葉 姍

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

民生性事權(quán)分配的經(jīng)濟法解析*

葉 姍

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)

民生性事權(quán)是指政府從事民生性事務(wù)的職權(quán)和職責(zé)，而民生性事權(quán)的分配則是指民生性事權(quán)在中央政府和地方政府之間以及同一級政府的不同職能部門之間的劃分和配置。通過考察民生性事權(quán)在中央和地方之間分配失衡的實際情況，可以確立其在中央和地方合理分配的原則，進而進行規(guī)范上的構(gòu)造。基本公共服務(wù)的事權(quán)應(yīng)當(dāng)盡可能由較高層級的政府承擔(dān)，或者有能夠與之匹配的地方財力支應(yīng)，而非基本公共服務(wù)的事權(quán)則可以由較低層級的政府承擔(dān)。

民生性事權(quán) 事權(quán)分配 實證解析

一、問題的提出及范疇之提煉

“處理好中央和地方的關(guān)系，對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題”，[1]P275而中央和地方的財政關(guān)系更是其中的核心所在，然而，這一問題始終沒有得到很好的解決。衡量一個國家的財政是集中的還是分散的，可以從財權(quán)和事權(quán)的集中度兩個角度考察。至于財政集中抑或財政分散更有效率，理論上尚未形成統(tǒng)一的認識，也沒有確切的證據(jù)可以證明。盡管我國的“經(jīng)濟分權(quán)范圍遠遠超出財政分權(quán)”，[2]P10但是，整個經(jīng)濟體制改革卻是以財政體制改革為突破口的。經(jīng)濟分權(quán)使得省級及以下地方政府承擔(dān)了大部分事權(quán)，而劃分預(yù)算收入和制定稅法規(guī)范的權(quán)力則持續(xù)向中央集中，與此同時，地方財政支出的規(guī)模越發(fā)不受控制。

單一制國家未必實行財政集權(quán)模式，恰恰相反，在過去幾十年中，單一制國家也出現(xiàn)了財權(quán)和事權(quán)都向地方轉(zhuǎn)移的明顯趨勢，只是，后者的程度要深得多。一般來說，單一制國家的中央政府承擔(dān)了主要的事權(quán)，而聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府僅承擔(dān)有限的事權(quán)。發(fā)達國家注重通過法律的形式來規(guī)制中央和地方的財政關(guān)系，合理劃分和清晰界定中央和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)，明確市場和政府在稀缺資源配置中的基本分工，規(guī)范中央和地方政府的宏觀調(diào)控和市場規(guī)制行為。我國過分依賴經(jīng)濟政策和規(guī)范性文件，“中央政府和地方政府應(yīng)各自承擔(dān)和共同承擔(dān)的公共事務(wù)劃分不清，各級政府行為中的錯位、越位和缺位現(xiàn)象并存?！盵3]

但凡實行政府分級和財政分權(quán)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家，中央和地方的財政關(guān)系都極為復(fù)雜。只有在科學(xué)劃分財政級次、清晰界定事權(quán)以及支出、合理分配預(yù)算收入的基礎(chǔ)上，才能建立規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付框架，進而實現(xiàn)地方政府的財力與事權(quán)相匹配，促進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)。然而，國務(wù)院《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)[1993]85號，簡稱“分稅制決定”)只是劃分了中央和省級財政的預(yù)算收入，沒有涉及到省級以下財政的預(yù)算收入的劃分問題；也只是簡單規(guī)定了中央與地方的事權(quán)和支出劃分的原則：中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。我國現(xiàn)正處于從建設(shè)型財政向民生型財政轉(zhuǎn)變的重要時期，近幾年的中央預(yù)算案中更是表現(xiàn)出民生支出及與民生密切相關(guān)的支出逐年遞增?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要(2011-2015)》提出，“堅持民生優(yōu)先，完善就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務(wù)均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民。”民生不是單獨的預(yù)算科目，它包括與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的民生支出以及農(nóng)業(yè)水利、公共交通運輸、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等方面與民生密切相關(guān)的支出。中央對地方稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付的大部分資金以及中央國有資本經(jīng)營預(yù)算和政府性基金預(yù)算的部分資金都用于保障和改善民生。

本文運用“權(quán)利-義務(wù)”、“職權(quán)-職責(zé)”的分析框架，依據(jù)“市場-市場失靈-政府-政府失靈-依法調(diào)控”的思維路徑，選擇研究的是中央和地方都涉及到的事業(yè)發(fā)展支出中的法律問題，特別是在考察民生性事權(quán)在中央和地方之間分配失衡的實際情況的基礎(chǔ)上，探討其該當(dāng)如何分配的原則及其規(guī)范之構(gòu)造。筆者將與民生直接相關(guān)的事權(quán)提煉為民生性事權(quán)，即政府從事民生性事務(wù)的職權(quán)和職責(zé)，它規(guī)定了政府承擔(dān)的民生性事務(wù)的性質(zhì)和范圍。這一范疇與美國法中“公民權(quán)利性支出”概念的內(nèi)涵和外延有異曲同工之妙：“公民權(quán)利性支出是一個充滿了變化的項目，很難準確地說出誰應(yīng)該得到救助和誰不應(yīng)該得到，一個人實際上對真實存在的東西無法評價。原因是，公民權(quán)利性支出是歷史的產(chǎn)物，不是邏輯的產(chǎn)物?！盵4]P232-233

