呂 萍，張紹基，丁富軍，李 爽

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

改革開(kāi)放后建立的城市土地使用制度通過(guò)逐步擴(kuò)大土地有償使用的形式實(shí)現(xiàn)了土地的價(jià)值，順應(yīng)了改革開(kāi)放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用，也對(duì)住房制度改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。然而，住房制度改革的不斷深化，特別是保障性住房建設(shè)的多樣化，對(duì)既有城市土地使用制度也提出了進(jìn)行相應(yīng)變革的要求。

1 相關(guān)研究回顧

1.1 城市住宅用地供應(yīng)制度研究

已有研究主要集中于住宅用地供應(yīng)制度問(wèn)題的討論，以及探索如何完善這一制度。張慶佳等認(rèn)為土地供給不足不是導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲的原因，真正原因在于土地供給結(jié)構(gòu)不合理及土地行政不嚴(yán)[1]。張文駒認(rèn)為應(yīng)該將作為生產(chǎn)要素的土地使用與作為人類生存空間占用的土地使用區(qū)分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)住宅用地同土地市場(chǎng)脫鉤[2]。周誠(chéng)認(rèn)為房地產(chǎn)諸多問(wèn)題的癥結(jié)在于土地投機(jī)，提出關(guān)閉土地二級(jí)市場(chǎng)的設(shè)想[3]。關(guān)于城市住房用地使用年期的問(wèn)題，崔永亮剖析了《物權(quán)法》中關(guān)于住宅用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的說(shuō)法及其可能帶來(lái)的負(fù)面影響[4]，李國(guó)敏在探討了城市住房用地使用制度經(jīng)濟(jì)和權(quán)益上的弊端之后提出應(yīng)實(shí)行土地年租制[5]。

1.2 城市保障房用地的供應(yīng)和使用研究

該類研究主要集中于保障性住房用地的供給數(shù)量和方式。關(guān)于保障性住房的土地供給，周郁較全面地分析了保障性住房的土地供給模式[6]。蘇勇認(rèn)為，將保障性房屋用地限定為國(guó)有劃撥土地將面臨土地供給的現(xiàn)實(shí)阻礙[7]。對(duì)于《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“其他方式投資的公共租賃住房，建設(shè)用地可以采用出讓、租賃或者作價(jià)入股等方式有償使用”，李延榮提出了不同看法[8]。濮勵(lì)杰和張潤(rùn)森[9]、趙育民等[10]指出土地儲(chǔ)備制度在保障性住房建設(shè)過(guò)程中存在規(guī)劃缺位、資金籌集困難、供地時(shí)間拖后等問(wèn)題。蘇多永等認(rèn)為政府對(duì)土地財(cái)政的依賴會(huì)相應(yīng)減少保障性住房用地的供給[11]。在保障性住房土地使用和權(quán)益實(shí)現(xiàn)方面，王國(guó)俊認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)為商品房上市交易過(guò)程中需要補(bǔ)交土地出讓金的要求，會(huì)抑制房屋所有者的出售欲望，故應(yīng)采取內(nèi)循環(huán)的方式流通，以持續(xù)土地的保障特性[12]。曾亞萍等提出將共有產(chǎn)權(quán)運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)適用房制度，將土地出讓金及稅費(fèi)金額作為政府對(duì)房屋所有權(quán)的一定比例在產(chǎn)權(quán)和交易中予以體現(xiàn)[13]。

總的來(lái)說(shuō)，學(xué)界關(guān)于城市住房用地使用制度的研究已經(jīng)比較全面和深入，但針對(duì)保障性住房土地使用，尤其是保障性住房土地供應(yīng)方式和權(quán)益界定方面，關(guān)注則相對(duì)較少。因此，從制度層面探討如何理順各類保障性住房以及保障性住房與商品房之間的土地使用和權(quán)益關(guān)系，對(duì)于規(guī)范快速推進(jìn)的保障性住房建設(shè)和配給具有重要意義。

