張桂紅

（公安部 宣傳局，北京 100741）

公安機關法定代表人出庭應訴問題研究

張桂紅

（公安部 宣傳局，北京 100741）

我國各地已相繼推行行政首長出庭應訴制度，但訴訟代理人制度卻賦予行政機關法定代表人出庭應訴的選擇權，這使司法實踐活動產(chǎn)生諸多弊端。主要闡述現(xiàn)階段公安機關法定代表人出庭應訴的意義、價值及建立和完善這一制度的必要性和可行性，提出構建我國公安機關法定代表人出庭應訴機制的設想，以期推進《行政訴訟法》的調(diào)整和修改，促進公安機關法定代表人出庭應訴制度的健全和完善，使公安機關依法行政落到實處。

公安機關；法定代表人；應訴

1989年我國頒布《行政訴訟法》，為“民告官”開辟了通道。隨著依法治國進程的加快和人民群眾法制意識的提高，行政糾紛越來越多。行政機關如何面對行政審判，不僅直接體現(xiàn)其依法行政的水平，還直接影響公民權利的保障。2004年3月，國務院《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）出臺，全國各地相繼推行行政首長出庭應訴制度，一些省、市、縣公安機關陸續(xù)制定了公安機關法定代表人出庭應訴制度、公安機關負責人出庭應訴工作有關規(guī)定。但在實際中，公安機關法定代表人或主要負責人(包括正副職負責人)在行政案件中直接出庭應訴的情況卻不多。這與社會和法制發(fā)展的要求還有很大距離。因此，建立公安機關法定代表人出庭應訴制度應引起重視。

一、公安機關法定代表人出庭應訴問題概述

《行政訴訟法》頒行以來，公安機關行政執(zhí)法和公安行政訴訟取得了長足的進步，但是公安機關在行政訴訟中也暴露出不少問題，特別是公安機關法定代表人不出庭應訴幾乎成為常態(tài)，阻礙了公安機關行政法治化的進程。目前，我國學術界對于行政機關法定代表人應訴的研究尚處在初級階段，公安機關法定代表人出庭應訴的實例和研究都還很少。筆者結合自身十余年從事公安宣傳教育工作的實踐經(jīng)驗和實地考查了解有關單位情況的第一手資料，就公安機關法定代表人出庭應訴的相關問題作一些探討。

（一）公安機關法定代表人出庭應訴的含義

公安機關法定代表人出庭應訴，是指縣級以上公安機關的法定代表人（或主要負責人）針對一定范圍的被訴行政案件親自出庭應訴的制度。公安機關法定代表人即行政首長，包括部長、廳（局）長、局長、分局長，故這種制度也稱行政首長應訴制度。實踐中，也有公安機關其他主要負責人，如行政副職，針對其主管業(yè)務范圍內(nèi)的被訴行政行為出庭應訴。

我國《行政訴訟法》第29條規(guī)定：“當事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟?！狈l沒有對行政機關法定代表人的出庭應訴一概作出強制性規(guī)定，而是通過規(guī)定訴訟代理人制度，賦予了行政機關法定代表人出庭應訴的選擇權。

（二）公安機關法定代表人出庭應訴的必要性及意義

《綱要》）要求行政機關要積極參與行政訴訟，對于包括公安機關在內(nèi)的各級各地行政機關起到了導向作用。一些地區(qū)取得了較好的效果，但是公安機關法定代表人出庭應訴的總體情況依然有待改善。加強法治政府建設，確立公安機關法定代表人出庭應訴制度依然十分重要，十分緊迫。

第一，符合當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，國內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境更為復雜，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不公平、差距擴大，社會結構和利益格局深刻調(diào)整，部分地區(qū)和一些領域社會矛盾有所增加，群體性事件時有發(fā)生。執(zhí)法不公、行政不作為、亂作為等問題比較突出，特別是針對公安機關的具體行政行為提出行政訴訟的案件近年來呈現(xiàn)出激增趨勢。各級公安機關及其領導干部只有正確看待我國經(jīng)濟社會環(huán)境的新變化，準確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的新形勢，及時回應人民群眾的新期待，積極參與到行政訴訟中，通過行政訴訟貫徹落實依法行政的理念，用司法途徑化解人民內(nèi)部矛盾，才能切實增強各級公安機關對于建設法治政府的使命感、緊迫感和責任感，強化對公安行政權力運行的監(jiān)督和制約，推進各級公安機關依法行政。