二、民生性事權(quán)分配失衡的實證解析

民生性事權(quán)的分配，是指民生性事權(quán)在中央政府和地方政府之間以及同一級政府的不同職能部門之間的劃分和配置。民生性事權(quán)的分配是存在于分稅制改革中的一個現(xiàn)實問題。由于“分稅制決定”確立的中央和地方的權(quán)力分配模式稱不上是一種財政分權(quán)制，充其量是一種稅收分成制，再加上“分稅制決定”本身只是國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件，分稅制改革所確定的制度框架已經(jīng)屢屢被后來的所得稅收入分享改革、稅費改革以及政府收支分配改革所突破。財政資金如何在中央和地方政府之間劃撥，如同稅收如何在中央和地方政府之間分配的問題一樣復(fù)雜，這實質(zhì)上是中央和地方政府之間的權(quán)力分配和相互間的財政關(guān)系問題。

“中國地方政府擁有的資源遠比財政收入雄厚，承擔(dān)的地方事務(wù)遠比財政問題寬泛。”[2]P13客觀來說，經(jīng)濟建設(shè)型財政注重經(jīng)濟建設(shè)支出的制度安排在過去幾十年確實發(fā)揮了重要的作用，有力地推動了經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展和財政收入穩(wěn)步增長，締造了舉世矚目的中國經(jīng)濟奇跡。政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟增長模式之所以能夠創(chuàng)造出前所未有的效率，與分稅制改革及其后一系列財政體制改革所秉持的“稅權(quán)持續(xù)向中央集中，事權(quán)卻不斷向地方分散”的理念有著高度的契合關(guān)系。分稅制改革以來，年均財政收入增長率約為20%，地方財政收入占全國的比重基本穩(wěn)定在45%～51%之間，而地方財政支出占全國的比重則一直處于上升態(tài)勢：從1990年的67.42%上升到2012年的84.70%。由此，反映出地方政府事權(quán)的范圍在不斷擴大。中央和地方的財政關(guān)系從來都是我國政府間關(guān)系的核心。一般認為，地方政府的財力緊張，而中央政府的財力雄厚，因此，中央需要下放稅權(quán)給地方。然而，這樣的認識有一定的偏頗之處。2006年黨的十六屆六中全會提出的“要進一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財力和事權(quán)相匹配的財稅體制”，主張用“財力與事權(quán)相匹配”來處理中央和地方的財政關(guān)系，替代了以往“財權(quán)和事權(quán)相匹配”的提法，實際上是修正了通過財權(quán)分散來實現(xiàn)地方事權(quán)的思路。換言之，地方事權(quán)實現(xiàn)的關(guān)鍵在于地方獲得足夠的財力而不是享有充分的財權(quán)。“集中財力，解決分配秩序混亂和財力分散的問題，迫切要求實行集權(quán)模式；而地區(qū)發(fā)展的不平衡和保障公共物品的有效提供，以及各部門、單位的特殊性，則要求財力的相對分散。”[5]P77

財權(quán)與事權(quán)相匹配，是指在劃分財政收支權(quán)時必須以各級政府的事權(quán)為基礎(chǔ)，根據(jù)事權(quán)的大小來劃分財政收支權(quán)。事實上，事權(quán)與財權(quán)不相匹配主要表現(xiàn)為財力與事責(zé)不匹配。[6]因此，“財力與事權(quán)相匹配”的說法更加符合現(xiàn)實。“財政支出和稅收權(quán)利安排的基本問題包括：明確各級政府的事權(quán)和相應(yīng)的財政政策；確定哪種事權(quán)和財政政策工具的結(jié)合最適合集權(quán)，哪種最適合分權(quán)?！盵7]P67財政支出結(jié)構(gòu)和稅收權(quán)利安排是影響市場主體的利益和行為的兩個同等重要的維度。1998年底，全國財政工作會議提出財政體制改革的目標是建立公共財政，主要就是針對財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題。“無論是中央或地方政府，其存在的最終目的是能有效地提供公共財政，……但是一個國家內(nèi)多層級的政府便出現(xiàn)哪些公共財政應(yīng)由中央提供、哪些公共財政應(yīng)由地方政府提供的問題”，[8]P76這仍然是一個沒有完全達成共識的難題。

