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        以礦業(yè)城市為載體構(gòu)建礦政管理制度平臺

        2012-10-21 03:04:14
        中國國土資源經(jīng)濟 2012年6期
        關(guān)鍵詞:界定礦業(yè)礦產(chǎn)資源

        ■ 胡 魁

        (國土資源部咨詢研究中心,北京 100037)

        今年國土資源管理改革的最重要的任務(wù)是著力打造以構(gòu)建新機制為主要內(nèi)容的制度創(chuàng)新平臺,增強管理活力。對于其中的礦政管理,其涉及面不如土地那樣廣泛,需要聚焦管理重點。礦業(yè)城市(含縣城)大約占我國城市總數(shù)的17%,而礦業(yè)產(chǎn)值占比卻達到80%以上,提供90%以上的能源礦產(chǎn)和70%以上的其它礦物原料,體現(xiàn)著礦業(yè)的興衰。礦業(yè)城市是礦業(yè)、礦山和礦工的載體,是貫徹礦業(yè)政策實施行政管理的主體,是礦政管理的牛鼻子(主要矛盾),抓住礦業(yè)城市,礦政管理的一切問題當(dāng)迎刃而解。為了發(fā)展礦業(yè),加強礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用和保護,保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)前和長遠的需要【1】,實現(xiàn)保障發(fā)展、保護資源的雙重目標(biāo),建議以礦業(yè)城市為載體構(gòu)建礦政管理制度平臺。

        1 回顧歷史的成就

        2002年3月7日,朱訓(xùn)同志在全國政協(xié)九屆五次會議第二次全體會議上發(fā)言,題目是《要像重視“三農(nóng)”問題那樣重視“四礦”問題》。今年有關(guān)單位組織了十周年紀(jì)念座談會,回顧了十年來,從中央到地方,從黨政機關(guān)到社會各界重視四礦(礦業(yè)、礦山、礦工、礦城)問題,促進礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展取得的成就。

        (1)“四礦”問題得到空前重視,紛紛進行調(diào)查研究,建言獻策。2002年3月7日大會發(fā)言后,由全國政協(xié)經(jīng)濟委員會和人口資源環(huán)境委員會牽頭組成了由有關(guān)部委和專家參加的“四礦”問題專題調(diào)研組,一行28人實地考察了盤錦、葫蘆島、撫順市、鞍山等礦業(yè)城市,經(jīng)過兩個多月的緊張工作,形成了《關(guān)于解決“四礦”問題的緊迫性和對策建議》的主報告和關(guān)于地勘工作、資源枯竭型礦城、礦工問題的三個專題發(fā)言材料。提出“四礦”問題不僅是個經(jīng)濟問題,還是社會問題,不僅影響社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和國家經(jīng)濟安全,還影響社會的穩(wěn)定。要深化對其嚴(yán)重性、復(fù)雜性、緊迫性的認識,要按其客觀規(guī)律、標(biāo)本兼治。提出實施特別救助計劃,將礦業(yè)“復(fù)位”到第一產(chǎn)業(yè),加強礦產(chǎn)勘查工作等八條對策建議。2002年6月18日向全國政協(xié)第18次常委會匯報,反響強烈。2002年7月15日至20日,民革中央調(diào)研組到黑龍江省進行礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的調(diào)研和考察,何魯麗、周鐵農(nóng)等4位正副主席參加,調(diào)研報告遞送中央?yún)⒄h政。

        (2)2007年12月18日,國發(fā)〔2007〕38號文,發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》。38號文以促進可持續(xù)發(fā)展為主題,明確了指導(dǎo)思想、基本原則和工作目標(biāo),對于建立健全資源型城市可持續(xù)發(fā)展長效機制,加大對資源型城市尤其是資源枯竭城市可持續(xù)發(fā)展的支持力度,貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會,保障資源供給、保持國民經(jīng)濟持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展,都具有重大意義。38號文件吸收了多年來探索研究的成果,匯集了集體智慧,統(tǒng)一了思想,指明了方向,把礦業(yè)城市(資源型城市主要是礦業(yè)城市)的可持續(xù)發(fā)展推向新階段。【2】

