邢永恒

(遼寧海事局船員管理處，遼寧 大連 116001)

一、“新規(guī)則”的主要變化

1.規(guī)則修訂的背景

STCW公約95修正案首次提出了履約國政府要建立船員教育、培訓、考試、評估和發(fā)證質(zhì)量標準體系，對船員教育和培訓全過程進行質(zhì)量控制的要求，1997年我國主管機關(guān)頒布了《中華人民共和國船員教育和培訓質(zhì)量管理規(guī)則》(簡稱“97規(guī)則”)。“97規(guī)則”實施十多年來，共有百余家船員教育和培訓機構(gòu)獲得了《質(zhì)量管理體系證書》。通過這些年的質(zhì)量管理體系審核工作，業(yè)內(nèi)對質(zhì)量管理體系及審核的認識也進一步深入。以現(xiàn)在的要求和水平重新審視當初的規(guī)定和標準，則這些規(guī)定顯得繁瑣和過時，“97規(guī)則”的局限性和內(nèi)容的不適用越來越表現(xiàn)明顯，也不適應現(xiàn)在的運作模式。

2010年6月，國際海事組織(IMO)在菲律賓馬尼拉召開《1978年海員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約》締約國外交大會，大會審議并通過了《1978年海員培訓發(fā)證值班標準國際公約》馬尼拉修正案。隨后，我國履行STCW公約馬尼拉修正案工作正式啟動。履約組分為6個工作小組，其中第五工作小組就是體系組，負責“97規(guī)則”的修訂工作。經(jīng)過多次征求意見和修改，2012年2月29日，交通運輸部海事局頒布了經(jīng)修訂的《中華人民共和國船員教育和培訓質(zhì)量管理規(guī)則》。

2.“新規(guī)則”的主要修訂內(nèi)容

本次規(guī)則的修訂，是為了滿足履行《1978年海員培訓發(fā)證值班標準國際公約》馬尼拉修正案的要求，充分考慮十多年來體系建立、運行與審核的經(jīng)驗，結(jié)合新規(guī)定且不降低管理要求，對質(zhì)量管理體系框架不做大的調(diào)整原則下進行的，以便解決近年來體系建立、運行與審核中發(fā)現(xiàn)的問題?！靶乱?guī)則”的變化主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

一是對“97規(guī)則”的基本要求進行調(diào)整?！靶乱?guī)則”對基本要求的內(nèi)容和名稱做了調(diào)整，在結(jié)構(gòu)不變的情況下，增加和調(diào)整基本要求的內(nèi)容，使之更符合現(xiàn)實情況，主要變化見表1。二是明確體系受控范圍，增加相關(guān)要求?！靶乱?guī)則”中明確了質(zhì)量管理體系受控范圍，有利于船員教育和培訓機構(gòu)建立或修改質(zhì)量管理體系時將這些人員及所在部門納入受控，便于規(guī)定其職責與權(quán)限并進行溝通。質(zhì)量管理體系范圍至少應包括下列人員及所屬部門:(1)教學人員;(2)教學和學員管理人員;(3)招生、場地、設(shè)施和設(shè)備、人事、文件資料、檔案、圖書教材等管理人員;(4)審核員;(5)其他負責質(zhì)量管理體系建立、運行的人員。

在增加要求方面，刪除質(zhì)量管理體系建立指南，將部分建議性要求納入“新規(guī)則”升級成為強制性要求;考慮到質(zhì)量管理體系能否持續(xù)有效運行領(lǐng)導的作用極為關(guān)鍵，因此“新規(guī)則”明確最高管理者應推進質(zhì)量管理體系的建立、實施與持續(xù)改進，并確保質(zhì)量管理體系持續(xù)有效運行所需的資源，規(guī)定管理者代表應由本機構(gòu)的最高管理層的人員擔任，明確其職責和權(quán)限。

此外，“新規(guī)則”對質(zhì)量管理體系審核類型和定義做了調(diào)整，增加跟蹤審核，引入增加教學中安全保障和節(jié)能環(huán)保的要求，同時降低對文件的強制性要求，以便增加文件的靈活性。

表1 船員教育和培訓質(zhì)量管理規(guī)則基本要求的主要變化對照

二、外部審核的類型、條件及作用

為驗證質(zhì)量管理體系的符合性、有效性和連續(xù)性，“新規(guī)則”規(guī)定船員教育和培訓質(zhì)量管理體系應接受審核機構(gòu)組織的外部審核，同時還對質(zhì)量管理體系審核類型和定義做了調(diào)整。

