余瑞雪

(天津理工大學(xué) 中環(huán)信息學(xué)院，天津 300380)

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，國(guó)家“三農(nóng)”政策調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能根本轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村發(fā)展逐步推進(jìn)，老百姓收入日益增長(zhǎng)。但與此同時(shí)，鄉(xiāng)村許多社會(huì)矛盾與問(wèn)題日益突顯、易于激化，對(duì)鄉(xiāng)村和諧發(fā)展影響很大。中外歷史告訴我們，一個(gè)好的社會(huì)并不是沒(méi)有矛盾或沖突的社會(huì)，而是能夠協(xié)調(diào)和化解矛盾的社會(huì)[1]。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何化解矛盾、調(diào)處問(wèn)題，“把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”[2]？基于這樣的思考，課題組在貴州省10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了一個(gè)多月的調(diào)查。調(diào)查共涉及貴州省3個(gè)縣市10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要采取問(wèn)卷訪談的形式開(kāi)展，被訪談對(duì)象32人，其中處級(jí)干部3人、科級(jí)干部13人、股級(jí)干部7人、工作人員5人、村干部2人，問(wèn)卷訪談分布地點(diǎn)及比例如表1。

表1 問(wèn)卷訪談分布地點(diǎn)及人數(shù)比例*

*縣市人民政府所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)(城關(guān)鎮(zhèn))不屬于本文研究范疇

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理過(guò)程中的六大問(wèn)題——基于貴州省10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研

課題組在貴州省基層調(diào)研后總結(jié)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理過(guò)程中遇到的六個(gè)突出問(wèn)題：

1.“條塊”問(wèn)題

“條塊”問(wèn)題即“條塊關(guān)系(垂直管理部門與地方政府之間的關(guān)系)”的存在而引發(fā)的權(quán)責(zé)利分配不對(duì)等問(wèn)題。

貴州省桐梓縣松坎鎮(zhèn)黨委書記余明州認(rèn)為，“條塊”問(wèn)題的解決，更多采取協(xié)調(diào)，由于部門垂管，弱化了基層政府的權(quán)力，人財(cái)物不能控制部門，“主要靠黨委政府清醒的發(fā)展思路和領(lǐng)導(dǎo)人格魅力，以及鎮(zhèn)財(cái)政收入寬松情況下給予一定支持，原則上對(duì)部門負(fù)責(zé)人的任用上具有一定的人事意見(jiàn)權(quán)”，“涉及到發(fā)展的，部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的牽扯很大，比如實(shí)施集鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、舊城改造，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與開(kāi)發(fā)商已洽談好，當(dāng)涉及各個(gè)部門，如國(guó)土、建設(shè)、環(huán)保等部門時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法左右，導(dǎo)致我們的想法不能按時(shí)實(shí)施”。

貞豐縣連環(huán)鄉(xiāng)人大主席楊秀倫說(shuō)：“部門垂管后，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)垂管部門人員管理矛盾特別大。垂管部門人財(cái)事權(quán)雖上收，但工作實(shí)質(zhì)的落腳點(diǎn)還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難進(jìn)行管理，很不好管理，導(dǎo)致垂管部門像我們以前說(shuō)的‘七站八所’，有點(diǎn)形同虛設(shè)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)安排工作的時(shí)候部門工作人員說(shuō)在局里面有事，局里面安排工作時(shí)他說(shuō)下鄉(xiāng)了，這可能是一個(gè)通病，最大的一個(gè)弊端?！?/p>

貞豐縣挽瀾鄉(xiāng)科技副鄉(xiāng)長(zhǎng)張秋塵說(shuō)：“垂管部門財(cái)權(quán)上移，管不住他的錢就很難管住他的人。現(xiàn)在很多單位都還在提出垂管，這樣下來(lái)，可能最后鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有計(jì)生辦不會(huì)垂管了，比如農(nóng)業(yè)、畜牧已經(jīng)垂管，剛提出的文化中心也要垂管，最后導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人手將更緊張?！?/p>

2.“人手”問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“人手“問(wèn)題主要表現(xiàn)在：行政、事業(yè)編制缺編嚴(yán)重，事業(yè)編制身份的工作人員缺乏工作積極性，在編不在崗人數(shù)較多。