2 保障性住房用地方式及其比較分析

2.1 住房用地方式現(xiàn)狀

當(dāng)前，商品房和保障房、購(gòu)買(mǎi)型保障房和租賃型保障房多種住房形式并存，且各種住房用地供應(yīng)方式各異，導(dǎo)致實(shí)踐運(yùn)行中產(chǎn)生諸多問(wèn)題和矛盾。如商品房用地采用出讓等有償使用方式取得，并有最高使用年限的規(guī)定；保障性住房用地以行政劃撥的無(wú)償取得方式為主，沒(méi)有最高使用年限的規(guī)定；而具有不完全福利性質(zhì)的住房（公共租賃住房和限價(jià)房）則采用了有限制的有償取得方式。

從購(gòu)買(mǎi)型和租賃型兩類保障性住房土地屬性來(lái)看（表1），其土地租金繳納的差異表現(xiàn)在時(shí)間和優(yōu)惠量上。購(gòu)買(mǎi)型保障性住房?jī)r(jià)值量大，其用地按照最高不超過(guò)70年的批租制，土地供給更多體現(xiàn)了福利性和優(yōu)惠；租賃型保障性住房用地采用年租制，除了對(duì)廉租住房等群體維持劃撥和無(wú)償使用以外，其供地出現(xiàn)了市場(chǎng)化的取向。

2.2 土地權(quán)屬特性對(duì)住房配置和流轉(zhuǎn)的影響

2.2.1 保障房與商品房土地使用性質(zhì)的矛盾 第一，限價(jià)房土地有償使用與商品房土地有償使用。限價(jià)房的房?jī)r(jià)受到限制，且享受供地優(yōu)先和稅收優(yōu)惠等政策，是一種特殊的商品房，也可以稱為是政策性住房。廣州市、北京市等地的限價(jià)房用地多采用公開(kāi)招標(biāo)或掛牌的土地出讓方式獲得。成都市的限價(jià)房由政府指定信譽(yù)較好、實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，用地實(shí)行協(xié)議出讓的方式。廣州市將限價(jià)房?jī)r(jià)格定為項(xiàng)目同區(qū)同質(zhì)商品房?jī)r(jià)格的70%以下，北京市和成都市將該價(jià)格限定為同區(qū)同質(zhì)商品房平均價(jià)格的85%—90%。從北京市限價(jià)房銷售價(jià)格的實(shí)際情況來(lái)看，這一比例可能更低（表2）。

表1 不同保障性住房土地權(quán)屬比較Tab.1 Comparison of land property rights between different affordable housing

表2 北京市限價(jià)房項(xiàng)目?jī)r(jià)格與周邊商品房?jī)r(jià)格對(duì)比Tab.2 Price comparison between price-limit house and commercial house in Beijing

從表2可以看出，在基礎(chǔ)設(shè)施、綠化率、容積率等條件相似的情況下，限價(jià)房?jī)r(jià)格不到商品房均價(jià)的一半。即限價(jià)商品房?jī)r(jià)格盡管反映了成本價(jià)和一定程度的市場(chǎng)價(jià)，但與商品房市場(chǎng)價(jià)格相比還有很大差距。限價(jià)房和普通商品房在相同土地取得方式下形成的不同價(jià)格，可能會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)市場(chǎng)的對(duì)接困境，影響限價(jià)房五年后上市交易產(chǎn)生的增值收益分配問(wèn)題，并由此也引發(fā)了對(duì)限價(jià)房的投機(jī)行為。

第二，經(jīng)濟(jì)適用住房土地?zé)o償使用與商品房土地有償使用。經(jīng)濟(jì)適用住房與市場(chǎng)銜接的最大問(wèn)題，就是其入市“門(mén)檻”問(wèn)題，即經(jīng)濟(jì)適用房上市時(shí)土地收益價(jià)款的繳納比例，它決定了政府和保障對(duì)象之間土地增值收益的分享比例。如果保障對(duì)象獲得的比例大，就會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用住房進(jìn)入市場(chǎng)交易，增加對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房的需求，沖擊商品房市場(chǎng)，并最終影響經(jīng)濟(jì)適用住房政策的有效實(shí)施；相反，如果保障對(duì)象獲得比例小，則會(huì)使經(jīng)濟(jì)適用住房的配置受到冷遇，影響其退出和流轉(zhuǎn)，同樣影響政策的有效實(shí)施。

