魏曌

【摘要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展,我國(guó)與世界各國(guó)之間的聯(lián)系也越來越密切。在我國(guó)公民與國(guó)際社會(huì)接觸不斷增多以及我國(guó)海外利益不斷拓展的同時(shí),他們面臨的海外風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大。維護(hù)好我國(guó)海外公民和企業(yè)的合法權(quán)益、完善我國(guó)公民海外的安全保護(hù)機(jī)制是目前亟需解決的重要現(xiàn)實(shí)問題。

【關(guān)鍵詞】海外安全 中國(guó)公民 領(lǐng)事保護(hù)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,我國(guó)公民到海外經(jīng)商、旅游、留學(xué)以及務(wù)工人員的增多,這些公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全以及合法權(quán)益所面臨的各種威脅和遭受的具體侵害也隨之增多,我國(guó)公民海外安全問題日益嚴(yán)峻。

我國(guó)公民海外安全情況概述

我國(guó)公民在海外的安全情況現(xiàn)狀呈現(xiàn)多種態(tài)勢(shì),受地域影響較大。外交學(xué)院的夏莉萍教授將我國(guó)海外公民所面臨的安全威脅大致分為三類:第一類是直接對(duì)生命安全帶來威脅的風(fēng)險(xiǎn),具體表現(xiàn)有因治安不穩(wěn)定所帶來政局動(dòng)蕩、殺人搶劫、盜竊欺詐等,或是不可預(yù)期的車禍、海難或者空難等交通事故。第二類是對(duì)人身安全有一定的威脅,但并未危及生命、卻造成了重大經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險(xiǎn),例如偷渡、非法移民、執(zhí)法違章、或者船只被扣等。第三類是沒有威脅生命安全,只有經(jīng)濟(jì)遭受損失的危險(xiǎn),例如入境受阻、勞資糾紛、留學(xué)糾紛等等。

我國(guó)公民海外安全所受威脅的特點(diǎn)分析

目前,我國(guó)公民海外面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)主要特點(diǎn)如下:第一,從地域范圍上來講,我國(guó)公民在海外遭遇風(fēng)險(xiǎn)的地域范圍在逐步擴(kuò)大,與之相應(yīng)的,政局動(dòng)蕩、治安混亂、暴力犯罪等各種風(fēng)險(xiǎn)因素也隨之迅速增加;第二,從社會(huì)背景方面看,發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性以及劇烈程度都與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的經(jīng)濟(jì)水平直接相關(guān);第三,從公民所受威脅事件的內(nèi)容來看,意外傷害事件的發(fā)生成為威脅海外中國(guó)公民人身安全的重要原因,例如在旅行中被盜被搶事件已經(jīng)成為高頻度事件;第四,從受威脅人員組成看,在所有經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損事件當(dāng)中,所占比例較大的是我國(guó)外出勞務(wù)人員基本權(quán)益受損事件,由此我國(guó)外出勞務(wù)人員是海外安全的高危受害群體;第五,從我國(guó)公民自身來看,中國(guó)公民自身需承擔(dān)相當(dāng)部分責(zé)任的邊境和入境后的風(fēng)險(xiǎn)問題相當(dāng)突出;第六,從外交環(huán)境來看,由于領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐的增多,我國(guó)外交部門領(lǐng)事保護(hù)的執(zhí)行能力在迅速提升。

我國(guó)公民海外安全事件頻發(fā)的原因分析

我國(guó)公民海外安全事件頻發(fā)的原因,首先是外部大環(huán)境的變化。第一,全球化的不斷發(fā)展和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的前進(jìn)。由于經(jīng)濟(jì)的全球化發(fā)展和中國(guó)改革開放不斷深入,中國(guó)與世界的聯(lián)系越來越緊密,伴隨這些發(fā)展帶來的則是中國(guó)與世界交流的密切。中國(guó)各類出國(guó)人員人數(shù)連年上升,這在一定程度上必然會(huì)增大我國(guó)公民在海外面臨風(fēng)險(xiǎn)的概率。第二,世界恐怖主義的發(fā)展。這些恐怖主義已經(jīng)逐漸告別了個(gè)人模式的“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)而發(fā)展成了集團(tuán)模式,以組織形式對(duì)世界的和平發(fā)展帶來威脅,其破壞力較之以前更加強(qiáng)大。第三,世界資源的短缺。隨著世界資源消耗量的擴(kuò)大,資源的爭(zhēng)奪已經(jīng)成為決定未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素,亦由此引發(fā)安全問題。中國(guó)與菲律賓、越南、印度等很多國(guó)家都存在領(lǐng)土爭(zhēng)議問題,在這些敏感區(qū)域經(jīng)常發(fā)生漁業(yè)糾紛、領(lǐng)土糾紛等問題。

