廉政法律法規(guī)的一個核心。公眾之所以對有些人事任免、政府采購、工程招標、行政審批事項不信任，根源就在于決策官員在政策決定中存在利益沖突。以是否存在利益沖突情形預警廉政風險具有現(xiàn)實性和可行性。具體指標采用是非判斷法，考察領導干部是否存在利益沖突情形，只要存在，不管程度大小，有心或無心，即可發(fā)出相關預警，要求相關人做出說明。

社會輿情模塊。社會公眾的態(tài)度和信訪是領導干部行為的晴雨表。社會公眾的態(tài)度和信訪不一定都是符合事實，但社會公眾處于社會基層，對政府各項政策實施具有切身利益感受，對領導干部也最有發(fā)言權，他們所反映的問題是重要的廉政預警信息。分析這些信息，可以為判斷某一地區(qū)、單位、崗位和領導干部個人的廉政狀況提供參考。收到社會輿情信息，并可要求相關人員做出解釋和回應。具體指標包括信訪情況、民意調(diào)研情況等。

崗位分析模塊。崗位是權力與職責的統(tǒng)一。不同的崗位承擔著不同的職責。工作人員一般會根據(jù)工作需要作出調(diào)整，從一個崗位轉至另一崗位，若對人直接進行風險預警顯得主觀化和具有不確定性，而對崗位風險進行監(jiān)測則顯得客觀化和具說服力。故，該模塊主要考察與崗位相關的規(guī)章制度、權力規(guī)范情況。

特定事件模塊。腐敗的發(fā)生不是一朝一夕的事，有一個發(fā)展過程，在這個過程中，當事人肯定會出現(xiàn)一些異常行為或涉及一些異常事件。這些行為或事件往往是重要的預警信息。把這些信息納入預警模塊，可以擴大預警范圍，提高預警效力。

其實，社會輿情模塊、崗位分析模塊和特定事件模塊的核心仍是利益沖突，只不過側重點不同而已。它所針對的是預警對象的具體利益沖突行為。

根據(jù)上述說明，現(xiàn)將全部預警模塊列表如下。

表：廉政預警指標模型示意表

[1]陳秋玲.城市經(jīng)濟預警機制[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2009.

[2]楊有振，王有光，段宏亮.中國商業(yè)銀行風險預警體系的構建[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2006.

[3]馬丁·馮，彼得·楊.公共部門風險管理[M].天津：天津大學出版社，2003.

[4]敏新.貪官懺悔錄[M].北京：中共中央黨校出版社，2004.

2011-11-28

李成言（1950— ），男，黑龍江虎林人，北京大學政府管理學院教授，博士生導師，北京大學廉政建設研究中心主任。