鄒童芳

（安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠233041）

我國農村公共物品供給存在的問題及政策建議

鄒童芳

（安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠233041）

農村公共物品供給問題一直很受人們的關注，雖然目前我國農村公共物品供給不足狀況得以緩解，但是在許多方面仍然存在不足，這制約著我國農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、經(jīng)濟化發(fā)展。文章通過對農村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀進行梳理，指出我國農村公共品供給不足的問題，并分析了產(chǎn)生問題的原因，進而提出解決農村公共物品供給的對策。

農村公共物品；供給機制；公共財政

一、農村公共物品的界定

（一）根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，公共物品是和私人物品相對應的，由市場供給用來滿足個別人需要的商品和服務稱之為私人物品；由國家機關和政府部門，即公共部門提供用來滿足社會公共需要的商品和服務稱之為公共物品。公共物品具有非排他性和非競爭性。

農村公共物品是相對于農村私人物品而言，用于滿足農村公共需要，在消費上具有非競爭性和非排他性的社會物品。農村公共物品是公共物品的一種特殊形式。

農村公共物品范圍及分類：農村純公共品指在消費過程中具有完全的非競爭性和非排他性，從而應當由政府免費提供的產(chǎn)品。包括農村基層政府（縣、鄉(xiāng)級）管理服務、農村基礎設施建設、農村義務教育、農村發(fā)展規(guī)劃、農村信息系統(tǒng)、農村基礎科學研究、農村環(huán)境保護、計劃生育，農村治安等；農村準公共品指介于純公共品和私人產(chǎn)品之間、在消費過程中具有不完全非競爭和非排他性的產(chǎn)品，包括農村電網(wǎng)、農村公路建設、農村文化建設、農村公共衛(wèi)生、農村教育等。

（二）農村公共物品的特性

談到農村公共物品的供給就不得不和一般的、城市的公共物品供給做一下比較，這樣能使我們更加深入地了解農村公共物品的供給。

1.城鄉(xiāng)公共物品的供給規(guī)模不同。由于過去“重城輕鄉(xiāng)”體制的束縛，農村公共物品供給規(guī)模遠落后于城市，農業(yè)基礎設施建設滯后，農業(yè)生產(chǎn)“靠天吃飯”的局面并沒有根本改變。

2.供給體制不同。城市所需公共物品由政府預算安排且供給資金較充裕，而農村公共物品供給多由農村縣鄉(xiāng)政府安排，虛報財政收入和支出現(xiàn)象很嚴重，很容易擠占本應用于支持農村公共物品供給和社會發(fā)展的支出。

3.對公共物品的選擇與偏好不同。目前我國城市公共物品的管理，具有比較健全完備的管理體系，城市居民不僅能夠享受到越來越多的公共物品，還可以通過聽證會的方式表達自己對公共物品的選擇、偏好，很多偏遠農村地區(qū)至今連基本的水、電、道路等設施都沒有享受到。

二、我國目前農村公共物品供給的現(xiàn)狀及成因分析

（一）目前我國農村公共物品的供給現(xiàn)狀

1.供給不足、供給效率低下

第一，農業(yè)基礎設施建設不足。建國后，我國長期實行“以工補農”的政策，中央政府對農村的基礎建設投入不足。

表一

第二，健康與醫(yī)療保障不足。

表二

第三，農村義務教育投入不足。

實行九年義務教育是我國的一項基本國策，目前我國農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制?？h級人民政府對農村義務教育負有主要責任，省、地（市）、鄉(xiāng)等地方各級人民政府承擔相應責任，中央政府給予必要的支持，稅費改革后農村義務教育投入不足問題更加嚴重，偏遠地區(qū)農村中小學校舍破陋，教學設施簡陋，教學質量低下，教師工資拖欠嚴重，導致農村后備人才缺乏，不能適應現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展的需要，必將阻礙農村經(jīng)濟的發(fā)展。

2.我國農村公共物品供給的地區(qū)性差異顯著

中西部地理資源之間的差異是造成我國農村地區(qū)公共物品供給失衡的主要原因。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，政府財政收入較充足，政府就有能力加大農村建設，有能力提供較多的公共物品，而西部偏遠地區(qū)則受交通、資源等制約因素的影響，經(jīng)濟落后，農村公共物品供給嚴重不足。

3.供給體制存在缺陷

我國現(xiàn)行的農村公共物品供給實行的是自上而下的供給決策機制，即農村公共物品供給的項目與數(shù)量完全由上級政府（通常情況下，為縣以上行政部門）決定，而不是根據(jù)農村的真正需求來決定的。這種供給機制缺乏農民的需求表達，易導致農民不需要的公共物品的供給過剩，浪費了本來就不足公共產(chǎn)品資金。

（二）成因分析

1.國家財政對農村和農業(yè)的支出比例過低

我國是一個農業(yè)大國，農業(yè)人口9億多，占總人口約70%，而我國財政對農業(yè)農村的投入僅占到財政總支出的10%左右，這一比重是相當?shù)偷?，嚴重影響了農村公共物品的供給。