第二，符合行政法的基本理論要求。行政法確立了合法行政、合理行政、程序正當?shù)然驹瓌t，要求行政執(zhí)法必須有法定的依據(jù)，按照法定的程序，行政行為的作出必須在法定的范圍之內(nèi)。但是，目前的行政執(zhí)法水平離法律的要求還有一定距離，公安機關行政執(zhí)法中的隨意性、不規(guī)范性在某些環(huán)節(jié)表現(xiàn)得還比較突出。建立公安機關法定代表人出庭應訴制度對提高公安執(zhí)法人員，特別是公安機關領導的法律意識，提高依法行政的水平有積極的現(xiàn)實意義。

第三，符合公安行政執(zhí)法為民的基本理念。執(zhí)法為民是公安機關立警的根基，執(zhí)法的準則，力量的源泉，是公安執(zhí)法工作和隊伍建設的生命線。公安機關法定代表人出庭應訴，體現(xiàn)了“親民、利民、為民”的新形象，表明公安機關努力實踐執(zhí)法為民、以實際行動取信于民的態(tài)度，在制度層面上確保公正、文明執(zhí)法落到實處。

第四，符合當前和諧警民關系、構建和諧社會的要求。公安機關主要負責人親自出庭應訴，一方面體現(xiàn)了公安機關對案件的重視，有利于案件的審理和問題的最終解決；另一方面體現(xiàn)了在法庭上普通百姓與政府的地位平等，在法律上沒有官與民的區(qū)別，只有原告和被告，雙方都必須接受法律的裁判。公安機關領導出庭應訴，老百姓感受到行政機關對自己的尊重，消除抵觸和對抗心理，贏了官司會心情舒暢，輸了官司也不會認為法院和公安機關“官官相護”。這為提高老百姓行政訴訟的積極性起到了促進作用，符合當前構建和諧社會、和諧警民關系建設的要求，體現(xiàn)了法律面前人人平等，進一步彰顯了法律的公信力。

（三）公安機關作為行政訴訟被告主體資格的認定

依據(jù)《行政訴訟法》的有關規(guī)定，公安機關作為被告，是指由公民、法人或者其他組織指控的作出影響或侵犯原告合法權益或者與之發(fā)生行政爭議等行政行為或公法性質(zhì)行為的公安機關。①曹暉：《行政訴訟被告制度研究》，華東政法學院2007年學位論文。筆者依據(jù)《行政訴訟法》和最高法院的司法解釋、《公安機關組織管理條例》等有關規(guī)定，結合公安機關的職權特點，從行政行為人入手，通過以下四個方面認定公安機關行政訴訟的被告主體資格。

第一，根據(jù)《行政訴訟法》第25條第1款的規(guī)定，作出具體行政行為的公安機關是被告。由行政相對人直接向人民法院提起訴訟，具體實施該行政行為的公安機關是被告。

第二，根據(jù)《行政訴訟法》第25條第2款的規(guī)定，經(jīng)復議的案件，公安機關被告主體資格的認定分為三種情況。1.復議機關維持了原具體行政行為的，作出原具體行政行為的公安機關是被告；2.復議機關改變了原具體行政行為的，復議的公安機關是被告；3.在法定期間內(nèi)復議機關不作復議決定的，當事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，以作出原具體行政行為的公安機關為被告；當事人對復議機關不作為不服提起訴訟的，以復議的公安機關為被告。