貞豐縣挽瀾鄉(xiāng)科技副鄉(xiāng)長(zhǎng)張秋塵這樣說(shuō)道：“拿挽瀾鄉(xiāng)來(lái)看，盡管全鄉(xiāng)只有1.8萬(wàn)人，是貞豐縣最小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但全鄉(xiāng)干部只有31人，一部分干部負(fù)責(zé)管理煤礦，一部分干部負(fù)責(zé)計(jì)劃生育，副職(副鄉(xiāng)長(zhǎng)、副書記等)都沒(méi)有副手，任何事情自己處理。同時(shí)，由于對(duì)干部的提拔使用上組織有規(guī)定，身份必須是公務(wù)員，那些事業(yè)編制的同志，因?yàn)樘岚螣o(wú)望工作積極性普遍比較低。在編不在崗的現(xiàn)象也比較突出。今年鄉(xiāng)里來(lái)了5個(gè)公務(wù)員，還不到一個(gè)月就有2人被抽調(diào)到縣里工作，編制占了但工作無(wú)人做?！?/p>

貞豐縣連環(huán)鄉(xiāng)人大主席楊秀倫也證實(shí)了這一點(diǎn)，該鄉(xiāng)行政編制24個(gè)，現(xiàn)在缺編5人，事業(yè)單位缺編更為嚴(yán)重，工作安排下來(lái)找不到人做，特別是農(nóng)村農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的人才很缺乏。

貞豐縣者相鎮(zhèn)黨政辦工作人員除今年新進(jìn)一名公務(wù)員外，其他都是事業(yè)編制身份，由于主任職務(wù)必須公務(wù)員身份才能任職，因此者相黨政辦沒(méi)有主任，只有負(fù)責(zé)人；作為黨政辦負(fù)責(zé)人的羅克平以前是農(nóng)業(yè)站，現(xiàn)在是農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的工作人員，但沒(méi)有做農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)工作，而是被抽調(diào)到黨政辦做“主任”的工作。

3.信息溝通交流與合作問(wèn)題

從鄉(xiāng)村發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的信息溝通交流與合作不僅有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展，而且有利于增強(qiáng)基層政府的執(zhí)政能力。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間交流與合作更多表現(xiàn)在被動(dòng)合作(上級(jí)政府要求或強(qiáng)制)而不是正式制度下的相互協(xié)商。

興義市倉(cāng)更鎮(zhèn)黨政辦主任周厚江在談?wù)撊绾螖U(kuò)大板栗種植面積達(dá)到“規(guī)模化效應(yīng)”時(shí)說(shuō)：“倉(cāng)更71.36平方公里的有限鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積，要想擴(kuò)大種植面積，只能通過(guò)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，目前，周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在不斷擴(kuò)大他們的種植面積”。在公路維修方面，滄江、倉(cāng)更、洛萬(wàn)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合行文送到市政府，關(guān)于請(qǐng)求解決泥氹到倉(cāng)更，倉(cāng)更到洛萬(wàn)，倉(cāng)更到滄江，三條路維修的問(wèn)題，最后市政府與交通局進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，交通局進(jìn)行了適當(dāng)?shù)木S修。但調(diào)查顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間溝通合作較少，尚未建立起信息互動(dòng)與共同發(fā)展機(jī)制。這不僅提高了市場(chǎng)信息獲取成本，而且削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展抗風(fēng)險(xiǎn)能力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間建立有效的信息溝通交流機(jī)制，形成“城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)圈”是非常必要的。

4.“干群關(guān)系”問(wèn)題

從古至今，“干群關(guān)系”一直是考察政府績(jī)效的重要指標(biāo)。如何實(shí)現(xiàn)良性的干群關(guān)系也是理論界與實(shí)務(wù)界永不停息的話題。以興義市則戎鄉(xiāng)長(zhǎng)沖村萬(wàn)峰湖庫(kù)區(qū)移民為例來(lái)進(jìn)行有效闡釋。

