廖承紅 張士斌

【摘要】歐洲政府債務(wù)比重長(zhǎng)期偏高的國(guó)家表現(xiàn)出高社會(huì)保障和福利支出比重、高社會(huì)養(yǎng)老保障支出比重、高公共養(yǎng)老金替代率和再分配功能偏低的“三高一低”特征,這在很大程度上源于社會(huì)養(yǎng)老保障及其改革的剛性。有鑒于此,中國(guó)應(yīng)該從長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)周期的視角來(lái)協(xié)調(diào)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,構(gòu)建養(yǎng)老金制度關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】歐洲債務(wù)危機(jī) 社會(huì)養(yǎng)老保障 養(yǎng)老金制度 老齡化

2007年,美國(guó)爆發(fā)次貸危機(jī),催生了全球金融危機(jī),期間一些歐洲國(guó)家的政府債務(wù)問(wèn)題浮出水面,如冰島等。2009年,希臘政府被爆出隱瞞了大量財(cái)政赤字,其實(shí)際財(cái)政赤字占GDP比重達(dá)到12.7%,遠(yuǎn)超早前宣布的3.4%,希臘債務(wù)問(wèn)題遂成為全球經(jīng)濟(jì)的焦點(diǎn)。2009年12月,全球三大評(píng)級(jí)公司標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽(yù)先后下調(diào)希臘主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí),標(biāo)準(zhǔn)普爾甚至將其下調(diào)為垃圾級(jí)債券,希臘債務(wù)危機(jī)爆發(fā)。

自希臘之后,多個(gè)歐洲大國(guó),如意大利、西班牙、葡萄牙的主權(quán)債務(wù)信用評(píng)級(jí)也被調(diào)低,歐洲國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題引起前所未有的關(guān)注,引起全球金融市場(chǎng)的恐慌,也導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)陷入二次探底的危險(xiǎn)。

歐洲債務(wù)危機(jī)國(guó)家社會(huì)養(yǎng)老保障特征和困境

從來(lái)源上講,歐洲債務(wù)危機(jī)主要是政府財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大,并逐年積累,迫使政府不斷靠借債度日而出現(xiàn)的結(jié)果。

社會(huì)保障支出水平較高。大量社會(huì)財(cái)富和政府財(cái)政被用于支付各種社會(huì)保障和福利項(xiàng)目。從社會(huì)福利傳統(tǒng)來(lái)看,北歐福利國(guó)家屬于典型的高福利國(guó)家,這些國(guó)家的社會(huì)支出在理論上也應(yīng)該較多,或者至少不低于其他歐洲國(guó)家。

但令人吃驚的是,從1995年以來(lái)社會(huì)支出占GDP比重的情況來(lái)看,北歐福利國(guó)家社會(huì)支出占GDP的比重并不高,反而是那些政府債務(wù)水平長(zhǎng)期偏高國(guó)家的比重非常之高,如希臘、意大利、葡萄牙、西班牙和法國(guó)等社會(huì)支出占GDP的比重普遍接近或者超過(guò)30%,而北歐國(guó)家,如丹麥、挪威和瑞典則普遍低于30%。①

單一的退休金支柱導(dǎo)致財(cái)政支出中公共養(yǎng)老金占比過(guò)高。政府債務(wù)危機(jī)國(guó)家仍然以單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制退休金制度為主,從退休金來(lái)源結(jié)構(gòu)看,債務(wù)水平長(zhǎng)期較高的國(guó)家往往只有一個(gè)退休金來(lái)源,即公共退休金支柱,而其他國(guó)家要么是兩個(gè)支柱,要么是三個(gè)支柱(公共退休金支柱和強(qiáng)制性或者自愿性的個(gè)人養(yǎng)老金支柱)。②由于缺乏多元的退休金體系,要保證養(yǎng)老金待遇,就只能選擇較高的公共養(yǎng)老金替代率,這使得國(guó)家必須提供更多的公共養(yǎng)老金財(cái)政,從而致使政府財(cái)政支出中用于退休金的部分比重偏高。

