張瑞敏

自古以來，土地是農(nóng)民不可缺少的獲取物質(zhì)保障的主要資源，是農(nóng)民賴以生存的根本。然而，隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，越來越多的土地被征用，失地農(nóng)民的數(shù)量也越來越多。就目前而言，全國失地農(nóng)民的數(shù)量總數(shù)估計在4000萬人左右，并且以每年200多萬人的速度增加，據(jù)預測，2020年，我國失地農(nóng)民的總數(shù)將超過1億。

一、當前我國失地農(nóng)民的社會保障權(quán)中存在的主要問題

（一）主權(quán)界定不明晰導致的征地程序不規(guī)范

《中華人民共和國憲法》規(guī)定；“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有。”《土地管理法》第十條以及《農(nóng)業(yè)法》第十一條均規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各該集體組織的或村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！彼?，綜上分析，我們國家的土地集體所有權(quán)包括集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織。但是我國的當前的現(xiàn)實情況是，三級幾乎都不存在相應的集體經(jīng)濟組織，因此集體土地所有權(quán)由村委會、村民小組或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代行。所以就形成了這樣一種局面，農(nóng)民只對自己的土地具有使用權(quán)，在征地的過程中并不能參與決策，雖然法律規(guī)定集體土地歸農(nóng)民集體所有，但是農(nóng)民并沒有途徑行使相應的權(quán)利，這就為部分村干部利用職權(quán)之便，私自處置土地而提供了條件，甚至有的農(nóng)民的土地已經(jīng)被占用，自己卻毫不知情。主權(quán)界定的不明確導致在征地過程中一系列的問題，在出現(xiàn)問題時候，相互扯皮，推卸責任，而農(nóng)民利益卻無人過問。

（二）土地補償費用低

《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定；“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，“征用耕地的補償費用包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗的補助費。征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。”

以北方地區(qū)農(nóng)民為例，假設(shè)現(xiàn)在普通農(nóng)戶平均每家是4口人，人均0.8畝，經(jīng)過計算，所有的補償費用加在一起大概在65000-70000元之間。農(nóng)民失去耕地后，沒有辦法再從土地獲得糧食，僅食品消費一家人一年大約1萬元左右，這樣賠償款只能維持6到7年時間，而且不包括大病、教育、物價上漲、通貨膨脹等因素。所以多數(shù)農(nóng)民失去土地之后，生活水平下降。土地被征用之后，用途轉(zhuǎn)變，價值幾十倍甚至上百倍的增加，而農(nóng)民卻無法享受土地增值的價值，使農(nóng)民利益受損。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)形勢嚴峻

農(nóng)民長期的生活過程中，接觸的最多就是土地，除了種地，他們多數(shù)沒有其他的技術(shù)。而且失地農(nóng)民家庭成員的文化程度普遍不高，初中及以下文化程度可占到總?cè)丝跀?shù)的70%以上。較低的文化程度決定了他們在失去土地之后，很難找到收入高、待遇好、穩(wěn)定的工作。即使找到工作也是耗體力、報酬低、沒有福利的零工。此外，農(nóng)民本身的一些傳統(tǒng)觀念和思想意識影響他們的就業(yè)觀念，他們認為一些保姆，保安，清潔工等工作是有失面子的事情，而且收入也不高，所以很多年輕的農(nóng)民外出找工作的積極性也不高，平常都以打麻將、賭博等消磨時間。再者，政府對于失地農(nóng)民的就業(yè)投入不夠。多數(shù)被征地農(nóng)民沒有得到就業(yè)安排，也很少對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓，部分地區(qū)雖然安排了就業(yè)培訓，但是參加培訓班要繳納費用，而且培訓之后也沒有介紹安排工作，沒有實際的意義。

（四）失地農(nóng)民的社會保障情況不容樂觀

失地農(nóng)民的社會保障應該包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障制度、再就業(yè)優(yōu)惠政策、教育培訓等方面的內(nèi)容，但從實際情況上來說，對于失地農(nóng)民實行的只有最基礎(chǔ)的養(yǎng)老為主的生活保障，項目是比較單一的。而且在現(xiàn)行條件下，農(nóng)民還沒有參加城鎮(zhèn)社會保險的資格。

保障水平上，失地農(nóng)民的保障水平應該高于城市居民的最低生活保障水平。但是實際情況之中往往不是如此，有的地區(qū)甚至在最低生活保障水平之下，這就使得農(nóng)民的參保積極性不高，生活沒有保障。

失地農(nóng)民的社會保障基金來源也呈現(xiàn)不穩(wěn)定的態(tài)勢。失地農(nóng)民的社會保障基金主要由個人、集體和財政共同承擔，采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”的方法。當下，政府在社會保障上之處嚴重傾向于城市，城鄉(xiāng)之間的差距也呈現(xiàn)夸大的趨勢。