第三，根據(jù)《行政訴訟法》第25條第3款的規(guī)定，公安機關與其他行政機關共同作出同一具體行政行為的，公安機關和其他行政機關為共同被告。

第四，公安行政機構的被告認定，具體區(qū)分為三種不同情況。依照法律規(guī)定，公安機關最基層獨立法人單位為區(qū)、縣級公安分局。一般情況下，其下設的派出所、警務室、看守所、交警隊、刑警隊、巡警隊、拘留所、戒毒所、收容教育所等不是獨立的法人單位，不具備行政訴訟中的被告主體資格，但又因為其是否具有法律、法規(guī)、規(guī)章上的授權而有所區(qū)別。1.僅被賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為的，因該機構無主體資格，應當以組建或派出該機構的公安機關為被告；2.當有法律、法規(guī)、規(guī)章上的授權時，即具有被告主體資格，此時可以作為被告。即使該機構超越了法律、法規(guī)、規(guī)章的授權范圍，只要不是超越了授權的種類，仍以其為被告。3.有法律、法規(guī)、規(guī)章上的一定種類和范圍的授權，但其超越了上級公安機關授權的種類，則應視為“沒有授權”，該機構的上級公安機關為被告。例如，《治安管理處罰法》對派出所給予“警告、500元以下的罰款”的法律授權。如果派出所作出的是超過500元的罰款，視為“超越授權范圍”，此時仍以派出所為被告；如果派出所作出的是警告與罰款以外的其他處罰，如行政拘留，則應視為“沒有授權”，應以派出所所在的上級公安機關為被告。

在司法實踐中，通常原告訴派出所侵權的案件會直接將派出所作為被告，派出所所長往往被認定為法定代表人。以筆者對2009—2010年北京部分區(qū)縣法院以公安機關為被告的行政訴訟案的調(diào)查為例（見附錄），在以公安機關為被告的9起案件中，有4起以派出所為被告，派出所所長為法定代表人。而依照《行政處罰法》，只有1起被告適格，其余3位法定代表人均不適格，應由上一級公安機關即公安分局局長或行政副職承擔法定代表人的責任。上述案例同時也表明，在司法實踐中，不僅原告對被告主體資格缺乏基本認識，即使是法院或公安機關本身也存在一定的認識誤區(qū)，導致眾多行政訴訟案件在程序上偏離法律準繩，在實踐中難以做到公平、公正。

二、公安機關成為行政訴訟被告的常見情形

（一）行政處罰爭訟

公安行政處罰是公安機關和公安民警依照法定的職權，對違反公安行政法律規(guī)范的相對人依法采取懲罰性措施的具體行政行為。②《人民警察法》第7條規(guī)定：“公安機關的人民警察對違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規(guī)的個人或者組織，依法可以實施行政強制措施、行政處罰?！毙姓幜P是公安行政管理工作中最常用的具體行政行為。公安行政處罰的種類包括警告、罰款、沒收非法所得、責令停產(chǎn)停業(yè)、行政拘留等形式。

（二）行政強制措施爭訟

公安行政強制措施，③《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第45條、第48條，對公安機關依法實施行政強制措施作出了具體規(guī)定。是指公安機關及其工作人員為了維護社會秩序和保障公民的人身健康、安全，保障公安行政管理的順利進行，依法對公安行政管理相對人、法人或者其他組織采取的限制其人身自由、限制其財產(chǎn)或其他權益的具體行政行為。公安行政強制措施是公安機關一項重要的行政執(zhí)法權利，主要包括對人身的強制措施和對財產(chǎn)的強制措施。

（三）行政不作為爭訟

公安行政不作為，是指公安機關依照法律、法規(guī)、規(guī)章及有關規(guī)定負有某種行政作為的法定義務，并且具有作為的可能性而在程序上逾期不履行的行為或不完全正確履行的行為，即具有行政管理權能的公安機關消極放棄行政權力的行為?？稍V范圍主要包括公安機關不積極履行接報警、解救危難群眾和查處治安案件等職責行為，公安機關不履行或不積極頒發(fā)許可證和執(zhí)照(包括辦理戶籍證明等)的職責行為，公安機關不在規(guī)定的時間內(nèi)履行行政復議職責等行為。①最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第39條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理?！?/p>

（四）行政執(zhí)法行為與刑事偵查行為混同引發(fā)的爭訟

我國法律規(guī)定，公安機關承擔著行政和司法兩種職能，兩種職能分別有不同的實現(xiàn)方式。刑事偵查行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，②最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍……（二）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為?！惫?、法人或其他組織對之不能提起行政訴訟；行政管理行為，屬于行政訴訟的受案范圍，公民、法人或其他組織對該行政行為不服，可向有管轄權的人民法院提起行政訴訟。