公共養(yǎng)老金再分配功能偏弱。那些債務(wù)比重長(zhǎng)期偏高的幾個(gè)國(guó)家公共養(yǎng)老金低收入者和高收入者的養(yǎng)老金替代率大致相當(dāng),使得高收入者退休后拿到的退休金仍然高于低收入者,這增加了貧富懸殊,增強(qiáng)了養(yǎng)老金待遇的不公平性。

社會(huì)養(yǎng)老保障的剛性與社會(huì)養(yǎng)老保障的困境

所謂社會(huì)養(yǎng)老保障剛性是指社會(huì)保障項(xiàng)目及其支出水平在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期間快速擴(kuò)張,但在經(jīng)濟(jì)停滯甚至衰退期間,卻不會(huì)隨經(jīng)濟(jì)收縮而收縮,明顯表現(xiàn)出只增長(zhǎng)而難以收縮的剛性特征。

政治制度構(gòu)架、快速的人口老齡化、養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì),以及社會(huì)養(yǎng)老保障與勞動(dòng)力市場(chǎng)僵化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩之間的互動(dòng)是債務(wù)比重長(zhǎng)期偏高的歐洲國(guó)家社會(huì)養(yǎng)老保障制度帶有明顯剛性的主要原因。

民主政治中社會(huì)養(yǎng)老保障改革往往成為高壓線。出于政治考慮,西方國(guó)家中央政府往往不愿意觸及到社會(huì)養(yǎng)老保障這條政治高壓線,不愿也不敢提出徹底的社會(huì)養(yǎng)老保障改革方案,通常僅提出一些治標(biāo)不治本的改革措施。而且,即便政府提出了比較徹底的養(yǎng)老金改革方案,國(guó)會(huì)也不一定會(huì)通過(guò)這些改革方案,因?yàn)閲?guó)會(huì)議員是各個(gè)選區(qū)的選民選舉而來(lái),他們代表著選區(qū)選民的切身利益,很多時(shí)候也會(huì)屈從于民眾的改革態(tài)度,選擇反對(duì)政府的改革議案。

老齡化不斷加深,社會(huì)養(yǎng)老需求高居不下。社會(huì)養(yǎng)老保障是政府與民眾就其社會(huì)養(yǎng)老等方面基本權(quán)利和責(zé)任而達(dá)成的社會(huì)契約,是政府作出的莊嚴(yán)承諾,從政黨選舉、信守承諾和社會(huì)穩(wěn)定的角度,政府必須為社會(huì)養(yǎng)老保障提供必要和充足的財(cái)政資金保證。

而且,人口老齡化也增強(qiáng)了退休者和臨近退休勞動(dòng)者的政治博弈力量,從而構(gòu)成了養(yǎng)老金待遇水平下降的巨大阻礙力量。退休者和即將退休的勞動(dòng)者更加反對(duì)降低養(yǎng)老金待遇的政策,因?yàn)檫@些措施直接降低了他們的老年收入和福利。

養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)本身的剛性。不同的養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)具有不同的彈性特征,單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度剛性較強(qiáng),而現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累制的混合養(yǎng)老金制度彈性較強(qiáng)?，F(xiàn)收現(xiàn)付制模式的優(yōu)勢(shì)在于它可以迅速建立起全額的養(yǎng)老金領(lǐng)取權(quán),并使處于支付階段的養(yǎng)老金免受通貨膨脹的影響,比較適合在人口結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)勻速的情況下運(yùn)行。因而,一旦人口年齡結(jié)構(gòu)老化或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩,現(xiàn)收現(xiàn)付制模式自身往往難以有效解決其養(yǎng)老金的財(cái)政失衡問(wèn)題,即現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度本身的彈性相對(duì)較弱。