事件緣由：第一，庫(kù)區(qū)形成，群眾土地被淹，相關(guān)移民政策無(wú)法解決群眾損失問(wèn)題；第二，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管干部工作方法存在問(wèn)題。事件嚴(yán)重狀態(tài)：1996年開(kāi)始，群眾長(zhǎng)達(dá)10年上訪，幾屆州、省領(lǐng)導(dǎo)接見(jiàn)過(guò)，并有相關(guān)信訪批轉(zhuǎn)文件。事件調(diào)處經(jīng)過(guò)與結(jié)果：則戎鄉(xiāng)新上任黨委書記黃莉與鄉(xiāng)長(zhǎng)張杰結(jié)合實(shí)際，一是把群眾以前上訪的相關(guān)內(nèi)容、材料、答復(fù)全部搬出整理，仔仔細(xì)細(xì)進(jìn)行研究，吃透相關(guān)精神、政策，找出核心癥結(jié)；二是通過(guò)查看庫(kù)區(qū)移民群眾個(gè)人相關(guān)材料與通過(guò)村干部和有些群眾掌握、摸清庫(kù)區(qū)移民想什么，有什么問(wèn)題，有什么困難，等等；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部以熱情的工作方式與群眾座談，“交心談心”(以前群眾到鄉(xiāng)里坐不攏，和分管同志一講就吵架，動(dòng)不動(dòng)就要上訪，威脅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部)，講解政策，了解他們的困難，按照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)，“移民問(wèn)題”移民政策解決不了的可以變通為“困難問(wèn)題”，用扶貧的政策幫助，通過(guò)這些渠道來(lái)化解矛盾。通過(guò)這些方式，“老上訪戶”歇訪了，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作表示滿意，并與他們成為朋友，有些想去上訪的群眾首先愿意征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部意見(jiàn)，真正達(dá)到了干群和諧、鄉(xiāng)村和諧。

5.“群企矛盾”問(wèn)題

群企利益沖突是引發(fā)群企矛盾的根源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村“當(dāng)家人”如何來(lái)調(diào)節(jié)、平衡這種利益就顯得尤為關(guān)鍵。以桐梓縣松坎鎮(zhèn)巖椅村道角組地質(zhì)災(zāi)害治理搬遷安置事件的解決過(guò)程來(lái)進(jìn)行分析。

事件緣由：第一，49戶村民房屋墻體、地面開(kāi)裂；第二，松坎鎮(zhèn)道角煤礦未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，非法占用巖椅村集體土地9.999畝。事件發(fā)展的最嚴(yán)重狀態(tài)：2007年8月，群眾與企業(yè)出現(xiàn)你死我存不可調(diào)和的關(guān)系，群眾多次上訪。事件調(diào)處經(jīng)過(guò)與結(jié)果：首先，將2004年不規(guī)范征用土地進(jìn)一步規(guī)范化與合法化，將土地標(biāo)準(zhǔn)提高到新的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，并且桐梓縣國(guó)土局按照省國(guó)土資源廳文件要求依法逐級(jí)上報(bào)審批。其次，桐梓縣國(guó)土局2007年7月31日委托貴州省地礦局第二工程勘察院進(jìn)行技術(shù)鑒定，結(jié)論是巖椅村道角組村民組境內(nèi)共49戶村民房屋墻體地面變形與道角煤礦采礦工程影響無(wú)關(guān)。村民組本身存在歷史性地質(zhì)災(zāi)害，但由于煤礦靠近村組，并且是新建的，群眾對(duì)鑒定不服，認(rèn)為危及生命財(cái)產(chǎn)安全，堅(jiān)決不允許開(kāi)廠，長(zhǎng)期堵工。企業(yè)和群眾關(guān)系調(diào)節(jié)不下來(lái)，最后事情鬧到中央，市里領(lǐng)導(dǎo)出面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫著處理，群眾同意整體搬遷，達(dá)到企業(yè)與群眾長(zhǎng)治久安，企業(yè)健康發(fā)展，群眾遠(yuǎn)離地質(zhì)災(zāi)害。縣政府、相關(guān)部門、企業(yè)等多方籌資，縣委書記親自深入群眾開(kāi)會(huì)，制定一個(gè)地質(zhì)災(zāi)害搬遷補(bǔ)償方案，按程序，參照當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)評(píng)估方式，最后花費(fèi)230多萬(wàn)元，盡管不是企業(yè)的責(zé)任但是由企業(yè)引發(fā)的，企業(yè)拿絕大部分，政府拿了一點(diǎn)，群眾本著自愿搬遷，現(xiàn)在搬走47戶，分散安置。2008年至今基本長(zhǎng)治久安了。