區(qū)分公安機關的刑事偵查行為與行政執(zhí)法行為，是審理公安行政案件面臨的一個重要問題。依據(jù)相關法條，區(qū)分公安機關的刑事偵查行為與行政執(zhí)法行為可以“立案”為標準。在立案前，因為司法權還沒有開始行使，公安機關不出警或延遲出警等不作為或者不答復行為是行政執(zhí)法行為，因而屬于行政訴訟的受案范圍；立案后，公安機關的司法權開始運作，公安機關的行為有“刑事訴訟法的明確授權”，不再屬于行政訴訟的受案范圍。

雖有理論上的劃分標準，但在司法實踐中，公安機關刑事偵查行為與行政執(zhí)法行為的區(qū)分情況卻不盡如人意。一些公安機關將“刑事強制措施”或“刑事偵查措施”作為規(guī)避行政訴訟監(jiān)督的重要抗辯理由，人民法院將公安機關的具體行政執(zhí)法行為錯誤地判斷為刑事偵查行為而不予受理的情況也時有發(fā)生。公民、法人或其他組織的權益不能得到有效的司法保護，在相對人的權利救濟上留下了法律空白。這種情況已不能適應新的社會經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展，不利于解決新出現(xiàn)的法律問題。因此，探討相應的法律控制手段，對公安機關利用司法權規(guī)避行政訴訟的行為進行限制，對于審理公安行政訴訟案件具有十分重要的意義。

三、公安機關法定代表人出庭應訴現(xiàn)狀分析

（一）公安機關法定代表人出庭應訴的現(xiàn)狀

第一，委派公安機關的行政執(zhí)法人員出庭應訴。這種方式普遍存在于司法實踐中。2010年8、9月間，筆者對北京部分區(qū)縣法院以公安機關為被告的行政訴訟案進行調(diào)查，制作了《2009—2010年北京部分區(qū)縣法院以公安機關為被告的行政訴訟案調(diào)查表》（以下簡稱《調(diào)查表》）。以《調(diào)查表》所列案件為例，9起案件中無一例公安機關行政領導出庭應訴，其中6起為委派本單位執(zhí)法人員或上級單位主管業(yè)務部門的干部代理出庭應訴。

第二，委派本機關法制機構的工作人員出庭應訴或者委托執(zhí)業(yè)律師作為本機關的代理人參與應訴。法制機構的工作人員因熟悉公安執(zhí)法的各種實體法和程序法，執(zhí)業(yè)律師因熟知各種法律及司法解釋，掌握行政訴訟的各種技巧，所以，公安機關的行政領導往往采取委托專業(yè)人員出庭應訴的方式。在《調(diào)查表》的9起案例中，有2起為委派本單位法制部門民警協(xié)助主管業(yè)務部門的干部代理出庭應訴，1起為純由本單位法制部門民警組成應訴小組出庭應訴。

（二）公安機關法定代表人出庭應訴難的原因分析

一是法律意識淡薄，思想上不重視。不愿通過法律途徑來解決問題，不習慣用法律的手段解決矛盾，甚至有“權”大于“法”的思想，以管理者自居，不尊重審判權，對法院的傳喚不屑一顧。有些領導身兼政務、黨務、業(yè)務等數(shù)職，由于工作繁忙，認為法定代表人沒有必要親自出庭。有些領導注重和有關部門領導的“溝通”，而這種“庭外工作”和“溝通”，由于各種復雜的原因，往往使最終的審判結果如其所愿，這樣惡性循環(huán)，使一些領導更加信服“庭外工作”和“幕后溝通”的作用，進一步忽視法律和程序公正、公平。

二是訴訟能力有一定差距。出庭應訴不僅需要對絕大部分公安業(yè)務都了如指掌，而且還要熟悉行政訴訟的程序規(guī)定。但公安機關一把手較多地將精力投入于公安業(yè)務工作中，較少涉及具體的法律條文和法律程序；既能對所領導的機關行政管理涉及領域的專業(yè)知識、法律知識了如指掌，又能自如應對法官的提問和原告的質(zhì)證，公安機關這樣的法定代表人相對匱乏，往往會怯于出庭應訴。