第三，公共租賃住房土地有償使用與商品房土地有償使用。《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，要把公共租賃住房建設(shè)用地納入年度土地供應(yīng)計(jì)劃，予以重點(diǎn)保障。面向經(jīng)濟(jì)適用住房對(duì)象供應(yīng)的公共租賃住房，建設(shè)用地實(shí)行劃撥供應(yīng)；其他方式投資的公共租賃住房，建設(shè)用地可以采用出讓、租賃或作價(jià)入股等方式有償使用。

公共租賃住房和商品房的用地均是有償使用方式獲得。但是，公共租賃住房租房人資格受到嚴(yán)格限制，且使用期限也有明確的規(guī)定（表3）；同時(shí)，公共租賃住房租金水平也會(huì)影響公租房的運(yùn)行效果。即如果公租房租金不夠低，公租房相對(duì)市場(chǎng)商品房和租賃住房不會(huì)產(chǎn)生比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)承租人不會(huì)產(chǎn)生足夠的吸引力；但是如果過(guò)低的話，公共租賃住房就無(wú)法支付以有償方式獲得的土地租金，難以持續(xù)運(yùn)行。

從北京市已有的項(xiàng)目租金水平的情況來(lái)看，公共租賃住房租金的規(guī)定還是偏低的（表4）。

2.2.2 不同保障性住房之間土地使用性質(zhì)的矛盾 第一，限價(jià)房土地有償使用和經(jīng)濟(jì)適用住房土地的無(wú)償使用。限價(jià)房是具有政策性的商品房，經(jīng)濟(jì)適用房是購(gòu)買(mǎi)型保障性住房。

表3 有償土地使用方式公租房與商品房的對(duì)比Tab.3 Comparison of compensational land use mode between public rental housing and commercial housing

表4 北京市兩個(gè)公共租賃住房樣點(diǎn)項(xiàng)目的租金狀況Tab.4 The rent level of two public rental housing samples in Beijing

表5 北京市限價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用住房規(guī)定的對(duì)比Tab.5 Comparison between price-limit housing and economically affordable housing in Beijing

從兩者的對(duì)比來(lái)看，主要區(qū)別有：（1）在使用期間，限價(jià)房土地是付過(guò)費(fèi)的，而經(jīng)濟(jì)適用住房土地是沒(méi)有付費(fèi)的；在發(fā)生轉(zhuǎn)讓時(shí)，限價(jià)房無(wú)需補(bǔ)交地價(jià)，而經(jīng)濟(jì)適用住房需要補(bǔ)交地價(jià)（表5）。（2）限價(jià)房的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、供應(yīng)對(duì)象的收入等應(yīng)該高于經(jīng)濟(jì)適用住房，兩者是上下承接和過(guò)濾的關(guān)系。因而，當(dāng)限價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用住房進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)，就會(huì)存在土地權(quán)益及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的差異。

第二，經(jīng)濟(jì)適用住房和公共租賃住房土地的無(wú)償使用。對(duì)于土地?zé)o償使用的公共租賃住房來(lái)說(shuō)，它與經(jīng)濟(jì)適用住房理論上是同一性質(zhì)的保障性住房。因此，二者在價(jià)格（或租金）上應(yīng)該相對(duì)應(yīng)，在其他優(yōu)惠條件（如產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、分享土地增值的權(quán)利等）方面也應(yīng)該大致對(duì)等，體現(xiàn)出政策優(yōu)惠的一致性。但事實(shí)上，由于公共租賃房實(shí)行租賃制，經(jīng)濟(jì)適用住房則是出售制，兩者的價(jià)值對(duì)接存在一定難度。