        (3)加大政策支持力度。按照38號文件要求,中央和省級財政要進一步加大對資源枯竭型城市的一般性和專項轉(zhuǎn)移支付力度。從2008年3月17日、2009年3月到2011年11月11日,由財政部和發(fā)改委、國土資源部、振興東北辦上報國務(wù)院,分3批界定了全國69座資源枯竭型城市(其中61個為礦業(yè)城市),中央財政累計下達財力性轉(zhuǎn)移支付資金303億元,其中2011年資金135億元,為資源枯竭城市增強公共保障能力發(fā)揮了重要作用。全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃編制組提出針對全國69個資源枯竭型城市中央財政將在“十二五”期間投入近1000億元,再加上省級的配套資金,有望獲得超過5000億元的資金支持。

        (4)編審轉(zhuǎn)型規(guī)劃。38號文件明確資源型城市的可持續(xù)發(fā)展工作由省級人民政府負總責(zé)。轉(zhuǎn)型試點的市人民政府要抓緊做好轉(zhuǎn)型規(guī)劃,提出轉(zhuǎn)型工作的具體方案并組織實施。前兩批44個城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃編審工作已經(jīng)完成,分別對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)境生態(tài)轉(zhuǎn)型、社會民生轉(zhuǎn)型做出安排,明確了轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展方向。列為主要領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容?!度珖Y源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》編制已經(jīng)啟動。

        (5)加強礦產(chǎn)地質(zhì)勘查,形成多元投資體制,地質(zhì)勘查經(jīng)費空前充裕。“十一五”期間非油氣礦產(chǎn)勘查投資1278億元,其中社會資金占59%。2004年9月,國務(wù)院通過了《全國危機礦山接替資源找礦規(guī)劃綱要(2004~2010)》,決定投入40億元(其中中央財政20億元),在老礦山周邊或深部開展找礦工作,以延長礦山服務(wù)年限。設(shè)置230個找礦項目中,48個探獲資源儲量達大型或超大型礦床規(guī)模,76個探獲資源儲量達到中型規(guī)模,平均延長礦山開采年限17年,穩(wěn)定職工就業(yè)60多萬人,一大批老礦山重新煥發(fā)生機,部分礦業(yè)城鎮(zhèn)再度振興。專項完成之后,繼續(xù)堅定不移地推進老礦山深部和外圍接替資源勘查工作?!?】

        (6)礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展學(xué)術(shù)研究空前活躍。中國礦業(yè)城市發(fā)展論壇自1997年以來,先后在平頂山、銅川、鄭州召開,2001年10月由礦業(yè)聯(lián)合會、城市研究會、淮南市政府聯(lián)合主辦的2001年中國礦業(yè)城市發(fā)展論壇,是朱訓(xùn)“四礦”問題發(fā)言的前奏,排序第4屆。之后在盤錦(2003年第5屆)、阜新(2004年第6屆)、白銀(2005年第7屆)、白山(2007年第8屆)又舉行礦業(yè)城市發(fā)展論壇,集中研究礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展問題。如今,中科院、社科院等高級研究機構(gòu),北大、清華等知名高校,無不積極參與其中。礦業(yè)城市成為研究生論文的熱門選題,各種期刊爭相刊登的欄目,學(xué)術(shù)空氣活躍。

        (7)綠色礦城建設(shè)進展顯著。2008年《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008~2015年)》提出了發(fā)展綠色礦業(yè)的明確要求,2010年國土資源部下發(fā)《關(guān)于貫徹落實全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導(dǎo)意見》,要求2020年基本形成全國綠色礦山格局。發(fā)展綠色礦業(yè)、建設(shè)綠色礦山的意義在于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、加快轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式。它以資源合理利用、節(jié)能減排、保護生態(tài)環(huán)境和促進礦地和諧為主要目標(biāo),以開采方式科學(xué)化、資源利用高效化、企業(yè)管理規(guī)范化、生產(chǎn)工藝環(huán)?;?、礦山環(huán)境生態(tài)化為基本要求,將綠色礦業(yè)理念貫穿于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用全過程,推行循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式,實現(xiàn)資源開發(fā)的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一,為轉(zhuǎn)變單純以消耗資源、破壞生態(tài)為代價的開發(fā)利用方式提供了現(xiàn)實途徑?!?】