第三，法律責任不明確，行政監(jiān)督不到位。一方面，《行政訴訟法》未明確行政機關法定代表人必須要出庭應訴。而第29條又規(guī)定：“當事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟?！币虼?，在無法律強制約束的情況下，委托專業(yè)律師或者公安機關其他人員出庭應訴就顯得很常見了。另一方面，徒法不足以自行，有效的監(jiān)督考核機制和行政責任措施，能有效促進行政應訴制度的真正落實。

（三）公安機關法定代表人不出庭應訴的弊病

依法積極出庭應訴既是法定義務，也是維護法律尊嚴、嚴格執(zhí)行法律程序的具體體現(xiàn)。公安機關法定代表人出庭應訴對于樹立政府形象、彰顯公安機關執(zhí)法為民、立警為公的宗旨和指導方針意義重大。公安機關法定代表人不出庭應訴，對社會、對自身會產(chǎn)生極大的負面影響。

第一，助長了公安機關行政人員的特權意識，滋長了不平等的社會風氣，不利于公安機關改進工作作風，糾正不正當?shù)膱?zhí)法行為。公安機關法定代表人不出庭應訴就難以直觀地了解和認識本部門行政行為的不當性或違法性，難以有針對性地進行整改，增強和提高本單位依法管理、依法行政的整體意識和能力。

第二，不利于提升司法機關行政審判的公信力。公安機關法定代表人不出庭應訴，老百姓感受不到政府部門對解決行政爭議的誠意和重視，增加了對公安機關和司法機關“沆瀣一氣”的猜疑和顧慮，易形成老案，造成反復爭訟、纏訴和信訪，使行政訴訟案件的審判缺乏可信性、公平性。

第三，不利于通過法庭辨別是非、平息民怨、化解矛盾、解決爭議。公安機關法定代表人不出庭應訴，對行政相對人起訴的動機、目的和要求不能真正了解，難以準確把握有利時機，適時進行協(xié)調(diào)，不利于化解群眾與公安機關、警察的矛盾，解決行政爭議，浪費司法資源，影響社會安定。

第四，不利于行政訴訟判決的執(zhí)行。公安機關法定代表人不出庭應訴，僅通過代理人的匯報了解庭審、裁判過程，難以客觀、真實、全面地了解相關法律法規(guī)和案情真相。容易對法院審判活動的公平、公正性產(chǎn)生懷疑和誤解，使公安機關與司法部門間情緒對立，造成協(xié)調(diào)處理案件的困難，執(zhí)行判決障礙，進而影響和妨礙地方整體工作協(xié)調(diào)開展。

在筆者進行調(diào)查研究的9起行政訴訟案件中，無一例公安機關首長出庭應訴。行政一把手僅委托代理人出庭，使原告感受不到被告的誠意，不能充分溝通和理解，造成原告不信服，影響了公信力。其中2起案件上訴到市中院，反復告訴，既耗費了雙方當事人的精力，也增加了訴訟成本。

四、構建我國公安機關法定代表人出庭應訴機制

在近來修改《行政訴訟法》的討論中，增加行政機關法定代表人出庭應訴條款①2007年9月吉林省《關于進一步加強和改進行政審判工作的意見》，2006年8月浙江省杭州市《杭州市行政首長出庭應訴工作暫行辦法》，對行政機關法定代表人出庭應訴都作出了相應規(guī)定。的呼聲較高。還有一些觀點認為②中國知網(wǎng)：《談行政訴訟被告法定代表人出庭應訴的必要性》。應該規(guī)定某些重大行政案件，行政機關法定代表人必須出庭應訴。目前，我國《民事訴訟法》等法律都規(guī)定了訴訟代理制度，但考慮到行政訴訟出庭應訴代理制度的非常性、重要性和特殊性，筆者贊成對行政機關法定代表人出庭應訴的案件范圍作出明確規(guī)定的觀點。當前有的省、市（自治區(qū)）人民政府以及公安機關已出臺了相關規(guī)定。③2006年7月，湖北省人民政府出臺了《湖北省人民政府關于加強行政復議和行政應訴工作的意見》，明確了各級行政機關領導要高度重視行政應訴工作，親自研究案情，積極出庭應訴，逐步建立省行政機關首長出庭應訴制度。就公安機關而言，筆者也注意到2005年11月浙江省公安廳為進一步規(guī)范公安機關出庭應訴工作，提高出庭應訴工作質(zhì)量和水平，增強領導干部的法治意識，促進公安機關進一步改善執(zhí)法活動，而印發(fā)了《縣級公安機關法定代表人出庭應訴制度》(浙公通字〔2005〕133號)。