“政府支出項目的目標看起來很容易確定，但實際上是一個比較復(fù)雜的過程?！盵9]P176有學(xué)者提議將事權(quán)的概念適時轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)職責(zé)，即“各級政府具體承擔(dān)的公共服務(wù)供給責(zé)任”，進而指出，“政府間公共服務(wù)職責(zé)的劃分將不再是主要依據(jù)行政隸屬關(guān)系”，“政府的公共服務(wù)職責(zé)規(guī)定了各級政府承擔(dān)社會經(jīng)濟事務(wù)的性質(zhì)和范圍，……一級政府公共服務(wù)職責(zé)的界定決定其財政支出的責(zé)任和規(guī)模”。[10]筆者認為，這樣的說法不無道理。就民生性事權(quán)分配問題而言，不僅涉及到政府相對市場而言的職能定位問題、涉及到政府的價格高低問題，而且涉及到中央和地方的財政關(guān)系問題、涉及到地方政府承擔(dān)的事權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計及其優(yōu)化問題。適當(dāng)?shù)厣鲜帐聶?quán)、適度集中事權(quán)到中央，不僅符合大國(特別是單一制大國)慣例的制度安排，而且還能夠強化“財權(quán)集中在中央”的正當(dāng)性。事權(quán)在中央政府和地方政府之間的分配，既要解決外部性由誰來承擔(dān)的問題，又要甄別公共物品提供中相關(guān)信息的復(fù)雜程度，還要考慮各級政府的制度安排的激勵相容程度。概言之，“(不僅)應(yīng)當(dāng)按照管理復(fù)雜性、受益范圍激勵相容等原則科學(xué)界定中央和地方政府的職能，(而且要)通過稅制和政府間轉(zhuǎn)移支付制度保證這些職能有相應(yīng)的財力支撐。”[11]P12-13從以上幾個標準來衡量，我國中央和地方政府之間的職能劃分過于分散，許多應(yīng)當(dāng)由中央政府承擔(dān)的職能，中央政府卻沒有承擔(dān)起來。

“無論在概念上還是在現(xiàn)實中，行政機關(guān)都是難以被排除的?！诵膯栴}在于，政府之間的哪一種權(quán)力分配方式最能促進效率?！盵12]P168-169簡言之，市場是稀缺資源配置的基礎(chǔ)性手段，市場可能存在各種失靈的情形，需要政府的介入以矯正市場失靈和保障經(jīng)濟秩序。政府介入市場經(jīng)濟運行的程度、深度和廣度，既是市場與政府之間的關(guān)系的體現(xiàn)，又決定了事權(quán)在各級政府之間分配的結(jié)果。然而，“中國的各級政府間財政關(guān)系感覺總是不太順，也不太科學(xué)，哪一級政府該做哪些事情不是很清楚。”[13]P179地方自有財力是由地方依據(jù)中央制定的稅收法律法規(guī)取得的收入，而地方獲得上級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，則分別是分稅制改革時對地方期待利益的承諾和對地方自有財力不足的補充。如果說地方自由財力決定于稅收法律法規(guī)、稅收返還決定于稅制改革的安排，那么，轉(zhuǎn)移支付則取決于自有財力不足的認定。“最近幾十年，……與社會計劃相關(guān)的現(xiàn)金支出增長異常迅速。政府支出的增長主要是由明確的政府政策造成的，而不是由諸如‘鮑莫爾病’或‘瓦格納定律’等技術(shù)因素決定的?！盵14]P30簡言之，民生性事權(quán)總體規(guī)模的膨脹和地方財政支出的迅速增長是一個世界性的現(xiàn)象，因此，討論民生性事權(quán)在不同國家的不同層級政府之間的分配具有現(xiàn)實的意義?！霸诘胤秸α勘容^強的國家，其地方政府往往被賦予了核心的福利職能，如教育、醫(yī)療以及其他社會服務(wù)”。例如，西班牙、意大利等，其“地方政府擁有獨立的、有時是和中央政府分享的在社會福利、醫(yī)療和教育方面的立法權(quán)?！盵15]在民生性事權(quán)的分配問題上，如布坎南所說：“決定政府角色的性質(zhì)是一個經(jīng)驗性的問題，其答案是不確定的，而且，隨著時間的變遷而會有所改變?！盵16]P22事權(quán)的分配方向是不確定的，分配的比例也可能經(jīng)常變化。

在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)成員國中，“教育”、“醫(yī)療衛(wèi)生”以及“社會保障和就業(yè)”是財政支出結(jié)構(gòu)中的三項核心公共服務(wù)，是現(xiàn)代國家各級政府最重要的事權(quán)。有學(xué)者從民生性支出的劃分情況總結(jié)出以下幾個特點：(1)中央政府的支出責(zé)任普遍占據(jù)主導(dǎo)地位；(2)除個別國家外，省級政府承擔(dān)的支出責(zé)任相對有限；(3)地方政府普遍在教育支出中占據(jù)重要地位，但在醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障方面發(fā)揮的作用有限。[10]盡管各國財政支出結(jié)構(gòu)的差異很大(見表1)，但是，歐洲國家和日本的“社會保障和就業(yè)”支出的比重極高，而美國和韓國的比重都低于20%。相比之下，我國財政支出的結(jié)構(gòu)具有明顯的注重經(jīng)濟建設(shè)、輕視民生支出的特點，這種結(jié)構(gòu)必須進行相應(yīng)的調(diào)整。至于財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，到底應(yīng)當(dāng)如何確定呢？“預(yù)算支出的投向，直接影響著市場主體的行為，本身就是一種重要的調(diào)控?！盵17]P164盡管這三項都屬于民生性支出，但是，三項支出也存在本質(zhì)的區(qū)別：提供良好的教育一直是民生性事權(quán)的核心，而醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障和就業(yè)則側(cè)重于實現(xiàn)社會成員的生存權(quán)。