        2 查找存在的問題

        2.1 重視“四礦”問題政策建議中尚待解決的問題

        十年前“四礦”問題調(diào)研提出8條政策建議,尚有3條建議進展不大。一是確立中國礦業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位。二是設(shè)置統(tǒng)一管理礦業(yè)的政府部門。雖然國土資源部成立后實現(xiàn)了礦產(chǎn)資源統(tǒng)一管理,但礦業(yè)管理仍分散在國土資源部、發(fā)展改革委(能源局)、工信部(如稀土)等多個部門。三是統(tǒng)籌礦業(yè)合理稅賦,切實減輕礦山企業(yè)負擔(dān)。今年將“全面深化資源稅改革,擴大從價計征范圍”,為此需要厘清礦產(chǎn)資源稅費制度關(guān)系。自從2003年國際礦業(yè)形勢回暖、礦產(chǎn)品價格大幅上升以來,礦產(chǎn)資源稅費未能及時跟隨市場變化及時調(diào)節(jié),社會上增加礦產(chǎn)資源稅費的呼聲甚囂塵上。然而從2010年到2012年2月、分礦種梯級推進、不斷單方面提高礦產(chǎn)資源稅的做法,存在忽視礦產(chǎn)資源稟賦級差一律加稅的傾向。對于那些開采(甚至浪費)國家優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源的“暴利”企業(yè),早就應(yīng)當(dāng)增加稅費,但是對于開采國家劣質(zhì)礦產(chǎn)資源的企業(yè)也要加稅就不合理了。以2012年2月資源稅上調(diào)為例,錫礦石從1等到5等一律加稅20倍,鐵礦石一律加稅2%。眾所周知,我國鐵礦大部分是貧礦,稟賦差,稅負沉重,再加稅就會把一些劣質(zhì)資源儲量逼成廢石,把某些開采劣質(zhì)資源的企業(yè)逼停,從而加大我國鐵礦對外依存度,增加三大鐵礦寡頭漲價權(quán)。另一方面,不論從價計征還是從量計征都以采出量為基數(shù),忽略對企業(yè)消耗儲量、節(jié)約利用資源的考核,無形中打擊了節(jié)約者、慫恿了浪費者。從專業(yè)角度分析,礦產(chǎn)資源稅費依據(jù)消耗儲量計征,才能促進資源節(jié)約和環(huán)境保護。統(tǒng)籌礦業(yè)合理稅費,要多聽聽專業(yè)部門的意見,提高一些科技含量?!?】深入礦業(yè)城市調(diào)研有助于問題的合理解決。

        2.2 以礦業(yè)城市為載體構(gòu)建礦政管理制度平臺的問題

        無論是為了深化礦業(yè)城市的理論研究,還是為了構(gòu)建礦政管理制度平臺,都必須清晰界定礦業(yè)城市。當(dāng)前對礦業(yè)城市的界定沒有全國統(tǒng)一的意見,被學(xué)者經(jīng)常引用的主要有118個和390個兩種說法。118之說來源于發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長王青云研究員所著《資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型研究》(中國經(jīng)濟出版社, 2003出版)。118個名單去除森工城市21個,包括礦業(yè)城市97個,其中煤炭城市63個、石油城市9個、有色冶金12個、黑色冶金8個、其他城市5個。390之說來源于中國礦業(yè)聯(lián)合會副秘書長胡魁研究員編撰的《中國礦業(yè)城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫》(《資源產(chǎn)業(yè)》雜志2002年第三期<增刊>首次發(fā)表)。390個名單包括地級礦業(yè)城市(地級市78、區(qū)盟8)86個,縣級礦業(yè)城市(縣級市98、縣城180、縣級區(qū)等26)304個;按礦業(yè)類型分,煤炭142個、油氣23個、化工24個、冶金38個、黃金35個、有色66個、建材48個、綜合14個;按發(fā)展階段分幼年期76個、中年期264個、老年期50個【6】。118之說的主要問題是涵蓋不全,幾乎遺漏全部非金屬礦產(chǎn)有關(guān)礦業(yè)城市,遺漏行政級別較低的大量礦業(yè)城市,僅國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的資源枯竭城市名單中就有28個礦業(yè)城市不在118個名單之中。390之說雖然立足于全面的調(diào)查統(tǒng)計篩選,也存在各省市區(qū)口徑不統(tǒng)一的問題。二者共同的問題是研究的基點都在20世紀(jì)末,礦業(yè)最不景氣、礦業(yè)城市最為困難的時期,十幾年過去了,礦業(yè)形勢和研究的視角都發(fā)生了很大變化,迫切需要進行統(tǒng)一權(quán)威的界定。鑒于構(gòu)建礦政管理制度平臺的要求,界定成果需要礦政管理機關(guān)認定。建議國土資源部規(guī)劃司聯(lián)合各礦政管理機構(gòu)主管,委托中國國土資源經(jīng)濟研究院專門立項,在礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)核查、礦產(chǎn)資源儲量利用調(diào)查等成果的基礎(chǔ)上,深化研究,通過全面地調(diào)查統(tǒng)計篩選,發(fā)布新的礦業(yè)城市界定數(shù)據(jù)庫。