（一）公安機關法定代表人出庭應訴的案件范圍

由于公安機關法定代表人及主要負責人日常擔負著重要的領導職責，工作繁忙，對于出庭應訴，筆者認為應從實際出發(fā)，確定出庭應訴范圍。結合有關規(guī)定和實際情況，并參考相關地方性法規(guī)，④2006年8月《杭州市行政首長出庭應訴工作暫行辦法》規(guī)定，行政首長應當出庭應訴的情形：本年度的第一起行政訴訟案件；行政機關以市、區(qū)縣(市)人民政府名義作出具體行政行為引起的行政訴訟案件；社會影響重大、復雜的行政訴訟案件；對本單位行政執(zhí)法活動將產(chǎn)生重大影響的行政訴訟案件；上級部門要求行政首長出庭應訴的行政訴訟案件；行政首長認為需要出庭應訴的其他行政訴訟案件。這個標準應是指案件社會影響重大，公眾普遍關注、具有規(guī)范和教育意義及涉及相對人重大權益的案件。包括1.本年度的第一起行政訴訟案件或者國家賠償案件；2.社會影響重大或者涉案金額巨大的行政訴訟案件、國家賠償案件；3.因公安機關不履行法定職責引起的行政訴訟案件；4.法院、政府法制部門或者上級公安機關建議負責人出庭應訴的案件。

特別重大的行政案件包括：1.標的額特別巨大或在本轄區(qū)有重大影響，或者涉及人數(shù)眾多的甚至有可能引發(fā)或已經(jīng)引發(fā)群體性事件的其他行政案件及公民基本權利的行政案件；2.行政機關不履行法定職責的案件；3.涉及房屋產(chǎn)權、土地使用權或所有權引發(fā)的案件；4.工傷認定的案件；5.行政相對人對行政處理結果不服多次上訪所引發(fā)的案件。

有的地方可能一年之內(nèi)也沒什么重大行政案件，筆者認為可參考一些地方的先行做法。即除非本轄區(qū)內(nèi)沒有公安行政訴訟案件發(fā)生，否則公安機關法定代表人出庭應訴的案件數(shù)量應不少于一定比例，以此來防止有關制度落空。

（二）地方性法律法規(guī)頒布施行取得的良好效果

目前，浙江、江蘇、貴州、重慶、湖北、遼寧、沈陽、四川德陽及山東泰安等省、市均以政府名義行文，強調(diào)包括公安機關法定代表人在內(nèi)的行政首長出庭應訴的重要性并對建立行政首長出庭應訴制度作出詳細規(guī)定，實踐證明收效甚佳。

2005年11月4日，浙江省公安廳下發(fā)《關于印發(fā)<縣級公安機關法定代表人出庭應訴制度>的通知》，規(guī)定從2 006年1月1日起，浙江省將全面實行縣級公安機關法定代表人出庭應訴制度，同時規(guī)定除訴訟案件數(shù)量不足的外，縣級公安機關法定代表人對本單位發(fā)生的行政訴訟案件出庭應訴每年不得少于兩次。⑤陳穆商：《浙江公安機關當被告“一把手”要出庭》，《人民日報》2005年11月21日。