6.“群群矛盾”調(diào)處問(wèn)題

群群矛盾具有兩大特性：一是無(wú)處不在，小而繁多；二是日積月累，極易升級(jí)。因此，在鄉(xiāng)村場(chǎng)域中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能有效合理化解矛盾？

調(diào)查顯示，群群糾紛事件80%～90%由村級(jí)消化，少部分進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦所，極少有群眾到省市上訪事件。調(diào)處主體的理論性變遷過(guò)程：糾紛出現(xiàn)→村組組長(zhǎng)→村調(diào)解委員會(huì)→鎮(zhèn)司法→鎮(zhèn)法庭→鎮(zhèn)信訪辦。在所調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，群眾到省市上訪事件較少，主要有兩個(gè)原因：第一，近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員法律意識(shí)、素質(zhì)增強(qiáng)；第二，貴州省作為欠發(fā)達(dá)省份，鄉(xiāng)村領(lǐng)域的民風(fēng)民俗培育了村民的樸實(shí)，“非正式制度”對(duì)解決糾紛問(wèn)題發(fā)揮著重要作用。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)機(jī)制的類型及內(nèi)涵

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在國(guó)家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位,它上聯(lián)國(guó)家下接鄉(xiāng)村社會(huì),是國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)的直接代表與體現(xiàn)?！吧厦媲l線,下面一根針”,大到國(guó)家的路線、方針、政策,小到發(fā)放最低生活保障金等具體任務(wù)都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府予以貫徹、落實(shí)，[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是各項(xiàng)方針政策的最終落實(shí)者和鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的主要協(xié)調(diào)者。由于協(xié)調(diào)機(jī)制針對(duì)的是各社會(huì)主體間的關(guān)系，因此，有什么樣的主體間關(guān)系存在，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的協(xié)調(diào)機(jī)制，即“主體間關(guān)系”決定“協(xié)調(diào)機(jī)制”的存在類型與運(yùn)作模式；同時(shí)，各類協(xié)調(diào)機(jī)制具有動(dòng)態(tài)性與針對(duì)性，隨著“關(guān)系”的演變，“協(xié)調(diào)機(jī)制”也在做適應(yīng)性調(diào)整。

1.鄉(xiāng)村領(lǐng)域存在關(guān)系

在鄉(xiāng)村領(lǐng)域，依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否是“存在關(guān)系”主體方之一，可分為兩種關(guān)系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為主體方角色的關(guān)系與作為第三方存在的關(guān)系。而主體方關(guān)系又可分為政府體制內(nèi)關(guān)系、政府體制內(nèi)外關(guān)系與準(zhǔn)政府體制內(nèi)關(guān)系，如表2所示。

2.協(xié)調(diào)機(jī)制類型及其內(nèi)涵

鄉(xiāng)村領(lǐng)域的“存在關(guān)系”要求治理主導(dǎo)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立調(diào)節(jié)相應(yīng)“關(guān)系”的協(xié)調(diào)機(jī)制，上述分析存在七種“關(guān)系”，因此相應(yīng)產(chǎn)生七種類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)機(jī)制。如表3所示。

表2 鄉(xiāng)村領(lǐng)域存在主要關(guān)系解析

表3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)機(jī)制類型與內(nèi)涵

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作模型與困惑

1.政府體制內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制模型

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制包括“條塊關(guān)系”與“府際關(guān)系”兩種類型，運(yùn)作模式如圖1所示。