就目前的政策規(guī)定來(lái)看，經(jīng)濟(jì)適用住房政策的優(yōu)惠更多些。一是使用年限和產(chǎn)權(quán)的差別，經(jīng)濟(jì)適用住房是70年或是完全住房產(chǎn)權(quán)，而公共租賃住房只是5年的使用期。二是分享增值收益的權(quán)利不同，經(jīng)濟(jì)適用住房用滿5年后可以進(jìn)入市場(chǎng)出售，并獲取巨大的增值收益；而公共租賃住房使用5年后，不但難以分享增值收益，不符合條件的還要退出或歸還住房使用權(quán)。

第三，公共租賃住房土地有償和公共租賃住房土地?zé)o償使用。同為公共租賃住房，用地卻有無(wú)償和有償供地兩種方式，使得實(shí)際運(yùn)行中存在諸多操作問(wèn)題。第一，在供應(yīng)對(duì)象的甄別上，符合經(jīng)濟(jì)適用住房條件的申請(qǐng)人可以提供土地?zé)o償使用的公租房，而其他申請(qǐng)人則是提供土地有償使用的公租房，實(shí)際中核實(shí)和區(qū)分購(gòu)買(mǎi)對(duì)象的難度和成本較大。第二，兩類公共租賃住房，是通過(guò)物質(zhì)形態(tài)的分割分別建設(shè)和供應(yīng)，還是通過(guò)價(jià)值形態(tài)區(qū)別租金供應(yīng)，難以確定，并且不論何種形式，都存在實(shí)際操作的難度。

第四，公共租賃住房土地的無(wú)償使用與廉租房土地的無(wú)償使用。同是租賃型保障性住房，無(wú)償使用土地的公共租賃住房與廉租房存在租金和條件的差距。第一，使用年限的規(guī)定。廉租房只規(guī)定了條件變化就要退出廉租房，而公租房則具體規(guī)定時(shí)間，“公共租賃住房租賃合同期限一般為3—5年”，“租賃合同期滿后承租人仍符合規(guī)定條件的，可以申請(qǐng)續(xù)租”。第二，租金不同，住房條件也有差別。成套建設(shè)的公共租賃住房，單套建筑面積要嚴(yán)格控制在60 m2以下；新建廉租住房，應(yīng)當(dāng)將單套的建筑面積控制在50m2以內(nèi)。

2.3 產(chǎn)生問(wèn)題及其進(jìn)一步的影響分析

從以上分析來(lái)看，不同住房土地產(chǎn)權(quán)的差異主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：住房所占用土地有償使用和無(wú)償使用的差異；住房及其所占用土地是否可以進(jìn)入市場(chǎng)交易的差異。由此會(huì)產(chǎn)生以下問(wèn)題：

（1）不同保障性住房能否實(shí)現(xiàn)對(duì)接或轉(zhuǎn)換——效率問(wèn)題。目前保障性住房亦是分類型、分層次和體系供應(yīng)的，不同類型的保障性住房針對(duì)的保障對(duì)象是有差異的，并具體體現(xiàn)在供應(yīng)產(chǎn)品特征、產(chǎn)品價(jià)格等多個(gè)方面，不同保障房共同形成有機(jī)的、系統(tǒng)的和比較完整的供應(yīng)體系。從理論上講，這一體系的有效運(yùn)行，不僅取決于保障房類型齊全、層次清楚，形成靜態(tài)平衡，也取決于不同保障房與商品房的有機(jī)對(duì)接或轉(zhuǎn)化，以及不同保障房?jī)?nèi)部之間的有機(jī)對(duì)接或轉(zhuǎn)換，形成動(dòng)態(tài)平衡。實(shí)現(xiàn)保障性住房動(dòng)態(tài)平衡，是這一制度體系建設(shè)的終極目標(biāo)。

（2）不同保障性住房能否分享土地的增值——公平問(wèn)題。保障房的主要目的是使中低收入者能夠“住有所居”，實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)和社會(huì)和諧。同時(shí)，由于保障房還有出售和出租兩種類型，或者可以稱為完全住房產(chǎn)權(quán)、部分住房產(chǎn)權(quán)房和無(wú)產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于有產(chǎn)權(quán)者而言，保障房不僅具有居住的功能，還起到了調(diào)整財(cái)富分配、縮小社會(huì)貧富差距的作用。從現(xiàn)有保障房類型來(lái)看，能夠分享土地增值的住房主要是可以轉(zhuǎn)讓出售的保障房，而租賃型保障房則難以分享土地的增值部分。