表三

2.農村公共產(chǎn)品的供給渠道單一

長期以來公共產(chǎn)品在城市形成了多種多樣的供給渠道，而在廣大農村，由于經(jīng)濟發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，公共物品一直由政府提供著，而政府又由于財力和利益分配等多種因素的限制，沒能有效地提供公共物品。在農村公共物品的供給中應發(fā)揮農村自治組織和非盈利組織的作用。

3.從公共產(chǎn)品的供給決策過程來看，在農村沒有建立起完善的需求表達機制

當前農村管理體制采用的是“村民自治”的模式，俗稱 “海選”，就是將村民個體的偏好匯總為村集體的偏好，是村民自主投票產(chǎn)生村領導的方式；而且在農村稅費改革完成下，“一事一議”以成為新新形勢下農村公共事務的決策方式；二者的有效結合使得農村公共物品更體現(xiàn)出“公共選擇”的意味。但是，在現(xiàn)實的執(zhí)行過程中農民的需求主體具有很強的分散性，外出務工等人員流動很大，很難將個人的需求匯總為集體的需求，并且成本也很高。有時，農民投票表決時往往由于種種其他的外部原因，往往并不能表達出自己的真實需求。因此，我國農村民主要走的路還很長，重點是完善民主機制，提高農民素質。

三、改善我國農村公共物品供給的對策

（一）健全農村公共財政體制，增大財政支農力度

農村公共財政體制的建立和完善是一項長期的系統(tǒng)工程，增強農村公共產(chǎn)品的供給，就要增加財政支農力度，國家應本著公平的原則，對貧困地區(qū)通過轉移支付的形式對農村公共產(chǎn)品包括農村基礎設施建設包括農村基本公共服務水平，農村基本醫(yī)療服務能力，農村公共文化。農村社會保障體系，農村公共交通的供給給予支持，使財政支出更多地傾斜“三農”。

（二）擴大農村公共物品供給的渠道

在目前農村公共物品供給渠道單一的困境下，我們應積極探索創(chuàng)新機制，可以在明晰產(chǎn)權的情況下，通過引進民間資金構建多元化的供給機制，這樣能夠減輕基層政府的財政負擔，同時可以通過收費方式來進行排他的準公共產(chǎn)品建設，通過市場機制來收回投資，政府僅起到監(jiān)督和指導的作用。

（三）充分發(fā)揮政府的職能，建立自下而上的農村公共物品供給機制

充分考慮農村公共需求者偏好的農村公共物品供給決策機制才是更加有效的。對于基層政府來說，可以根據(jù)自己的實際需求情況決定農村公共物品的供給。這種供給決策體制主要是自下而上的，是民主表決決策通過的，得到普通群眾認可和自覺服從的，而且運用法律法規(guī)保障決策過程透明、公開、公平，堅決杜絕權利腐敗行為，將社會資源的使用置于嚴格的社會監(jiān)督之下。

（四）改革基層政府的管理體制，通過村務公開、民主管理，完善農村公共物品供給決策機制

增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的經(jīng)濟和社會服務功能，弱化其行政職能，并且進一步完善村務公開內容。要根據(jù)當前農村發(fā)展的新形勢、新情況，結合實際，按照中央和省有關要求，對現(xiàn)有的村務公開內容進行補充和完善。真正貫徹執(zhí)行《中華人民共和國村民委員會組織法》，實行村民自治，保障村民的知情權，引導他們自愿參與到這些公共事業(yè)建設的決策中，保障農村公共物品的有效供給。

總之，我國不同區(qū)域的農村經(jīng)濟發(fā)展水平、社會風貌、傳統(tǒng)文化差異很大，因此不能迷信某一種理論，或某一種制度，必須根據(jù)各地實際情況，因地制宜，探索出適合本地區(qū)的公共物品供給模式。按照形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的要求，突出加強農業(yè)基礎建設，積極促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農民持續(xù)增收，努力保障主要農產(chǎn)品基本供給，切實解決農村民生問題，扎實推進社會主義新農村建設。

[1]中國財政年鑒[M].

[2]中國農業(yè)統(tǒng)計年鑒[M].

[3]中國統(tǒng)計年鑒[M].

[4]張力.新農村建設中公共物品供給問題思考[J].生產(chǎn)力研究，2008.

[5]楊瑞梅.我國公共物品供給的多元性思考[J].南京行政學院學報，2007.4.

[6]沙新華，李呈陽.當代農村公共物品供給制度變遷及走向[J].河北學報，2009.1.

[7]朱鋼，賈康.中國農村財政理論與實踐[M].山西經(jīng)濟出版社，2006.

[8]論新農村建設與農村公共物品供給制度創(chuàng)新[J].

[9]石洪斌.農村公共物品供給研究[J].農村公共物品供給研究（新農村建設叢書），2009.