在社會保障的管理層面上，失地農(nóng)民的社會保障的管理出現(xiàn)各自為政、職責不清的情況。社會保障局、勞動局、衛(wèi)生局等之間相互之間的服務范圍沒有界定清楚，沒有同意的管理機構(gòu)進行規(guī)劃，以至于政策出臺在執(zhí)行過程中出現(xiàn)各種問題，有利益相互爭搶，出現(xiàn)問題則是相互推諉。

三、解決失地農(nóng)民問題的國內(nèi)外先進經(jīng)驗

（一）美國

美國的失地農(nóng)民的解決方式的指導思想是“少征地。產(chǎn)業(yè)促進就業(yè)，就業(yè)實現(xiàn)保障?！?/p>

征地成本上，美國征用農(nóng)民的土地代價是非常高的。原因在于政府對于失地農(nóng)民的補償包括三個部分。首先是補償費用，補償?shù)臉藴适且酝恋氐氖袌鰞r格為基準，加上土地可以預期的未來可增加的價值，并充分考慮到土地所有者的利益。其次，被征地者還可以享受一定的稅收優(yōu)惠。再者，考慮到被征地附近的土地可能受到的影響，被征地附近的土地所有者也會得到一筆來自政府的補償。綜上可以看出，征用土地所要支付的高額成本也使得美國政府“不輕易征用農(nóng)民土地”原則得以實現(xiàn)。

就業(yè)保障方面，美國政府也有相應的制度安排。由政府出面，借助社會上的各種資源，根據(jù)各個地方不同的情況，積極培育主導產(chǎn)業(yè)，帶動新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供大量的空缺崗位，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。此外，政府還出臺了一系列相關(guān)法令，加強失地農(nóng)民的職業(yè)教育培訓。

在社會保障方面，農(nóng)民不存在城鎮(zhèn)和農(nóng)民的戶籍之間的劃分，被征用土地的農(nóng)民在實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)之后，就可以按照規(guī)定享受相應的社會保障政策。

（二）上海的“小城鎮(zhèn)模式”

上海市2003年《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》中規(guī)定了將失地農(nóng)民納入小城鎮(zhèn)社會保障體系。同年發(fā)布的《上海市被征用農(nóng)民集體所有土地農(nóng)業(yè)人員就業(yè)和社會保障辦法》規(guī)定征用地單位承擔的征地費用應該首先用于被征地人員的安置補助費，安置補助費應當首先用于落實社會保障。失地農(nóng)民的社會保障被推向了一個重要的位置，在制度層面上得到改善。

失地農(nóng)民被分為征地勞動力（男性年滿16周歲不滿55周歲，女性年滿16周歲不滿45周歲，具有從事正常生產(chǎn)勞動能力的勞動力）和征地養(yǎng)老人員（男性年滿55周歲，女性年滿45周歲的人員）兩類。征地單位需要為征地勞動力繳納高于農(nóng)民保障待遇的小城鎮(zhèn)社會保險費，為征地養(yǎng)老人員繳納男性15年、女性20年的征地養(yǎng)老費。小城鎮(zhèn)社會保險費包括不低于15年的小城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療社會保險費和養(yǎng)老、醫(yī)療以及不低于24個月的生活補貼等補充社會保險費；征地養(yǎng)老保險費包括生活費、醫(yī)療費、補助費等費用。

在資金的管理上，小城鎮(zhèn)模式采取的是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式。為實現(xiàn)社會統(tǒng)籌，政府從失地農(nóng)民的安置補助費中強行征繳基本社會保險。按上一年社會平均工資的25%為征繳基數(shù)，其中17%為養(yǎng)老保險，5%為大病醫(yī)療保險，2%為失業(yè)保險，0.5%為工傷保險。補充社會保險則是在政府的鼓勵和指導下，存入個人賬戶中，并可用于多種用途。

結(jié)語

從以上的分析中我們可以看出，失地農(nóng)民作為在工業(yè)化進程中中出現(xiàn)的一個特殊群體，其生存狀態(tài)不容樂觀。而且，針對失地農(nóng)民的完善的社會保障體系依然沒有建立，失地農(nóng)民的生活缺乏制度性的保障。因此，我們要在廣泛借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，因地制宜，因時制宜，消除失地農(nóng)民的后顧之憂，使農(nóng)民失地不失業(yè)、失業(yè)不失利、失地不失財，順利實現(xiàn)由農(nóng)村向城市、農(nóng)業(yè)向非農(nóng)、農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，進而促進整個社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。