研夫孟荀所述，理懿而辭雅……呂氏鑒遠而體周，淮南泛采而文麗，斯則得百氏之華采，而辭氣文之大略也。若夫陸賈《新語》，賈誼《新書》，揚雄《法言》，劉向《說苑》，王符《潛夫》，崔寔《政論》，仲長《昌言》，杜夷《幽求》，或敘經(jīng)典，或明政術(shù)，雖標論名，歸乎諸子。何者？博明萬事為子，適辨一理為論，彼皆蔓延雜說，故入諸子之流。[注]范文瀾：《文心雕龍注》，第309-310頁。

1.外部審核的類型及條件

外部審核是指由審核機構(gòu)組織具有資格的審核員進行的質(zhì)量管理體系審核?！靶乱?guī)則”規(guī)定，外部審核分為初次審核、中間審核、換證審核、附加審核和跟蹤審核。不同的審核類型側(cè)重不同的審核重點，初次審核、中間審核和換證審核是對質(zhì)量管理體系的全面審核，附加審核著重對對質(zhì)量管理體系文件的修訂情況進行審核，跟蹤審核主要對不符合項的糾正情況和質(zhì)量管理體系改進情況進行審核。具體審核類型、申請審核的條件及申請審核時間見表2。

審核機構(gòu)根據(jù)船員教育和培訓機構(gòu)的審核申請，組織有資格的審核員組成審核組對其質(zhì)量管理體系實施獨立審核，以驗證質(zhì)量管理體系的符合性、有效性和連續(xù)性，根據(jù)審核結(jié)論決定頒發(fā)或不予頒發(fā)質(zhì)量管理體系證書，或在質(zhì)量管理體系證書上做相應的簽注。對初次審核、中間審核、換證審核、跟蹤審核未通過的，可在3個月后向?qū)徍藱C構(gòu)申請初次審核。附加審核未通過的，可重新申請附加審核。

質(zhì)量管理體系證書有效期不超過5年，其有效性服從于有效期內(nèi)各次外部審核的結(jié)果。

2.外部審核的作用

對船員教育和培訓機構(gòu)實施外部審核，主要是針對是否滿足國際公約和國家的法律規(guī)范的要求，判定船員教育和培訓機構(gòu)的質(zhì)量管理體系是否達到了質(zhì)量目標的規(guī)定，是否保持了質(zhì)量管理體系的有效運行，為船員教育和培訓機構(gòu)的持續(xù)性發(fā)展起到積極的推動作用，其本質(zhì)上是對船員教育和培訓機構(gòu)的船員教育和培訓質(zhì)量管理體系的獨立評價。外部審核有利于提高船員教育和培訓機構(gòu)培訓質(zhì)量和可信程度，有利于提高管理水平、增強競爭能力，有利于實現(xiàn)質(zhì)量管理體系的持續(xù)改進。

作為質(zhì)量體系的管理者與組織實施者，應將接受外部審核的過程看做是一次難得的檢驗體系適宜性、檢查體系運行效果的過程，從而充分利用審核來提升管理質(zhì)量。同時，通過審核活動的開展，對組織內(nèi)部各部門和管理人員也是一次極好的推動，對提升體系在組織中的地位、貫徹體系管理理念也會起到很好的宣貫作用。

表2 船員教育和培訓質(zhì)量體系審核類型及條件

三、基于外審視角下的船員教育和培訓質(zhì)量體系常見問題分析

1.最高管理層對質(zhì)量管理體系重視不夠，理解出現(xiàn)偏差

質(zhì)量管理實踐證明，最高管理層的承諾是做好質(zhì)量管理工作的基礎(chǔ)，最高管理層對質(zhì)量體系的關(guān)注程度以及管理者代表的地位和職責，直接關(guān)系到質(zhì)量管理體系的貫徹實施。因此，“新規(guī)則”明確突出了最高管理層在質(zhì)量管理體系中的作用，明確其職責和權(quán)限。

但是審核實踐中發(fā)現(xiàn)，部分船員培訓機構(gòu)最高管理層在日常工作中輕視甚至忽略了對教育和教學質(zhì)量工作的推動。片面認為日常的質(zhì)量管理工作由質(zhì)管辦牽頭執(zhí)行，質(zhì)量體系運行和培養(yǎng)質(zhì)量就沒有問題，對“新規(guī)則”的關(guān)注和重視不夠，對“新規(guī)則”宣貫上力度不足，對體系的改版僅指定質(zhì)管辦人員進行修改，質(zhì)量體系未能與教育的需求、社會環(huán)境的變化、學校工作的開展實際情況相結(jié)合，造成體系編寫人員僅僅修改一下部分基本要求的名稱，而對內(nèi)容并未做實質(zhì)的修改。