2009年貴州省六盤水市政府辦下發(fā)《關于行政機關負責人出庭應訴有關問題的通知》；2010年12月，重慶市政府通過了《重慶市行政機關行政應訴辦法》；2010年12月，江蘇省依法治省領導小組辦公室、省高級人民法院、省人民政府法制辦聯(lián)合下發(fā)《關于進一步做好行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作的通知》。據(jù)報道，江蘇省2010年行政機關負責人出庭應訴的案件達1678件，是2004年的14倍，全省的“民告官”案中，市縣兩級政府部門負責人出庭應訴率已經(jīng)超過60%。①楊濤：《全國人大代表、江蘇省高級人民法院院長公丕祥接受記者采訪》，《中國青年報》2011年3月16日。與以往政府部門負責人根本不出庭應訴、或者根本不派人出庭應訴相比，這是一個巨大的進步。它表明，官員開始從高高的“神位”上走下來，學會與普通公民平等對視、平等博弈。而這一現(xiàn)象的出現(xiàn)和逐年遞增，與相關省市陸續(xù)出臺的法律法規(guī)密不可分。

（三）公安機關法定代表人出庭應訴制度的實現(xiàn)途徑

建立重大行政案件公安機關法定代表人出庭應訴制度的實現(xiàn)途徑，目前可供選擇的有三條：一是由政府或上級公安機關自己出臺相關文件，要求本轄區(qū)的公安機關法定代表人或分管領導積極落實，并作為考核衡量工作的重要依據(jù)。這條途徑涉及到公安機關法定代表人甚至當?shù)攸h委一把手對行政首長出庭應訴重要性的認識程度，非短時間能夠奏效。二是由政府和法院聯(lián)合發(fā)文，就該問題作出明確規(guī)定。這一途徑較為便捷可行，只要經(jīng)過努力，使政府認識到行政首長出庭應訴的重要性和必要性，以及會給政府帶來的益處，是容易解決的。三是先由地方立法機關就該問題制定地方性法規(guī)，制定包括公安機關法定代表人在內(nèi)的行政首長出庭應訴制度，要求政府部門認真落實，并作為向人大報告工作的一項重要內(nèi)容；在取得成熟經(jīng)驗的基礎上，由最高立法機關對現(xiàn)行行政訴訟法進行相關修改，以徹底解決這一問題。

訴訟法雖然沒有規(guī)定行政首長必須出庭應訴這一制度，但地方立法機關制定地方性法規(guī)并不是越位，因為這并沒有違背憲法的基本原則，也沒有違背訴訟法的規(guī)定。制定這一制度的目的在于約束、規(guī)范行政機關的行為，給強勢的行政權力以必要的限制，這符合行政法控權理論的要求，應該是與行政訴訟法和憲法的立法精神相吻合的。

（四）公安機關法定代表人出庭應訴制度的基本設想

要確立公安機關法定代表人出庭應訴制度，需要有配套制度。筆者結合行政訴訟案件審判的實踐經(jīng)驗，提出以下設想：

第一，公安機關出庭應訴的法定代表人應當依據(jù)相關的法律法規(guī)，按照應訴案件的種類、重要程度、數(shù)量等，確定出庭應訴案件的標準、比例。對重大、復雜及社會影響較大的行政案件，在接到開庭傳票后，要提前調(diào)整工作，保證屆時出庭，如委托訴訟代理人，須與訴訟代理人一并出庭。確因特殊情況不能出庭的，要及時向法院遞交書面申請，征得許可后，委托主管副職領導按時出庭，禁止委派一般工作人員或其他人員出庭。

第二，應當在開庭前做好充分的準備工作，對可能出現(xiàn)的情況應有預見，并做好應對的預案。開庭前的準備工作包括：調(diào)閱案卷，全面審查作出具體行政行為的事實、證據(jù)、程序及適用依據(jù)；熟悉與案件有關的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件；召集其他訴訟代理人、案件承辦單位負責人和承辦人研究應訴方案；審閱提交人民法院的答辯狀，準備答辯提綱；對出庭應訴中可能遇到的問題及時與人民法院溝通協(xié)調(diào)。