而現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制的混合養(yǎng)老金模式受贍養(yǎng)率變化的影響較小,且可以靈活使用公共養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶積累的組合結(jié)構(gòu),擁有更多的財(cái)力來(lái)支付退休者的養(yǎng)老金,因而,基金積累制養(yǎng)老金模式具有更高的制度彈性。

社會(huì)養(yǎng)老保障剛性與勞動(dòng)力市場(chǎng)僵化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩互為因果。高保障、高福利與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢互為因果,互相促動(dòng),進(jìn)而導(dǎo)致部分歐洲國(guó)家陷入社會(huì)養(yǎng)老保障財(cái)政危機(jī)的陷阱。

高保障、高福利社會(huì)中,政府財(cái)政資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源被大量用于非生產(chǎn)性的養(yǎng)老保障和福利支出,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需的物質(zhì)資源更為稀缺,也導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)僵化。而勞動(dòng)力市場(chǎng)僵化又極大提高了勞動(dòng)力成本,削弱了該國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢。反過(guò)來(lái),緩慢的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)制約了政府稅收和勞動(dòng)者收入的增長(zhǎng)速度,進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老保障的財(cái)政更加困難。

汲取歐洲債務(wù)危機(jī)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

規(guī)模龐大且難以消減的社會(huì)養(yǎng)老保障和福利支出不僅是歐洲國(guó)家爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的根本原因,也是部分歐洲國(guó)家政府債務(wù)長(zhǎng)期偏高的主要原因,而歐洲社會(huì)養(yǎng)老金保障支出長(zhǎng)期高居不下又源于其社會(huì)保障制度的剛性。

令人擔(dān)憂的是,中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū),當(dāng)前改革往往涉及不同勞動(dòng)者群體既有利益的分割,存量改革特征愈加明顯,改革難度前所未有,如城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員與企業(yè)職工退休金的巨大差異問(wèn)題一直未能得到有效改善,2009年開(kāi)始的事業(yè)單位退休金制度改革也步履蹣跚。③另外,隨著中國(guó)人口老齡化程度不斷深化,養(yǎng)老金待遇和領(lǐng)取資格條件等改革涉及的退休人員和利益群體越來(lái)越多,改革成本和代價(jià)將越來(lái)越大,社會(huì)養(yǎng)老保障改革剛性逐漸增強(qiáng)。

因而,當(dāng)前我國(guó)需要未雨綢繆,建立一個(gè)緩解社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革剛性的養(yǎng)老金制度改革機(jī)制。首先,需要從一個(gè)更長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)周期(100年左右)來(lái)看待社會(huì)保障建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)關(guān)系,樹(shù)立當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保障建設(shè)與改革應(yīng)該適當(dāng)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念。

其次,需要調(diào)整退休金的支出結(jié)構(gòu),提高低收入勞動(dòng)者群體的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率,適當(dāng)降低中高收入勞動(dòng)者群體的替代率,進(jìn)而降低基礎(chǔ)退休金的平均替代率,并強(qiáng)化退休金待遇的再分配功能。再次,建立養(yǎng)老金關(guān)鍵參數(shù)的彈性調(diào)整機(jī)制,削弱社會(huì)養(yǎng)老保障待遇的剛性。

(作者分別為貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部副編審,貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院教授;本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“沿海發(fā)達(dá)地區(qū)新生代農(nóng)民工城市融入研究”,浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“城市化進(jìn)程中的浙江農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換與社會(huì)政策創(chuàng)新研究”,項(xiàng)目編號(hào)分別為11BRK010,11YD11Z)

注釋

①[英]尼古拉斯·巴爾:《福利國(guó)家經(jīng)濟(jì)學(xué)》,鄭秉文、穆懷中等譯,北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2003年,第75~76頁(yè)。

②張芙蓉,許存興:“我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)形成原因及對(duì)策研究”,《貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》,2007年第1期,第107~109頁(yè)。

③張士斌、王橋:“中日社會(huì)養(yǎng)老保障制度比較”,《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》,2010年第4期,第58~64頁(yè)。