但是質(zhì)量管理具有內(nèi)容的綜合性、管理范圍的廣泛性、督導職能的協(xié)調(diào)性等特點，工作量和工作難度相當大，單靠質(zhì)管辦本身是不夠的，還必須依靠各職能部門的協(xié)助和配合。質(zhì)量管理工作如果沒有最高管理層的推動，不能正確理解質(zhì)量管理體系的內(nèi)涵，體系的修改將出現(xiàn)根本性的問題，這樣質(zhì)量管理體系逐漸失去持續(xù)改進的動力，最終會失去實際作用。

2.質(zhì)量管理體系編制不夠合理，基本要求涵蓋不全

“新規(guī)則”明確規(guī)定質(zhì)量管理體系文件應包括三部分，即質(zhì)量手冊、程序文件、規(guī)范性文件。每個部分又明確至少涵蓋以下內(nèi)容(見表3)。

表3 “新規(guī)則”的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

實際審核中發(fā)現(xiàn)，大部分培訓機構(gòu)都滿足質(zhì)量管理體系文件三個層次的要求，對于所覆蓋的內(nèi)容也基本符合，但是也存在以下幾個共性問題。

一是質(zhì)量手冊對受控范圍及其職責與關(guān)系的規(guī)定不夠清晰。職責不清是體系審核發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，培訓機構(gòu)對哪些需要納入受控范圍的部門和人員把握不準，對其職責與相互關(guān)系規(guī)定不明確。手冊中對實現(xiàn)質(zhì)量方針和目標的途徑或方法規(guī)定不夠明確，對于途徑和方法的描述存在復制程序文件的情況，或是變成職責的描述。

二是程序文件范圍未能涵蓋“新規(guī)則”的基本要求。盡管培訓機構(gòu)建立了的文件化程序，但程序未能包含“新規(guī)則”的基本要求。以招生與學員管理為例，審核中發(fā)現(xiàn)，有的培訓機構(gòu)對于學員(生)日常管理的控制，程序當中就缺少相應的規(guī)定，而事實上該機構(gòu)有比較詳細的學員(生)日常管理規(guī)定，這種情況下可以對該程序適當進行簡化，但不應沒有，如果沒有，就表明程序文件未能涵蓋基本要求。

三是規(guī)范性文件方面存在的突出問題不多，主要集中在規(guī)范性文件的有效性方面;同時在引入法規(guī)、規(guī)范、標準、管理規(guī)定等文件相關(guān)體系時，未能將所有與質(zhì)量體系相關(guān)的內(nèi)容納入體系作為質(zhì)量手冊或程序文件的補充或細化。

3.質(zhì)量體系缺乏系統(tǒng)性，質(zhì)量管理本身存在問題

建立和實施質(zhì)量管理體系是進行質(zhì)量管理和保障的一種方式和手段，是提升教育質(zhì)量的一個十分重要的基礎(chǔ)性配置。要在這個基礎(chǔ)上進一步提高質(zhì)量，在管理上還需解決更深層次的問題。但審核中發(fā)現(xiàn)，部分機構(gòu)在修改和實施質(zhì)量管理體系時缺乏系統(tǒng)思想，對體系的系統(tǒng)性思考不夠，體系各層之間的關(guān)系缺乏整體性的考慮，體系之間的銜接不夠順暢。

另外，質(zhì)量管理本身也存在質(zhì)量問題，主要體現(xiàn)在培訓機構(gòu)日常對體系的維護、修改和完善往往要等到審核前期才著手匆忙完成，甚至有些部門存在著平時疏于質(zhì)量管理或另行一套、外審時惡補相關(guān)記錄甚至造假以應付審核的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象如果長期存在下去，就會嚴重影響單位和部門的質(zhì)量氛圍，最終使質(zhì)量管理體系流于形式。

四、保持船員教育和培訓質(zhì)量體系完善和持續(xù)有效的建議

1.加強對“新規(guī)則”的學習，及時啟動體系的修改工作

“新規(guī)則”第十八條規(guī)定，船員教育和培訓機構(gòu)應根據(jù)環(huán)境和目標的變化，及時進行質(zhì)量管理體系文件的修改，以持續(xù)保證質(zhì)量管理體系的符合性和有效性。因此，各培訓機構(gòu)應結(jié)合其他履約法規(guī)和“新規(guī)則”的精神，開展船員教育和培訓質(zhì)量管理體系相關(guān)標準的學習，熟悉新要求，要在總結(jié)以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，真正理解“新規(guī)則”的內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)其中影響質(zhì)量的因素。在修改和建立過程中，要根據(jù)“新規(guī)則”等質(zhì)量管理體系標準，結(jié)合本機構(gòu)的實際情況，形成符合機構(gòu)實際情況的質(zhì)量管理體系，切忌盲目照搬。