表1 中國與部分OECD國家民生性支出占全部支出的比重①

北歐三國為瑞典、丹麥和挪威，轉(zhuǎn)型三國為匈牙利、捷克和波蘭。中國1是根據(jù)財政部《2010年全國公共財政支出決算表》(政府公共預(yù)算)計算所得；中國2是加上財政部《2010年全國社會保險基金決算》中的數(shù)據(jù)：將基本醫(yī)療保險待遇支出加入“醫(yī)療衛(wèi)生”項，剩余部分加入“社會保障和就業(yè)”項，再計算相關(guān)財政支出的比重。OECD成員國的數(shù)據(jù)②是2007年的。我國的復(fù)式預(yù)算體系目前包括政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和政府性基金預(yù)算，因地方國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制工作尚未完成展開，僅考慮中央國有資本經(jīng)營預(yù)算的數(shù)據(jù)。財政部《2010年中央國有資本經(jīng)營支出決算表》的社會保障和就業(yè)支出127.1億元用于補充全國社會保障金，《2010年全國政府性基金支出決算表》的地方教育附加支出185.89億元、江蘇省地方教育基金支出2.22億元、殘疾人就業(yè)保障金支出103.95億元、政府住房基金支出101.46億元等，難以直接與政府公共預(yù)算合并計算。

從表2、表3兩個對照譜系來看，教育事權(quán)由中央承擔(dān)的部分基本維持在5.15%～5.81%之間；醫(yī)療衛(wèi)生事權(quán)則處于1.53%～1.7%之間；社會保障和就業(yè)事權(quán)較為波動，在3.61%～5.97%之間；文化事權(quán)逐步由8.15%下降到3.42%；住房保障則由4.69%提升到7.89%。相比同一年度的預(yù)算數(shù)和決算數(shù)，不難發(fā)現(xiàn)，每一年度民生性支出的執(zhí)行結(jié)果都和預(yù)算不同，而且，其變動的方向和幅度各異(見表2)。至于教育事權(quán)占中央和地方各自整體財政支出的比重，分別為4.41%～5.27%、16.01%～17.64%；醫(yī)療衛(wèi)生事權(quán)分別為2.28%～3.07%，5.07%～6.44%；社會保障和就業(yè)分別為7.52%～7.88%，11.72%～13.11%；住房保障分別為1.12%～2.33%，0.71%～6.42%；文化分別為1.00%～1.14%，0.67%～0.75%(見表3)。需要強調(diào)的是，受制于篇幅和難以獲得地方的數(shù)據(jù)，本文的分析暫到中央財政和全省財政總和為止，尚未深入到省級以下各級財政之間如何分配民生性事權(quán)。筆者相信，隨著各級政府預(yù)算的不斷公開，這一問題能夠有效解決。

表2 中央和地方各項民生性支出占全國該項支出的比重

表3 中央和地方各項民生性支出占各級財政支出的比重③

“我國30年改革發(fā)展中政府角色轉(zhuǎn)變的過程，是政府職能的調(diào)整過程，實際上集中反映了政府轉(zhuǎn)型的歷史進程與政府職能的階段特征。……推進以民生為重點的社會建設(shè)，取決于政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用的確立?！盵18]P1702011年，全國財政用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的民生支出38108億元；農(nóng)業(yè)水利、公共交通運輸、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等方面與民生密切相關(guān)的支出合計35629億元。④兩者合計占全國財政收入的比重超過了70%，那么，能不能說我國的財政已經(jīng)是民生型財政呢？這樣的判斷似乎為時過早。“大量應(yīng)由中央政府管理的事務(wù)，在中國基本上是由地方管理，或中央和地方政府合作管理?！盵19]P6中央在向地方下放基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障和就業(yè)的支出責(zé)任的同時，僅僅為這些公共服務(wù)提供有限的財政轉(zhuǎn)移支付資金，這種與眾不同的做法使民生性財政大打折扣。由于省級、地市級財政紛紛效仿中央財政，但省級以下財政一直沒有建立起規(guī)范的分稅制，省級、地市級財政“不斷集中自己的稅權(quán)，下放和推諉事權(quán)，最終導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)基層財政的普遍吃緊和普遍困難，事權(quán)的重心基本上都壓到了基層?！盵20]P174地方政府在承擔(dān)民生性事權(quán)方面有比較優(yōu)勢，但是，它在收入方面卻沒有太大的優(yōu)勢。“屬人性或地緣性之‘基本服務(wù)’主要表現(xiàn)在教育、交通、社會福利及公共衛(wèi)生和醫(yī)療照顧上。因此，滿足‘基本服務(wù)’之‘基本財政需求’的財源，主要應(yīng)來自于稅課收入?！盵21]P26承前所述，事權(quán)的分配是劃分財權(quán)的基礎(chǔ)，財力需要與事權(quán)相匹配；同樣地，民生性事權(quán)的分配也需要相應(yīng)的財力支應(yīng)，因此，如果不考慮財力因素，民生性事權(quán)的分配不可能順暢?！爸袊环矫娣峙浣o城區(qū)、縣和鄉(xiāng)等級的政府沉重的職責(zé)并提供必不可少的社會支持以及幾乎全部公共服務(wù)，另一方面又沒有通過收入分配或者政府間轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)充分支持地方政府提供這些服務(wù)時所需的支出?！盵22]P389