圖1

在此模型中，“府際關(guān)系”較為簡(jiǎn)單，而“條塊關(guān)系”相對(duì)較復(fù)雜；不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間為推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展達(dá)成合作共識(shí)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各部門之間共同推動(dòng)政策實(shí)施，協(xié)調(diào)機(jī)制便在雙方分歧到合作的過(guò)程中發(fā)生作用力。對(duì)于條塊關(guān)系來(lái)說(shuō)，第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)在行政方面給予垂管部門一定協(xié)助，采取積極的“條塊”合作方式完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，盡管很多時(shí)候鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為真正的業(yè)務(wù)工作主體，出現(xiàn)“被協(xié)助”現(xiàn)象；第二，良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人魅力與充裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力左右垂管部門，從而達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌管理，解決“人力”的問(wèn)題。地方政府間關(guān)系是當(dāng)前府際關(guān)系的重要內(nèi)容,競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系是府際關(guān)系的兩個(gè)關(guān)鍵維度。[5]從橫向上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間存在的關(guān)系幾乎可稱為“零關(guān)系”，因?yàn)槌肆阈堑泥l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之間私人來(lái)往外，很多領(lǐng)導(dǎo)或工作人員對(duì)外鄉(xiāng)的了解程度相當(dāng)?shù)停瑥亩闯鲟l(xiāng)鎮(zhèn)政府相互間工作上的來(lái)往程度偏低。理論與實(shí)踐都要求建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制，以防范單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量不能抵御的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)事件，尤其是在產(chǎn)業(yè)信息溝通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。

在行政上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠所擁有的行政權(quán)、財(cái)權(quán)等左右各垂管部門共同落實(shí)各項(xiàng)方針政策，或與鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展達(dá)成合意。在倫理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員通過(guò)個(gè)人魅力、私人交情等來(lái)影響各部門主要負(fù)責(zé)人的想法與行動(dòng)。

困惑：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域中大多數(shù)部門垂管后，人事權(quán)、財(cái)權(quán)的上收，對(duì)于很多“空殼”鄉(xiāng)鎮(zhèn)與領(lǐng)導(dǎo)魅力有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，常常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人手少、影響力弱，行政協(xié)調(diào)乏力的現(xiàn)象。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)在部門事務(wù)上給予垂管部門行政協(xié)調(diào)，而在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“被協(xié)調(diào)”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為主要責(zé)任人。第三，鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間合作甚少，導(dǎo)致孤立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低。調(diào)研結(jié)果顯示鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的合作關(guān)系甚少，因此協(xié)調(diào)機(jī)制在某種意義上停留在簡(jiǎn)單的“行政禮貌”與“倫理應(yīng)酬”方面，沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的合作關(guān)系。

2.政府體制內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制模型

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制內(nèi)外協(xié)調(diào)機(jī)制包括“政企關(guān)系”與“干群關(guān)系”兩種類型，運(yùn)作模式如圖2所示。

圖2

在此模型中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)機(jī)制包括行政協(xié)調(diào)與“市場(chǎng)”協(xié)調(diào)。與圖1中“行政協(xié)調(diào)”不同，此模型中的協(xié)調(diào)更多強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法在鄉(xiāng)村領(lǐng)域中施行的行政管理權(quán)，為鄉(xiāng)村和諧法制創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境?！笆袌?chǎng)”協(xié)調(diào)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管好該管的，放開(kāi)不該管和管不好的；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展，提供有效便民的公共物品，而非勞民傷財(cái)搞政績(jī)工程。

在欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于企業(yè)數(shù)量有限，相比發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政企矛盾不很突出。在政企關(guān)系上，松坎鎮(zhèn)黨委書記余明州說(shuō)：“不僅要把適合自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)引進(jìn)來(lái)，更重要的是要講究政府信用，按照最初承諾，為企業(yè)搞好服務(wù)，營(yíng)造良好的企業(yè)發(fā)展環(huán)境?！痹谂c余明州書記訪談過(guò)程中，筆者遇到兩家企業(yè)負(fù)責(zé)人來(lái)找余書記解決橋開(kāi)裂(影響企業(yè)生產(chǎn))修補(bǔ)資金問(wèn)題，經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單“討價(jià)還價(jià)”后，余書記答應(yīng)拿相應(yīng)數(shù)額的資金進(jìn)行修補(bǔ)。

困惑：第一，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搞“政績(jī)工程”，導(dǎo)致老百姓“返貧”現(xiàn)象嚴(yán)重，失信于民，新一輪的協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行受阻。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的更換，部分政策執(zhí)行中沒(méi)有連續(xù)性，讓一些企業(yè)受損，削弱了企業(yè)投資積極性。