        3 設(shè)計管理平臺的抓手

        3.1 為構(gòu)建礦政管理制度平臺,界定礦業(yè)城市要堅持涵蓋全面的原則

        回顧以往界定礦業(yè)城市的各種觀點,對礦業(yè)城市定性的認識是基本一致的。比較公認的定義,礦業(yè)城市是因當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源開發(fā)而形成、發(fā)展,并且礦業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)中占有重要地位的城市。它具有以礦產(chǎn)資源開發(fā)為主要功能之一,礦業(yè)對城市的興衰有顯著影響的標(biāo)型特征?!?】按照20世紀(jì)80年代地礦部最初的說法,由于地質(zhì)勘查工作的成就全國興起了300多座礦業(yè)城市。那么到了世紀(jì)之交,為什么有些學(xué)者傾向于縮小這個數(shù)目呢?因為正值礦業(yè)、礦業(yè)城市處境困難、老年礦業(yè)城市艱難轉(zhuǎn)型、呼吁救助的時候,“數(shù)目太多,怎么扶持的過來?”。其實礦業(yè)城市處于不同的發(fā)展階段,不全是資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶持問題,對于大部分中年型礦業(yè)城市還得繼續(xù)發(fā)揮開發(fā)礦產(chǎn)資源、供應(yīng)礦產(chǎn)品的功能,而且隨著新的礦業(yè)開發(fā)基地的建立,還會有新的礦業(yè)城市興起,各階段礦業(yè)城市共同的問題是可持續(xù)發(fā)展,科學(xué)發(fā)展。為了貫徹涵蓋全面的原則,需要防止以下幾種傾向:

        (1)防止強調(diào)礦業(yè)城市必須是地級市、縣級市,從而把縣城、區(qū)、盟、州中的礦業(yè)城市排除的傾向?!?】

        (2)防止強調(diào)典型礦業(yè)城市,從而把除礦產(chǎn)開發(fā)外還有別的支柱產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)多元化的礦業(yè)城市排除的傾向;以及認為只有“先礦后城式”才夠典型,從而排斥“先城后礦式”礦業(yè)城市的傾向。

        (3)不采用城市功能單一化的分類方法,允許礦業(yè)城市同時也是文化名城、交通樞紐、制造業(yè)基地、山水園林城市、省會城市等等。

        (4)防止礦業(yè)城市與資源枯竭型礦業(yè)城市概念的混淆,使礦業(yè)城市涵蓋新興礦業(yè)城市、發(fā)展中礦業(yè)城市、發(fā)達礦業(yè)城市、轉(zhuǎn)型礦業(yè)城市、歷史礦業(yè)城市等各個發(fā)展階段?!?】