其次則是我國(guó)公民的內(nèi)部原因。除去各種突發(fā)事件以及一些不可抗力的影響之外,有相當(dāng)一部分風(fēng)險(xiǎn)問題的發(fā)生,原因在于公民自身。具體來說有以下表現(xiàn):首先,國(guó)民同胞之間的互相威脅。從統(tǒng)計(jì)的中國(guó)公民海外安全事件發(fā)生原因來看,竟然有很多針對(duì)中國(guó)海外華人的刑事和經(jīng)濟(jì)案件的幕后組織者同是華人。文化傳統(tǒng)與風(fēng)俗習(xí)慣根本上的不同也深刻地影響著海外公民與本土居民之間的關(guān)系。

中國(guó)在保護(hù)海外公民安全上的成效與不足

目前我國(guó)在海外公民安全問題上所實(shí)施的保護(hù)手段主要有兩種形式,一是領(lǐng)事保護(hù),二是外交保護(hù)。領(lǐng)事保護(hù)是指當(dāng)我國(guó)公民合法權(quán)益在領(lǐng)區(qū)內(nèi)受到不法行為侵害或損害時(shí),我國(guó)領(lǐng)館或領(lǐng)事官員要根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,同領(lǐng)區(qū)內(nèi)有關(guān)當(dāng)局交涉,以制止該不法行為,恢復(fù)我國(guó)公民應(yīng)有的權(quán)利、維護(hù)其利益。除此以外,我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)還有一些其他具體功能,如我國(guó)的駐外使領(lǐng)館會(huì)向中國(guó)公民提供幫助或協(xié)助的行為,包括“提供國(guó)際旅行安全方面的信息、協(xié)助聘請(qǐng)律師和翻譯、探視被羈押人員、協(xié)助撤離危險(xiǎn)地區(qū)等”。我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的對(duì)象是具有中國(guó)國(guó)籍的公民,其實(shí)行范圍擴(kuò)大到了包括海外的華僑。這些政策的實(shí)施,使得海外中國(guó)公民在受到安全威脅時(shí),能找到對(duì)應(yīng)的解決機(jī)關(guān)和機(jī)制。在外交保護(hù)上,我國(guó)將實(shí)施保護(hù)范圍擴(kuò)大至一切在國(guó)內(nèi)或國(guó)外的中國(guó)人。不過領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù)的實(shí)施并不是毫無限制的,必須滿足“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則”,即在確定受害人已經(jīng)用盡所有可使用補(bǔ)救方法或者在司法程序中遇到拒絕司法的情況下,我國(guó)才能實(shí)行保護(hù)。因此,我國(guó)的海外保護(hù)制度是一種保底政策,在實(shí)施上不免生出能否有效落實(shí)的隱患。

有學(xué)者對(duì)中國(guó)保護(hù)海外公民安全的問題進(jìn)行了研究,認(rèn)為近年來中國(guó)政府在保護(hù)海外公民安全方面取得的進(jìn)步表現(xiàn)在制度上的建構(gòu)比較具體、全面。我國(guó)已形成了預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和磋商機(jī)制等各項(xiàng)實(shí)施機(jī)制,有效地保護(hù)了我國(guó)公民海外的安全。同時(shí),我國(guó)還建立了較為完善的“保護(hù)網(wǎng)絡(luò)”,該網(wǎng)絡(luò)以政府為主導(dǎo),延續(xù)從中央到地方再聯(lián)系駐外使領(lǐng)館的主線,以相互的配合來保障保護(hù)機(jī)制有效運(yùn)行。

另外,我國(guó)在保護(hù)海外公民安全問題上取得的進(jìn)步還體現(xiàn)在觀念的轉(zhuǎn)變上。我們已經(jīng)逐漸告別了“事后處理”的傳統(tǒng)模式,逐漸重視“事前預(yù)防”,逐漸扭轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題再解決的舊思想。例如預(yù)警機(jī)制的建立,就是在沒有發(fā)生問題時(shí),注重宣傳預(yù)防的重要性,普及基本防范知識(shí),使公民了解所在國(guó)的相關(guān)法律法規(guī),避免因?yàn)椤盁o知”而釀出大錯(cuò)。同時(shí)應(yīng)急機(jī)制也是預(yù)防為主思想的落實(shí),使得問題發(fā)生時(shí)不會(huì)手足無措,政府爭(zhēng)取在最短時(shí)間內(nèi)確保人員和財(cái)產(chǎn)損失降到最低。