3 改革保障性住房用地方式的設(shè)想

3.1 理論基礎(chǔ)

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾欽認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是“一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利”[14]。但并不是每一種財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)利都可以進(jìn)行明確的界定，有些財(cái)產(chǎn)或行為的界定成本高于界定產(chǎn)權(quán)所取得的收益，無(wú)法被清楚界定的產(chǎn)權(quán)就進(jìn)入了“公共領(lǐng)域”，出現(xiàn)模糊產(chǎn)權(quán)。公共領(lǐng)域中的財(cái)產(chǎn)既可以擴(kuò)大，也可以縮小，人們往往會(huì)根據(jù)自己的需要和產(chǎn)權(quán)界定的成本收益比較“相應(yīng)地改變?cè)瓉?lái)的決定，放棄某些財(cái)產(chǎn)，使其化為公共領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)；或者對(duì)現(xiàn)有的公共領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行重新界定，使之歸于自己名下”[15]。在中國(guó)，政府作為土地所有者和立法者，也有將土地產(chǎn)權(quán)推向“公共領(lǐng)域”的傾向。無(wú)論是從擴(kuò)大管理權(quán)限的角度還是從獲取官僚集團(tuán)經(jīng)濟(jì)利益的企圖，官僚集團(tuán)的最優(yōu)策略都是最大限度地限制其他相關(guān)利益群體的排他性權(quán)利。正如羅必良教授的研究所指出的，“政府行為或所有者行為往往可以影響一些產(chǎn)權(quán)物品有價(jià)值屬性的歸屬關(guān)系”，政府具有模糊產(chǎn)權(quán)的傾向[16]。因?yàn)椋@種傾向往往有利于政府?dāng)U大政治活動(dòng)和尋租。

因此，中國(guó)現(xiàn)行的保障性住房土地產(chǎn)權(quán)部分地被迫留在“公共領(lǐng)域”，成為“法律歧視制造的公共領(lǐng)域”[16]，與那些“本應(yīng)主動(dòng)”留在公共領(lǐng)域的土地產(chǎn)權(quán)攪在一起。中國(guó)現(xiàn)行的保障性住房用地制度的混亂與矛盾，在于沒(méi)有將“被迫留在公共領(lǐng)域”的土地產(chǎn)權(quán)區(qū)分出來(lái)，對(duì)保障性住房土地權(quán)利束中各權(quán)利主體及其權(quán)利份額的界定缺失。這種缺失，使得居住權(quán)利的保障與財(cái)產(chǎn)權(quán)利的分配糅合在一起，購(gòu)買(mǎi)型和租賃型兩類保障性住房的供地方式區(qū)別含混。更進(jìn)一步的后果是，在前一階段的保障性住房建設(shè)中，經(jīng)濟(jì)適用住房與兩限房建設(shè)受到政府的青睞和既得利益集團(tuán)的鼓勵(lì)，而廉租住房建設(shè)嚴(yán)重滯后，公共租賃住房用地只有少部分能夠享受行政劃撥的優(yōu)惠政策。這正是對(duì)政府模糊保障性住房產(chǎn)權(quán)傾向的印證。

清晰界定保障性住房的產(chǎn)權(quán)束，特別是土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，是保障性住房未來(lái)可能發(fā)生交易的保障。對(duì)包括保障性住房的房屋和土地等財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的權(quán)項(xiàng)數(shù)量、不同產(chǎn)權(quán)的組合關(guān)系以及不同主體的產(chǎn)權(quán)份額等的界定，不僅可以減少利益相關(guān)方因權(quán)利邊界不清而產(chǎn)生糾纏，也可避免因產(chǎn)權(quán)邊界模糊而損害承租戶正當(dāng)權(quán)益。