3.準(zhǔn)政府體制內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制模型

準(zhǔn)政府體制內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制這里指“鄉(xiāng)村關(guān)系”類型，運(yùn)作模式如圖3所示。

圖3

在此模型中，協(xié)調(diào)機(jī)制的作用在于“如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村良性互動(dòng)”，而在村民自治制度安排與自上而下的國(guó)家行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與村委的關(guān)系協(xié)調(diào)中仍處于完全的主導(dǎo)地位。協(xié)調(diào)機(jī)制包括法律協(xié)調(diào)、倫理協(xié)調(diào)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，三方面共同促進(jìn)鄉(xiāng)村互動(dòng)意愿的形成。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消與推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革，村干部的報(bào)酬由鄉(xiāng)政核定，從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中列支；村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)主要靠向上級(jí)爭(zhēng)取更多轉(zhuǎn)移支付，因此，鄉(xiāng)政在一定程度上掌握著村莊的財(cái)務(wù)和重要事務(wù)的支配權(quán)、決定權(quán)。此模型中的“倫理協(xié)調(diào)”相比模型一來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部關(guān)系更加密切，平時(shí)的私人聚會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)，因而倫理協(xié)調(diào)在此協(xié)調(diào)機(jī)制模型中仍然發(fā)揮著較為重要的作用。

困惑：第一，在現(xiàn)實(shí)生活中，村“兩委”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩委”的派出機(jī)構(gòu)或下屬機(jī)構(gòu)。第二，村委的決策易受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的影響。

4.第三方協(xié)調(diào)機(jī)制模型

第三方協(xié)調(diào)機(jī)制包括“群企關(guān)系”與“群群關(guān)系”兩種類型，運(yùn)作模式如圖4所示。

圖4

在此模型中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)群企關(guān)系、群群關(guān)系，協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括行政協(xié)調(diào)與倫理協(xié)調(diào)。在鄉(xiāng)村領(lǐng)域，群群關(guān)系是鄉(xiāng)村領(lǐng)域中最多最復(fù)雜的關(guān)系，但由于“人情世故”與村“兩委”權(quán)威性的因素，群群關(guān)系協(xié)調(diào)更多依賴村“兩委”，只有很少的群群糾紛進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)范圍。

在群企關(guān)系上，群企矛盾易于激化，從而引發(fā)群體性事件，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何均衡利益，化解矛盾，達(dá)到群企和諧共處呢？法治與“人治”相結(jié)合是必要的。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“依法行政”，將出現(xiàn)的問(wèn)題調(diào)查清楚，并提出解決方案。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取“旁敲側(cè)擊”的方式，利用地緣、血緣、圈緣等關(guān)系，了解掌握矛盾群眾心理與行動(dòng)，并通過(guò)他們的親朋好友與村干部做相應(yīng)工作，緩和矛盾關(guān)系。最后，依法辦事與依情理辦事相結(jié)合，達(dá)成雙方共識(shí)，化解矛盾。

困惑：群企利益矛盾糾紛中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府易于偏向于企業(yè)而損傷老百姓利益。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)機(jī)制建立健全的關(guān)鍵點(diǎn)

第一，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面進(jìn)行培養(yǎng)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子戰(zhàn)斗力，在群眾心中樹立起良好威信。

第二，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作方式方法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)老百姓反映的事情與問(wèn)題要重視，改變傳統(tǒng)的工作方式，用熱情的工作態(tài)度與“交心談心”的溝通方式，了解老百姓所想所感，始終貫徹“以民為本”，體察民情，切實(shí)解決老百姓生活中的困難問(wèn)題。

第三，加強(qiáng)鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的合作關(guān)系。理論與實(shí)踐都要求建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制，以防范單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量不能抵御的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)事件，尤其是在產(chǎn)業(yè)信息溝通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。

結(jié) 論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的人民政府，在鄉(xiāng)村場(chǎng)域?qū)嵤┲姓芾頇?quán)，有著基層政府特有的運(yùn)行模式。筆者總結(jié)分析課題組在貴州省10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查報(bào)告與自身感受，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了再思考，協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)踐運(yùn)行中還存在著許多需要我們不斷深思，并去完善的地方。

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