我國(guó)在保護(hù)海外公民安全上取得了一定成效,但盡管如此,我們?nèi)詰?yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到我國(guó)政府在保護(hù)海外公民方面還存在著許多不足。以預(yù)警機(jī)制的發(fā)展為例,中國(guó)的發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在發(fā)達(dá)國(guó)家之后,而且發(fā)揮的作用也差強(qiáng)人意。另外有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)能力亟需完善和建設(shè),因?yàn)槠洹皟?nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠通暢,法律保障不夠健全,領(lǐng)事人員短缺,缺乏專項(xiàng)基金等保護(hù)手段,尚難以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的新問題?！?/p>

我國(guó)對(duì)公民海外安全的發(fā)展研究

想要降低中國(guó)公民在海外所遭受的安全風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)務(wù)之急就是強(qiáng)化我國(guó)相關(guān)部門的服務(wù)意識(shí)、提高預(yù)防意識(shí)和增強(qiáng)大局意識(shí)。

強(qiáng)化服務(wù)意識(shí),其重點(diǎn)就是以外交部為代表的相關(guān)部門要有積極的服務(wù)態(tài)度和專業(yè)的服務(wù)精神,力求為海外華人創(chuàng)造良好的服務(wù)環(huán)境,為他們的生存與發(fā)展問題尋求出路,積極保護(hù)中國(guó)公民在海外的合法利益。

意識(shí)的落實(shí)還需要相應(yīng)的制度支撐,因此圍繞提高服務(wù)意識(shí)而展開的統(tǒng)籌規(guī)劃就顯得尤為重要?？梢酝ㄟ^培訓(xùn)規(guī)范化、管理具體化等制度化的措施,不斷提高相關(guān)工作人員的素質(zhì)和專業(yè)水平,同時(shí)以培養(yǎng)出業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)優(yōu)良、覺悟高尚的干部組織作為努力的目標(biāo)。

領(lǐng)事保護(hù)不能單純依賴被動(dòng)的處理,而應(yīng)該重視預(yù)防的力量,預(yù)防做好了,才能避免問題的發(fā)生。要從根本上扭轉(zhuǎn)“先處理,后預(yù)防”的傳統(tǒng)觀念。預(yù)警機(jī)制的建立是貫徹預(yù)防意識(shí)的具體體現(xiàn),因?yàn)樵摍C(jī)制的設(shè)立意在及時(shí)處理、盡早解決,保證第一時(shí)間控制局面,避免問題的擴(kuò)大和惡化。在信息技術(shù)高速發(fā)展的今天,預(yù)警方法可以更加多元化?，F(xiàn)代設(shè)施也可以完全運(yùn)用到預(yù)防機(jī)制的建立上來。例如通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)地向公民發(fā)布領(lǐng)事預(yù)警信息,通過傳媒加強(qiáng)對(duì)公民風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的教育和培訓(xùn)等多種途徑,提高海外公民自身的防范意識(shí)和能力,盡量減少海外威脅事件的發(fā)生和惡化。

增強(qiáng)大局意識(shí)的要求主要可以從三方面進(jìn)行考慮。首先,涉及國(guó)家重大利益的案件時(shí),必須要考慮國(guó)家利益和個(gè)人利益之間的協(xié)調(diào),不能只重視任何一方的利益而舍棄對(duì)另一方利益的保護(hù),既要保護(hù)個(gè)人的合法權(quán)益,又要配合國(guó)家外交工作的大局。第二,在面對(duì)海外安全問題時(shí),不能單從案件出發(fā),應(yīng)該以外交大局為立足點(diǎn)進(jìn)行考慮。良好的雙邊關(guān)系是領(lǐng)事保護(hù)或外交保護(hù)工作能順利進(jìn)行的重要前提。這就需要我國(guó)駐外使領(lǐng)館在日常工作中穩(wěn)固地推進(jìn)我國(guó)與駐在國(guó)之間的交流與合作,創(chuàng)造有利于我國(guó)的外部環(huán)境,與此同時(shí)要與駐在國(guó)各級(jí)政府、各部門之間建立良好的聯(lián)系,以保證在需要幫助之時(shí),可以找到有利的援手。最后,在實(shí)際問題的解決過程中,如何高效有序的解決才是關(guān)鍵,既不能影響到駐在國(guó)的正常秩序,也不能干預(yù)別國(guó)的內(nèi)政。

我國(guó)公民自身也要提高防范意識(shí),降低安全風(fēng)險(xiǎn):出國(guó)前要盡可能多的了解目的國(guó)家的基本情況,除了知道一些基礎(chǔ)的海關(guān)規(guī)定、簽證規(guī)定外,還應(yīng)了解與自己將從事的活動(dòng)有一定關(guān)系的基本法律規(guī)定;對(duì)出國(guó)務(wù)工人員和留學(xué)生來說,還要注意審核中介機(jī)構(gòu)的虛實(shí),避免上當(dāng)受騙;在國(guó)外生活時(shí),謹(jǐn)慎交友,不要過分漏財(cái)露富,避免成為受害對(duì)象。

(作者單位:電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)