3.2 基本設(shè)想

3.2.1 取消保障性住房用地劃撥供應(yīng)方式，將土地由暗補(bǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)槊餮a(bǔ) 改變現(xiàn)有的保障性住房供應(yīng)方式，改保障性住房用地?zé)o償劃撥為有償使用，實(shí)現(xiàn)各類住房土地供應(yīng)方式的并軌。如果按照現(xiàn)在針對(duì)保障房對(duì)象建立的供地模式，當(dāng)保障對(duì)象本身可能發(fā)生自身經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)地位等的改善，其保障性住房的土地權(quán)屬狀況也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化，這樣的后續(xù)調(diào)整會(huì)產(chǎn)生較大的矛盾。如果按照保障性住房類型建立相對(duì)統(tǒng)一的供地模式，將保障性住房用地全部改為有償使用，使政府對(duì)保障房土地的補(bǔ)償由暗補(bǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)槊餮a(bǔ)，有利于克服未來(lái)保障性住房?jī)?nèi)部、保障性住房和商品住房之間在轉(zhuǎn)換上的障礙。

3.2.2 土地權(quán)益分割和固化，使土地產(chǎn)權(quán)由模糊轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦?不同類型的保障性住房，都存在對(duì)土地使用權(quán)占有、使用以及獲得收益上的差異，且在權(quán)利轉(zhuǎn)移時(shí)獲取的權(quán)益上也存在差別。與每一單元保障性住房相對(duì)應(yīng)，明確其土地使用權(quán)占有、使用以及收益量，將該單元保障性住房相關(guān)利益方的土地權(quán)益按份分割，并予以確定。（1）明確相關(guān)利益方對(duì)于保障性住房的土地權(quán)益（不論是否支付代價(jià)），具體包括土地使用權(quán)分割的份額、使用權(quán)的時(shí)間，前者按照建筑分?jǐn)偟耐恋貦?quán)益確定，后者依據(jù)房屋的占用時(shí)間確定。（2）明確保障性住房占用土地的價(jià)格或者租金，該價(jià)格主要反映權(quán)益分割時(shí)土地的市場(chǎng)價(jià)格，同時(shí)明確土地是否實(shí)際支付代價(jià)，以及實(shí)際支付價(jià)格的水平。（3）固化相應(yīng)的土地權(quán)益，即在房屋的產(chǎn)權(quán)登記（不論租賃還是出售）說(shuō)明中明確列出土地的以上權(quán)益明細(xì)。

經(jīng)過(guò)分割和固化，無(wú)論何種保障性住房，其占用土地的面積、占用時(shí)間、土地市場(chǎng)價(jià)格以及實(shí)際支付價(jià)格就會(huì)十分明晰。其結(jié)果，第一，對(duì)保障房配置中的土地優(yōu)惠能夠進(jìn)行量化。即當(dāng)其支付土地代價(jià)時(shí)，可以掌握支付價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差距，且其差距大小反映政府給予的土地優(yōu)惠；當(dāng)其沒(méi)有支付代價(jià)時(shí)，當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格就是政府給予的土地的優(yōu)惠。第二，對(duì)保障房上市轉(zhuǎn)移中的土地優(yōu)惠也能夠進(jìn)行量化。即當(dāng)保障房入市交易時(shí)，對(duì)土地增值部分是否全額征收或部分征收，體現(xiàn)了政府給予的土地優(yōu)惠：不征收，是全部增值的優(yōu)惠；部分征收，是剩余部分的優(yōu)惠；全部征收，則優(yōu)惠取消。

基于此，政府不僅可以度量保障房土地優(yōu)惠的量，還可以根據(jù)實(shí)際情況的變動(dòng)進(jìn)行優(yōu)惠的精準(zhǔn)化調(diào)整，決定是否加大優(yōu)惠量還是減少優(yōu)惠量，以使政策作用更加有效和公平。