第三，在庭審中，應當客觀、全面地闡述作出具體行政行為所依據(jù)的事實、證據(jù)和適用依據(jù)，圍繞爭議的焦點，依法、有理、有據(jù)、有節(jié)地進行辯論，并積極配合法庭調(diào)查、辯論等活動。②浙江省公安廳《關于印發(fā)<縣級公安機關法定代表人出庭應訴制度>的通知》，2005年11月。在庭審過程中，要運用好自己的陳述申辯權。同時，應特別重視質(zhì)證環(huán)節(jié)。發(fā)表意見時要抓住重點、條理清晰、言簡意賅、有理有據(jù)，爭取法官接受本方的觀點。

第四，庭審后，應積極總結經(jīng)驗教訓，形成書面材料報上一級公安機關和同級政府。相關部門應把公安機關法定代表人是否出庭應訴作為崗位目標考核的一項重要內(nèi)容，獎優(yōu)罰劣。

第五，人民法院應盡可能早地向涉訴公安機關送達開庭傳票等文書，以便公安機關法定代表人有充足的時間調(diào)整工作安排；在決定是否同意公安機關法定代表人不出庭應訴的申請時，要嚴格把關，合理考量；積極與法制辦、組織部門、人事部門、上一級公安機關加強聯(lián)系，及時反映公安機關法定代表人出庭應訴情況。

（五）公安機關法定代表人出庭應訴的監(jiān)督考核

建立公安機關法定代表人出庭應訴的監(jiān)督考核制度，地方法律法規(guī)已先行一步，并取得了良好的效果。2005年11月4日，浙江省公安廳《縣級公安機關法定代表人出庭應訴制度》第7條規(guī)定：法定代表人出庭應訴情況納入執(zhí)法質(zhì)量考核評議范圍。法定代表人無正當理由拒不出庭應訴，或者以委托等方式來規(guī)避出庭應訴，沒有達到出庭應訴最低次數(shù)要求的，應當按照《浙江省公安機關執(zhí)法質(zhì)量考核評議實施辦法》第14條的規(guī)定予以扣分。2010年12月27日，重慶市人民政府頒布的《重慶市行政機關行政應訴辦法》第19條規(guī)定：市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應當將所屬行政機關行政應訴工作以及行政機關負責人出庭應訴情況納入依法行政工作考核內(nèi)容。

2010年10月，國務院下發(fā)《關于加強法治政府建設的意見》（以下簡稱《意見》），對加強依法行政工作的考核提出了要求，科學設定了考核指標并納入地方各級人民政府績效考核評價體系，將考核結果作為對政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容。但是，《意見》并未明確績效考核的具體范圍。筆者建議，政府的績效考核范圍可增加行政機關負責人出庭應訴指標、自覺履行法院生效裁判指標和落實反饋人民法院司法建議指標。

政府法制部門以及上級公安機關法制監(jiān)督部門需要建立一套行之有效的監(jiān)督考核制度，通過與法院行政審判庭定期溝通，將公安機關涉訴應訴情況納入執(zhí)法質(zhì)量考核體系。只有建立長效考核監(jiān)督機制，才能有效地促進公安機關切實執(zhí)行法定代表人應訴制度，也才能避免行政出庭應訴制度流于形式，進而通過該制度的運行，提高公安機關依法行政的水平，達到強化公安機關法治意識的最終目的。在公安機關內(nèi)部，法定代表人是否出庭應訴、應訴的數(shù)量比例等也應作為公安績效目標考核的一項重要內(nèi)容，進入政府的督查范疇。對該項制度執(zhí)行比較好的要給予表彰，執(zhí)行特別差的要給予通報批評，尤其要對公安機關法定代表人給予相應的處分。這是促進依法行政，增強法制觀念，搞好公安工作，服務人民群眾的一項重要措施。

當前，作為被告的行政機關負責人親自出庭，是充分發(fā)揮行政訴訟制度解決社會矛盾作用的重要措施之一。這不僅是行政民主化的標志，而且是法治發(fā)展的必然。因此，行政機關法定代表人在行政訴訟中出庭應訴已是大勢所趨，建立行政首長出庭應訴制度已迫在眉睫。

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【責任編校：江 流】

附錄：2009—2010年北京部分區(qū)縣法院以公安機關為被告的行政訴訟案調(diào)查表

D925.3

A

1673―2391(2012)06―0109―06

2012—03—30

張桂紅，女，北京人，公安部宣傳局精神文明建設指導處。