周新云

一、我國縣鄉(xiāng)財政管理體系的演變進(jìn)程

縣鄉(xiāng)是我國的基層政權(quán)單位，縣鄉(xiāng)財政是國家財政的基石，縣鄉(xiāng)財政收支平衡與否，直接關(guān)系和影響到國家財政收支的平衡和國家政權(quán)的建設(shè)。建國后我國縣級財政制度經(jīng)歷了三個階段的改革。通過多次改革，我國的縣鄉(xiāng)財政管理不斷完善，縣鄉(xiāng)財政收入持續(xù)增長，財政保障能力不斷提高，公共服務(wù)能力不斷增強，有力的支持了縣域經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)發(fā)展。建國后，我國的縣鄉(xiāng)級財政制度經(jīng)歷了三個階段的變遷。

第一階段：1953年—1978年。1953年，政務(wù)院下發(fā)《關(guān)于1953年度各級預(yù)算草案編制辦法的通知》中，首次明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算列入國家財政預(yù)算范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入列入縣級財政預(yù)算后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出費用主要是由縣級財政下?lián)芎妥曰I兩種方式解決。當(dāng)時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政并不是完備的一級財政，實質(zhì)上只是縣級財政的一部分，不具有完整的獨立性，而且在這個階段，縣級財政十分薄弱。1958年9月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財政管理體制和改進(jìn)銀行借貸管理體制的幾項規(guī)定》，決定從1959年起實行“收支下放，計劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一定”的財政管理體制，將部分收支項目下放地方財政，同時收縮地方財力。但在1961－1970年，改行中央財政更加集權(quán)的“總額分成，一年一變”的財政管理體制。一直到1970年，我國的縣級財政的管理體制基本上沒有什么變化?？偟目磥恚?978年以前，我國財政體制的基本特征是集中型體制，地方財政和企業(yè)的自主權(quán)有限。

第二階段：1980年—1983年。1980年，國務(wù)院確立了分級包干的財政體制。在總結(jié)江蘇“比例包干”辦法的經(jīng)驗并綜合上述四種體制優(yōu)點的基礎(chǔ)上，中央對全國15個省試行“劃分收支，分級包干”的辦法。即明確劃分中央與地方的收支范圍，核定地方財政收支包干基數(shù)。以1979年預(yù)算執(zhí)行數(shù)為基礎(chǔ)，凡收入大于支出的地方，多余部分按一定比例上交；反之，由中央給予定額補助，一定五年不變。這就是通常所稱的“分灶吃飯”。同時，對廣東、福建兩省還分別實行了“定額上交”和“定額補助”的大包干體制，也是一定五年不變，五年間所有增加的收入全部歸兩省財政支配。這種措施第一次承認(rèn)了中央和地方各自的利益和地位，這對于分級財政體制的正式形成起到了重要的作用。

第三階段：1983年—1993年。1983年實行了“劃分稅種、分級包干”的財政體制的改革。1985年，在兩步利改稅完成以后，中央將“分灶吃飯”的體制進(jìn)一步修訂為“劃分稅種，核定收支，分級包干”，這一改革在打破高度集中的財政分配格局方面邁出了實質(zhì)性步伐。這兩種體制一直實行到1988年。1988年，在總結(jié)“分灶吃飯”和“大包干”體制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推行了財政承包制的新模式。根據(jù)各地的不同情況分別實行了六種不同的包干方式，即：總額分成、總額分成加增長分成、定額上交、定額補助、上交遞增包干、收入遞增包干。這種財政包干的財政管理體制一直執(zhí)行到1993年。

從1994年開始，根據(jù)黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的要求，我國對財政體制進(jìn)行了一系列重大改革，初步建立起了中央與地方分稅制財政體制。從制度上規(guī)范了中央和省級的財政關(guān)系，提高了中央財政收入的比重。分稅制改革后，進(jìn)一步明確了中央和地方的支出責(zé)任，重新界定了中央和地方的收入范圍，建立了政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，確立了新的預(yù)算編制與資金調(diào)度規(guī)則。1994年的這次改革使得我國基本上形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的、相對規(guī)范的財政體制框架。