三、民生性事權(quán)合理分配規(guī)范之構(gòu)造

“中國的體制是向地方分權(quán)的威權(quán)主義體制，或簡稱為分權(quán)式威權(quán)制，其主要特點是中央對政治、人事權(quán)的高度集權(quán)與在行政、經(jīng)濟控制權(quán)方面向地方高度放權(quán)相結(jié)合。二者的緊密結(jié)合使中國的體制在世界上獨一無二?！盵23]P32事權(quán)的分配既是政府和市場的界限的反映，又是中央和地方的關(guān)系的體現(xiàn)，通常的結(jié)果都是地方政府負責(zé)提供大部分的公共服務(wù)，比中央政府承擔(dān)了更多的財政支出責(zé)任。實際上，任何一個國家中央和地方的政府間財政關(guān)系都不可能是簡單的，這是由公共服務(wù)的本質(zhì)決定的。政府間財政關(guān)系的復(fù)雜程度取決于諸多因素，其中的關(guān)鍵是政府層級的多少、各層級負責(zé)的事務(wù)及財力的匹配和層級間的責(zé)任體系?！斑@種政府間財政問題取決于支出責(zé)任的分配，然后設(shè)計一種關(guān)于收入的權(quán)力、共同的收入來源、與支出責(zé)任相匹配的轉(zhuǎn)移支付的政府間財政體制?！盵24]P391對于民生性事權(quán)分配問題亦然。政府間財政關(guān)系的基礎(chǔ)是政府的事權(quán)，即各級政府基于自身的地位和職能所享有的提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)的權(quán)力。與之相應(yīng)，財權(quán)是指各級政府所享有的組織財政收入和安排財政支出的權(quán)力，其核心是征稅權(quán)，包括征收和支配兩層含義，包括哪些稅種由哪一級政府來征收并支配其收到的稅收收入的權(quán)力?！柏斦澐忠允聞?wù)劃分為基礎(chǔ)的作用在于，使各級政府之施政計劃容易先做事務(wù)層次之比較、整合，然后以之為基礎(chǔ)判斷各級政府之財政需要，以劃分財政收入，編列預(yù)算……”[21]P26通過征稅權(quán)獲得收入而且可以隨意支配的屬于自有財力的范疇，而通過其他途徑獲得收入而且可以支配的則屬于可支配財力的內(nèi)容。“中央政府之職務(wù)與地方自治之職務(wù)劃分之后，因職務(wù)所需經(jīng)費之來源，應(yīng)如何劃定，就可以容易解決了。”[25]P176有效組織財政收入和合理安排財政支出是相互聯(lián)系的，兩者是不可偏廢的。

“盡管市場經(jīng)濟的最妙之處在于它能產(chǎn)生有效的結(jié)果，但是不一定能夠?qū)崿F(xiàn)社會公平”，“原則上，政府干預(yù)可能會增進福利”，“政府失靈不僅是一種可能，更是無可置疑的現(xiàn)實。有時是因為政府無能，有時是因為腐敗，有時很難區(qū)分哪個因素起的作用更大?？傊?，政府也會出錯”。[26]P50-57簡言之，在討論民生性事權(quán)的分配之前，難以回避的問題是：政府應(yīng)當(dāng)做什么、可以做什么以及能夠做什么。如學(xué)者所言，“在政府方面，主要不是在于去做那些個人已經(jīng)在那里做的事體，不是在于比個人會做得好些或壞些，而是在于去做那些現(xiàn)在還沒有人在那里做的事體?！盵27]P239-240那么，事實上，我們的政府是不是在做沒有人愿意做的事情呢？從另外一個角度來說，教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障和就業(yè)是否屬于市場不愿意生產(chǎn)和供給的物品呢？答案并不是一般所認為的那么理所當(dāng)然。也正因為實踐中對于上述物品的性質(zhì)在認識上存在重大的分歧，使得三個領(lǐng)域都存在程度不同的市場競相提供相關(guān)物品的現(xiàn)象。

有關(guān)地方政府提供公共物品的優(yōu)越性的陳述和判斷由來已久：“地方政府對本地居民的偏好和需求更為了解。因此，由地方政府提供地方性的公共產(chǎn)品，就能提高經(jīng)濟效率?！盵28]P195而單一制國家和聯(lián)邦制國家各層級政府之間的關(guān)系有著本質(zhì)的區(qū)別，特別是中央政府和地方政府、聯(lián)邦政府和州政府之間的關(guān)系相去甚遠。前者的相互間關(guān)系較為強烈，中央政府管理和控制著地方政府的人事、事權(quán)和財權(quán)；后者的相互間關(guān)系較為薄弱，聯(lián)邦政府不干預(yù)州政府的人事，事權(quán)和財權(quán)的分配也大多由憲法直接規(guī)定。“在中央集權(quán)制度下，中央政府支配全國的財政，……因此，各國中央與地方財政收支的分配，與政治制度、歷史文化及社會背景有關(guān)。”[29]P467當(dāng)然，需要強調(diào)，兩種類型的國家也有共性，公共資金資源畢竟是有限的，其不能在新增社會財富中占據(jù)過大比例，也不能過分介入市場。“如果所有的地方政府在預(yù)算約束上都采取不負責(zé)任的態(tài)度，則由此形成的財政問題將迫使中央政府面臨困境?！盵30]P210