        (5)防止側(cè)重煤炭、油氣、金屬礦產(chǎn),忽視非金屬礦產(chǎn)、水汽礦產(chǎn)的傾向,凡《礦產(chǎn)資源法實施細則》列舉的礦產(chǎn)資源分類細目的開發(fā)基地,包括地?zé)?、礦泉水開發(fā)基地,都要作為礦業(yè)統(tǒng)籌考慮,參與礦業(yè)城市界定。

        (6)防止照搬外國界定數(shù)據(jù),堅持建立適合我國國情的界定指標(biāo)體系。

        3.2 對界定礦業(yè)城市技術(shù)路線的建議

        (1)理論研究與實際調(diào)查相結(jié)合。先草擬界定指標(biāo),下達縣級單位對照申報,省級匯總,修訂指標(biāo),再統(tǒng)計篩選,兩下兩上,逐步深化。

        (2)項目技術(shù)管理與行政推動相結(jié)合。學(xué)習(xí)礦政三項國情調(diào)查經(jīng)驗做法。最終成果由行政機關(guān)認定。

        (3)充分利用現(xiàn)有成果與建立新的礦業(yè)城市數(shù)據(jù)庫相結(jié)合。盡量利用已有統(tǒng)計渠道,并建立定期更新機制。

        (4)部內(nèi)部外相結(jié)合。界定過程充分征求相關(guān)部門意見,提升界定成果公信度。

        3.3 以礦業(yè)城市為載體的礦政管理制度抓手設(shè)計

        主導(dǎo)思想是聚焦管理重點。抓住占城市總數(shù)17%的礦業(yè)城市,解決80%以上的礦業(yè)問題,事半功倍。對礦業(yè)城市與非礦業(yè)城市實行差別化管理。

        (1)機構(gòu)設(shè)置:礦業(yè)城市必須設(shè)置專門的礦政管理機構(gòu),非礦業(yè)城市可由其他機構(gòu)兼管。

        (2)礦產(chǎn)資源規(guī)劃:礦業(yè)城市必須編制專門礦產(chǎn)資源規(guī)劃,非礦業(yè)城市可以包含在綜合規(guī)劃中。

        (3)礦政管理的政策調(diào)研、掛鉤聯(lián)系、先行試點等項工作基本在礦業(yè)城市中安排。當(dāng)前特別需要在礦業(yè)城市中首先理清礦產(chǎn)資源稅費關(guān)系【6,9】。

        (4)礦業(yè)秩序整頓規(guī)范、礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)、礦山環(huán)境整治、土地復(fù)墾、綠色礦業(yè)建設(shè)、礦產(chǎn)資源儲量動態(tài)監(jiān)管、礦產(chǎn)資源綜合利用、礦產(chǎn)地儲備等制度首先在礦業(yè)城市貫徹執(zhí)行。

        (5)針對不同發(fā)展階段的礦業(yè)城市,分別找出可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題,組織交流探討,促進科學(xué)發(fā)展。

        [1]全國人大常委會.中華人民共和國礦產(chǎn)資源法[M].北京:人民出版社,1986.

        [2]胡魁.落實38號文件還有很多工作要作——兼論礦業(yè)城市界定與分類分級管理[N].中國礦業(yè),2008-08-07(1).

        [3]國土資源部.推進老礦山接替資源勘查工作[N].中國能源報,2011-12-07(1).

        [4]國土資源部.關(guān)于貫徹落實全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導(dǎo)意見[Z].北京:國土資源部,2010.

        [5]胡魁.再論以資源儲量消耗計征礦產(chǎn)資源稅費[N].中國礦業(yè)報,2012-02-21(1).

        [6]胡魁.中國礦業(yè)城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫[J].資源·產(chǎn)業(yè),2002,4(增刊):168-186.

        [7]郭利君,胡魁.論礦業(yè)縣城礦業(yè)區(qū)盟特區(qū)是礦業(yè)城市的重要組成部分[J].中國礦業(yè),2005(6):10-14.

        [8]胡魁.老新礦業(yè)城市“三化三早一改制”發(fā)展戰(zhàn)略[J].資源·產(chǎn)業(yè),2005,7(3):12-14.

        [9]胡曉墩.論礦業(yè)城市的礦業(yè)依存度[J].資源與產(chǎn)業(yè),2005,7(6):97-98.

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