二、我國現(xiàn)行的基層財政管理體制的現(xiàn)狀及存在的問題分析

1994年分稅制改革以來，中央政府在掌握中央稅收和共享稅收入征管權(quán)的前提下，采取“存量不動，增量調(diào)整”的辦法，實現(xiàn)對地方財力的集聚，而事權(quán)卻不斷下移，使我國地方政府財政陷于困境之中。這次改革主要涉及中央與省級之間財政關(guān)系的調(diào)整，但是省以下財政體制未做實質(zhì)性的改變，其財力分配上的矛盾轉(zhuǎn)移到省以下地方各級政府，導(dǎo)致各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清、事權(quán)與財權(quán)不相匹配。越到基層政府其收入越少，幾乎沒有財力可支配，而支出責(zé)任不斷加大，在現(xiàn)有的財力下，難以承擔(dān)事權(quán)支出的需要，使縣鄉(xiāng)財政陷于困境。

（一）縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)劃分的界限不清晰。財政層級過多，基層財政資源進(jìn)一步弱化，地方財政困難加劇，縣鄉(xiāng)政府落實上級分配的任務(wù)多、范圍廣，上級只分配任務(wù)而不分配經(jīng)費，支出責(zé)任重大，而財力分配的不均導(dǎo)致縣級這些基層的財政部門機會沒有財力可供支配，因此，在基層財政系統(tǒng)現(xiàn)有的財力下，難以承擔(dān)事權(quán)支出的需要，使得縣鄉(xiāng)財政陷于困境。

（二）縣鄉(xiāng)財力總體和財政的運轉(zhuǎn)比較困難?？h鄉(xiāng)財政收人主要來自地稅收人（包括各項地方工商稅收、企業(yè)所得稅、個人所得稅等）、國稅收入（增值稅留存部分）及由財政局收取的農(nóng)業(yè)稅費部分，主要是農(nóng)業(yè)稅收。在稅費改革之后，農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)減輕，而縣鄉(xiāng)政府的財力不足的問題就更加突出，財政赤字和對外的債務(wù)越來越加重。目前的縣鄉(xiāng)財政運轉(zhuǎn)經(jīng)費只能維持在相對較低的水平上，依靠縣鄉(xiāng)財政提供需要的公共產(chǎn)品的能力就會受到很大程度上的限制。

（三）中央財政對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付在資金使用和管理上缺乏規(guī)范性。轉(zhuǎn)移支付制度是分級預(yù)算體制的重要組成部分。根據(jù)分級預(yù)算管理體制，上下級預(yù)算主體間、同級預(yù)算主體間的收支規(guī)模是不對稱的，轉(zhuǎn)移支付制度就是均衡各級預(yù)算主體間收支規(guī)模不對稱的預(yù)算調(diào)節(jié)制度。轉(zhuǎn)移支付的模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的原則是：公平原則、效率原則和法治原則。在1994年實行分稅制體制改革前，我國做了大量的財政轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)備工作，從1995年開始正式實施過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。

三、我國基層財政管理體制的改進(jìn)措施

（一）規(guī)范政府間事權(quán)、財權(quán)的劃分，確?？h鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的資金切實到位。按照公共財政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求，明確界定各級政府的事權(quán)，落實與之相匹配的財力。建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適時適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機制。盡快將各級政府間財稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門的自由裁量權(quán)，減少目前部分事權(quán)交叉和錯位的現(xiàn)象。

（二）根據(jù)縣鄉(xiāng)級政府自身的財政實力，確定不同政府層級應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任。目前依靠縣鄉(xiāng)級政府來保障農(nóng)村的社會保障、義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出，超過了縣級政府的能力范圍。因此，應(yīng)該由中央和省級的財政系統(tǒng)加大對我國農(nóng)村基本公共福利和服務(wù)方面的支出，能夠在一定程度上減輕地方政府的財政負(fù)擔(dān)。

（三）對于我國轉(zhuǎn)移支付方面存在的缺陷，我國應(yīng)該加強財政立法，制定中央級《財政轉(zhuǎn)移支付法》。借鑒發(fā)達(dá)國家財政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗，根據(jù)我國的具體國情對財政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等，以立法的形式明確下來，對財政轉(zhuǎn)移支付的資金進(jìn)行監(jiān)督和管理，同時還應(yīng)該減少財政轉(zhuǎn)移支付的中間環(huán)節(jié)，在轉(zhuǎn)移支付之后還應(yīng)該進(jìn)行事后監(jiān)督，特別是對專項項目的撥付，使整個財政轉(zhuǎn)移支付在法制軌道中進(jìn)行。