從表4來看，財政收入豐沛的省級財政在教育上的投入要稍高于財政收入?yún)T乏的省級財政，山東省的比例最高、西藏自治區(qū)的比例最低；醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等事權(quán)的分配比例大體相當(dāng)，青海省的情況特殊一些，用于社會保障和就業(yè)以及住房保障方面的支出偏高?！盁o論單一制或者是聯(lián)邦制國家，政府間事權(quán)劃分的格局有趨同性，單一制國家也在趨向向下放權(quán)，而聯(lián)邦制也在不斷加強中央的控制能力。”[31]事權(quán)從聯(lián)邦政府向州和地方政府下放的明顯趨勢也是從20世紀80年代開始的，“如果這種分散化過程繼續(xù)下去，州和地方政府將在未來的經(jīng)濟中扮演越來越重要的角色”。[32]P342以美國為例，聯(lián)邦、州和地方“政府都是由選民選舉產(chǎn)生的，沒有哪一級次的政府是作為另一級政府的地區(qū)性部門而運作的”，“關(guān)于哪家政府應(yīng)當(dāng)提供哪些服務(wù)，州和地方政府可以進行選擇，以保持財政的多樣性”，事實上，“主要由州和地方提供的服務(wù)包括：公共安全、教育、文化與娛樂、運輸?shù)取?。[33]P550-551

表4 中國部分省份的民生性事權(quán)占本級一般預(yù)算支出的比重⑤

“所謂事權(quán)合理化，就是應(yīng)該按照市場經(jīng)濟的客觀要求，界定好各級政府自己的職能范圍，政府既不能越位，也不能缺位，……必然要促使政府的職能和財政的職能進行一系列的調(diào)整和變化。”[34]在目前有關(guān)政府和市場關(guān)系的法學(xué)研究中，很少有學(xué)者從“政府的價格”的角度來討論政府介入市場經(jīng)濟運行的深度、廣度和頻度。筆者認為，各級政府介入市場直接取決于各級政府能夠獲得的財政資金的多寡；而且，能夠籌集到的財政資金的質(zhì)量也決定了財政資金使用的具體投向和領(lǐng)域?！安粩嘣黾拥尼t(yī)療保健、社會安全和公共養(yǎng)老金，以及監(jiān)獄和公共債務(wù)利息的成本已經(jīng)使政府的價格處于巨大的上升壓力中。然而，這種壓力已經(jīng)讓大范圍的稅收增長遇到了巨大阻力?！盵35]P18換言之，政府是非常昂貴的，而且，越來越昂貴，如果民生性事權(quán)所覆蓋的范圍及其向下分散的趨勢不受到一定的限制，減稅(即便是結(jié)構(gòu)性減稅)的可能性更加是難以期待的?！皺?quán)力下放程度、地方政府的開支和借貸分擔(dān)以及收入分配安排等都應(yīng)當(dāng)根據(jù)各國具體國情進行調(diào)整，并且取決于很多政策和政治因素?！盵36]P55

有學(xué)者提出，中國的“公共服務(wù)多樣化、分散化，應(yīng)該讓省政府發(fā)揮關(guān)鍵作用。省政府要對全省公共服務(wù)的提供情況負責(zé)，中央政府要保證基本公共服務(wù)的均等性和滿足一定的質(zhì)量要求，并為此兜底(并提供均等化的財政支持)?！盵37]P126然而，加強中央財政的籌資能力，提高其促進基本公共服務(wù)均等化的宏觀調(diào)控能力這一理想的制度設(shè)計并沒有得到實踐很好的貫徹。如果說目前預(yù)算的編制和執(zhí)行都存在一些不盡如人意的地方，財政轉(zhuǎn)移支付資金分配的決定和使用問題已經(jīng)成為其中最嚴重的一個問題，“在理論上，各級政府都有興趣把支出轉(zhuǎn)嫁給其他各級政府和組織，開支被轉(zhuǎn)嫁給自己，”[38]P210那么，就只有根據(jù)民生性事權(quán)本身的特點進行必要的控制，才能很好地解決分配問題。美國也存在同樣的情況，“公民權(quán)利性支出的增長沒有什么特別神秘之處。其中一個原因，就是越來越多的人有資格獲得公民權(quán)利性支出”；“第二個原因，是由于救助的自動增加機制，這也適用于所有的主要退休項目以及食品券項目和醫(yī)療保險項目”；“其他原因可能是成本增長，特別是衛(wèi)生領(lǐng)域成本的增長等因素”。[39]P241-242