為了便于質(zhì)量管理體系文件的編寫和提高文件的可操作性，最高管理層應重視和推動質(zhì)量管理體系的學習、培訓工作，組織和推動體系文件的改版工作，并確保質(zhì)量管理體系持續(xù)有效運行所需的組織、人力和其他資源。

2.合理編制質(zhì)量管理體系文件，滿足基本要求

質(zhì)量管理體系是文件化的體系，需要編制大量的體系文件。編制體系文件的目的在于通過編制文件明確工作目標和為實現(xiàn)目標而制定的工作流程，進而明確職責、改善部門間溝通、規(guī)范管理過程、明晰關(guān)鍵控制要素，以減少出錯機會。

如何科學合理地確定編制文件的多少、文件內(nèi)容的繁簡常常是質(zhì)量體系建立時遇到的實際問題。文件太多太細，不僅浪費人力物力，而且會把自己限制太死，使質(zhì)量體系實施時缺乏必要的靈活性;但如果文件太少太粗，則缺乏指導性和操作性，甚至會導致失控。所以編制文件時，要以是否影響教育質(zhì)量、是否影響質(zhì)量體系的有效運行為判斷標準。在不影響教育質(zhì)量和質(zhì)量體系有效運行的前提下，文件應盡可能少、盡可能簡單明了。除標準要求的質(zhì)量方針、質(zhì)量目標、質(zhì)量手冊、文件化程序和相關(guān)質(zhì)量記錄以外，質(zhì)量體系文件數(shù)量和詳略程度取決于學校人員的素質(zhì)和現(xiàn)行教學、教學管理的實際情況。

3.明確職責，建立保障質(zhì)量管理體系運行機制

明確職責、權(quán)限和相互關(guān)系，對于體系的有效運行起著至關(guān)重要的作用。在建立和運行體系過程中，應制定職責手冊或通過其他方式明確規(guī)定最高管理者、管理者代表、部門/單位、內(nèi)設(shè)部門及崗位的職責權(quán)限，將單位的職責有效分解到各部門，將部門職責有效分解到各崗位，并保證所有員工熟悉與自身相關(guān)的職責文件。

教育和培訓機構(gòu)應注重質(zhì)量保證工作的制度化和規(guī)范化機制建設(shè)。通過建立各項管理制度，并通過體系的制約得以有效實施，實現(xiàn)機構(gòu)管理方式、管理方法的不斷優(yōu)化和經(jīng)驗積累，體現(xiàn)質(zhì)量管理的連續(xù)性和規(guī)范性，不斷提升自身的管理水平和工作效率，進而實現(xiàn)對質(zhì)量保證工作中各環(huán)節(jié)的有效控制，實現(xiàn)建立質(zhì)量體系有效運行的長效機制。

五、結(jié) 語

作為船員教育和培訓機構(gòu)，質(zhì)量管理體系應服務于管理并貫徹于管理過程的始終，其建立和實施質(zhì)量管理體系的目的不僅是為了符合公約和主管機關(guān)的要求，而且要通過建立和實施質(zhì)量體系，加強管理，實現(xiàn)船員教育和培訓質(zhì)量的提升。通過質(zhì)量體系的改版，建立切實可行符合實際的質(zhì)量體系，可以有效地使船員教育和培訓機構(gòu)的各項相對獨立的管理工作借助體系的載體得以系統(tǒng)的開展，進而實現(xiàn)建立質(zhì)量體系的目標。

［1］中華人民共和國海事局.中華人民共和國船員教育和培訓質(zhì)量管理規(guī)則［EB/OL］.(2012-05-09)http：//seafarers.msa.gov.cn/Publish/InfoShow /Notice/Notice sDetail.aspx?ID=d472b860-a1ee-489b-9a4d-84b8953ec6e1.

［2］饒滾金.船員教育和培訓質(zhì)量管理規(guī)則修訂的必要性與可行性分析［J］.航海教育研究，2007(4).

［3］夏曉云.航海教育質(zhì)量體系有效運行存在的問題與對策［J］.中國水運，2008(11).

［4］黃 明，李 波.船員教育與培訓質(zhì)量標準體系研究［J］.航海教育研究，2005(3).