“社會保障方面，單一制和聯(lián)邦制國家有相似之處，聯(lián)邦或中央政府都承擔(dān)絕對主體的事權(quán)?！盵31]與發(fā)達國家相比，最令人難以置信的是，我國把社會保障和就業(yè)事權(quán)主要分配給政府結(jié)構(gòu)中的低層政府，這種做法是不多見的?！爱?dāng)面對財政壓力時，每級政府都試圖把支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級政府，而盡可能保留更多的收入。各級政府間成本的分攤更多的是由其相對權(quán)力決定的。結(jié)果，較低級次政府傾向于不履行支出責(zé)任，剩余收入按其意愿支配。”[40]P34由于財政轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模日益龐大，給財政收支平衡帶來了極大的壓力，在財政分權(quán)的框架下，欠發(fā)達地區(qū)的財力與其事權(quán)嚴重不匹配，無法為民生性事權(quán)的實現(xiàn)提供充足的資金。在我國，基本養(yǎng)老保險基金只是剛剛實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，其他社會保險基金基本上只在省級以下統(tǒng)籌。簡言之，要改變事權(quán)過于分散的現(xiàn)狀，首先應(yīng)當(dāng)向中央集中的是社會保險。“社會保障財政責(zé)任，是政府的社會保障職能與財政職能的有機結(jié)合，是政府對社會保障承擔(dān)責(zé)任的財力基礎(chǔ)和基本形式。……由于我國區(qū)域經(jīng)濟不平衡問題非常突出，中央財政負有平衡全國社會保障水平的重任，這就要求社會保障財政責(zé)任適當(dāng)集中于中央財政。”[41]P192～197各國社會保險體制不盡相同：養(yǎng)老保險通常由中央政府或聯(lián)邦政府管理；醫(yī)療保險較為復(fù)雜，有的國家由中央政府負責(zé)，有的國家由中央政府和地方政府共同負責(zé)，如日本，我國主要是由地方政府負責(zé)管理和籌集資金，中央政府給予財政轉(zhuǎn)移支付支持?！敖^大多數(shù)國家在收入再分配公共服務(wù)方面的職責(zé)要比其他所有公共服務(wù)方面的職責(zé)具有更高程度的集權(quán)性。……各國在社會保障、社會福利和住房補助等方面的職責(zé)的集權(quán)程度都相當(dāng)高。”[42]P524

我國“中央政府一方面主要依賴人事權(quán)控制地方政府，保證地方政府能執(zhí)行中央政府的宏觀政策；另一方面給地方政府自主權(quán)處理地方事務(wù)以提供激勵機制，并保證地方事務(wù)能在極不相同的條件下得到適當(dāng)處理。”[23]P35從決算統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國醫(yī)療衛(wèi)生事權(quán)的比重顯著低于OECD國家。如果將復(fù)式預(yù)算的各張表格和目前游離于預(yù)算外的資金考慮在內(nèi)，以全口徑財政收支加以考察的話，這部分的比重更低，醫(yī)療衛(wèi)生事權(quán)向地方的分散程度更高，由此也導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的種種亂象以及醫(yī)療衛(wèi)生體制改革屢屢以失敗或不甚成功而告終。與西方發(fā)達國家相比，中國的情況確實更特殊一些，畢竟這個國家太大，承載著地球上近1/4的人口，無論是地區(qū)發(fā)展還是城鄉(xiāng)發(fā)展都極不平衡，稀缺資源配置失卻合理性的問題極為嚴重，其制度設(shè)計必定是非常特殊的。有學(xué)者早就提出了以下建議，“中央政府主要負責(zé)社會保障法律法規(guī)和重要政策的制定，在條件成熟時可將基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)部分逐步過渡到中央統(tǒng)籌管理；地方政府則具體負責(zé)社會保障、就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)項目的組織實施。”[43]筆者認為，就醫(yī)療衛(wèi)生項目而言，要改變“以藥養(yǎng)醫(yī)”以及其他醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中經(jīng)營性和營利性傾向過于嚴重的問題，確實應(yīng)當(dāng)考慮確立民生性事權(quán)應(yīng)大部分集中在省級財政的辦法。

單一制國家的教育事權(quán)的分配與聯(lián)邦制國家有明顯的區(qū)別?！霸诼?lián)邦制國家中，教育支出聯(lián)邦承擔(dān)的事權(quán)較少，并且聯(lián)邦教育支出中多為對高等教育的支持，而管理則多由省及以下負責(zé)；在單一制國家中，中央政府則承擔(dān)了重要的教育支出責(zé)任，承擔(dān)了高等教育，初、中等教育中央補助而由地方負責(zé)。”[31]百年大計，教育為本。當(dāng)前收入分配差距過大的主要原因是人的能力的差異，而教育無疑是影響人力資源水平高低最重要的因素。各國的州和地方政府最大的財政支出項目都是教育，通常占到其全部財政支出的1/3?！敖逃赃m合列為基本服務(wù)，其理由為：除其成果對于個人之根本性外，通常還會表現(xiàn)在所得稅上。而所得稅為國稅。是故，教育經(jīng)費適宜由中央政府負擔(dān)。至少在地方政府無力負擔(dān)時，中央政府應(yīng)利用財政調(diào)整給予充分支持?！盵21]P43眾所周知，教育應(yīng)當(dāng)是分層次的，至少包括高等、中等、初等和學(xué)前教育等幾個層級。一般認為，高等教育可能更多地屬于中央或省級財政的事權(quán)，而中等以下的教育更多地屬于地市級及以下層級財政的事權(quán)，這樣的劃分表面上看是沒有任何問題的，但是，九年制義務(wù)教育作為我國教育政策中的核心，本該屬于需要均等化的基本公共服務(wù)的范疇，而某些地方縣鄉(xiāng)兩級財政的困難卻影響著基本教育事權(quán)的實現(xiàn)效率。

“實行分權(quán)制，在中央政府和下屬單位之間分散征稅權(quán)，才是有效率的”，然而，需要考慮的問題是，“從憲法上明確的分權(quán)制和分散財政權(quán)力，能否有效地全部或部分代替對征稅權(quán)的直接控制”[44]P207呢？答案并不是那么顯而易見的。但是，可以肯定的是，民生性事權(quán)的分配問題必然是前置于財權(quán)的劃分問題的，筆者同意，“在越來越重視和關(guān)注民生問題的過程中，我們有必要借鑒高福利國家的經(jīng)驗，要充分利用市場和地方政府的作用，避免出現(xiàn)政府特別是中央政府包袱過重的問題?！盵31]筆者認為，分稅制在財權(quán)的劃分和事權(quán)的分配上所做的努力是值得肯定的，然而，它沒有解決好財政資金的有效籌集和妥善使用的問題?！皩φ鞫悪?quán)的任何限制，都會加強繞過財政渠道直接獲取人們的產(chǎn)品和服務(wù)的動機，……單憑征稅限制本身可能不足以有效控制政府?！盵44]P196-197除了民生性事權(quán)分配的比例不盡合理外，為促進地方財力與民生性事權(quán)相匹配的財政轉(zhuǎn)移支付，也存在很大的問題。如果不解決財政體制和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理的問題，⑥民生性事權(quán)就可能成為地方財政支出規(guī)模不斷膨脹和地方要求財權(quán)下移的一個似乎充滿正當(dāng)性的借口，顯然，這樣的理由是不充分的。

四、簡短的結(jié)論

本文基于經(jīng)濟法理論對民生性事權(quán)分配進行的研究，在對民生性事權(quán)分配失衡的實證解析的基礎(chǔ)上，試圖確立合理分配民生性事權(quán)的原則和規(guī)范。筆者致力于更多地發(fā)現(xiàn)民生性事權(quán)分配中的錯位現(xiàn)象，進而為其復(fù)位提供經(jīng)濟法理論上的支持。當(dāng)然，討論這一問題很可能導(dǎo)致無解的結(jié)果?？疾煳鞣桨l(fā)達國家民生性事權(quán)分配的比例和內(nèi)容，也會更多地發(fā)現(xiàn)這確實是一個“各師各法”的充滿異質(zhì)性的問題。本文的基本結(jié)論如下：

1.民生性事權(quán)在中央和地方之間實際分配最大的特點是：無論教育、醫(yī)療衛(wèi)生，還是社會保障和就業(yè)等，都高度向地方分散；同時，分稅制正式體制內(nèi)的財權(quán)(特別是稅權(quán))分配卻持續(xù)向中央集中，而財政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性、效率性和公平性都極差，地方自有財力根本不足以匹配提供均等化基本公共服務(wù)的事權(quán)，民生性事權(quán)實現(xiàn)的績效可想而知。

2.民生性事權(quán)應(yīng)當(dāng)確定在中央和地方之間合理分配的原則。民生性事權(quán)可以分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)的事權(quán)應(yīng)當(dāng)盡可能由較高層級的政府承擔(dān)，而非基本公共服務(wù)的事權(quán)則可以由較低層級的政府承擔(dān)；即便暫時無法實現(xiàn)這樣的配置，也需要強調(diào)由較低層級的政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)的事權(quán)，應(yīng)當(dāng)有與之匹配的地方財力支應(yīng)。

注釋：

① 住房保障支出是我國近年新開始編制的、甚具中國特色的民生性事權(quán)方面的預(yù)算科目，這項配合“福利分房改為貨幣分房”政策的措施究竟是進步還是退步，尚有待觀察。民生性事權(quán)的核心仍是前三項。

② 轉(zhuǎn)引自白重恩等：《公共財政促進結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的若干問題》，載吳敬璉主編：《比較(48)》，北京：中信出版社，2010年版，第35頁。

③ 表2和表3的數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站公開的2008～2010年的全國財政決算表格中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算而得。

④ 財政部《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報告》，2012年3月5日。

⑤ 數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒(2011)》中2010年的數(shù)據(jù)，參見http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm.基于比較的需要、囿于篇幅，筆者選擇了該年度財政收入排全國前五位和最后四位的省級財政的數(shù)據(jù)。

⑥ 審計署《國務(wù)院關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，2011年6月27日。

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EconomicLawAnalysisofAllocationofRoutinePoweronLivelihood

YeShan

(Law School of Peking University，Beijing 100871)

Routine power on livelihood refers to authorities and duties of affairs on livelihood which is taken on by government, while allocation of routine power on livelihood is deployment and division among central and local governments and different functional departments of the same level of government.Principle of reasonable allocation of routine power on livelihood between central government and local governments will be established specification structure will be made, on the basis of consideration of actual condition of imbalanced allocation of routine power on livelihood among central and local governments. Routine power on basic public services should be taken on by higher level of government as far as possible, or local financial abilities should support the routine power, while none basic public services can be taken on by lower level of government.

routine power on livelihood；allocation of routine power；empirical analysis

DF51

A

(責(zé)任編輯：唐艷秋)

1002—6274(2012)04—003—10

國家社科基金青年項目《實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長目標的促進型法研究》(09CFX002)的階段性研究成果。

葉姍(1977- )，女，廣東惠州人，法學(xué)博士，北京大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向為財稅法、社會法、經(jīng)濟法總論。