3.2.3 土地權(quán)益租售均衡化，使社會(huì)財(cái)富的分配更為公平 租賃型保障房和購(gòu)買(mǎi)型保障房的差異主要是占有和使用時(shí)間的差異，其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及相應(yīng)權(quán)益應(yīng)該是沒(méi)有區(qū)別的。因此，租售的差別只能是由于時(shí)間差異而產(chǎn)生的土地優(yōu)惠量的不同，不論是租賃保障房還是購(gòu)買(mǎi)保障房，均應(yīng)該獲得相應(yīng)的土地權(quán)益的待遇，包括保障房配置時(shí)土地價(jià)格差異的優(yōu)惠、保障房轉(zhuǎn)移時(shí)土地增值的好處。如此，不僅可以促進(jìn)保障房體系內(nèi)部的均衡和穩(wěn)定，也有利于通過(guò)保障房促進(jìn)社會(huì)財(cái)富分配的更加公平和均等化。

政府通過(guò)“取消保障性住房用地劃撥供應(yīng)方式，固化并確定相對(duì)穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)規(guī)則”，顯化保障性住房用地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，同時(shí)逐步實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利租售均衡化，達(dá)到提升保障性住房的政策效果的目的。

3.3 實(shí)證研究

3.3.1 北京市住宅用地制度現(xiàn)狀及問(wèn)題分析 北京市各類保障性住房的建設(shè)和多層次住房供應(yīng)體系的建立，不僅使住宅用地成為城市建設(shè)用地供應(yīng)的主體，也使住宅用地形式多樣化，產(chǎn)生了住宅用地使用秩序混亂等現(xiàn)象。

（1）劃撥方式下購(gòu)買(mǎi)型保障房用地向商品房用地轉(zhuǎn)變秩序混亂。北京市曾出現(xiàn)大量經(jīng)濟(jì)適用住房入市的案例。由于房屋及其土地產(chǎn)權(quán)和增值收益分配沒(méi)有具體的政策規(guī)定且存在爭(zhēng)議，經(jīng)濟(jì)適用住房家庭獲得住房后將其作為私人房產(chǎn)處置，導(dǎo)致土地收益流失和稅費(fèi)損失。

（2）多層次的住房供應(yīng)體系和相應(yīng)的供地方式間關(guān)系模糊。在大規(guī)模推進(jìn)住宅市場(chǎng)化、商品化改革過(guò)程中，普通商品住房、限價(jià)房、公共租賃住房等住房概念是逐步出現(xiàn)的，相應(yīng)地不同類型住房用地供應(yīng)方式也逐漸形成。由于各類住房產(chǎn)生于不同的歷史時(shí)期，各類住房用地政策之間也缺少銜接，尚沒(méi)有形成完整的保障房供地制度。

3.3.2 北京市住宅用地使用制度改革的預(yù)期效果 保障性住房供地模式調(diào)整和土地權(quán)益的確定將帶來(lái)一系列的效果，并將從根本上解決保障房用地現(xiàn)狀和矛盾。

第一，實(shí)現(xiàn)保障資源分配的公平性。一是橫向性公平，實(shí)現(xiàn)不同類型保障對(duì)象間的收益公平。二是縱向性公平，也就是保障對(duì)象能與市場(chǎng)上的購(gòu)房者享受與其能力相適應(yīng)的增值收益。固化并確定相對(duì)穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)規(guī)則，明晰保障性住房的占有和使用者在保障性住房用地上享有的收益權(quán)和處分權(quán)的比例，不僅可以使保障對(duì)象也能分享與其購(gòu)買(mǎi)能力相對(duì)應(yīng)的土地增值，也能夠弱化住房福利效應(yīng)產(chǎn)生的資本集中現(xiàn)象。

第二，提高住宅用地資源的配置效率。在當(dāng)前大規(guī)模建設(shè)保障性住房和住房相對(duì)不足的情況下，住宅用地資源的效率問(wèn)題可能還不足以引起重視。一旦住房問(wèn)題緩和之后，保障性住房供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)就會(huì)與需求不一致，保障房及其用地的內(nèi)部轉(zhuǎn)換以及保障房轉(zhuǎn)換為商品房的土地障礙就會(huì)逐漸暴露。實(shí)現(xiàn)各類住房土地供應(yīng)方式的并軌，保證不同保障房與商品房的有機(jī)對(duì)接或轉(zhuǎn)化，以及不同保障房?jī)?nèi)部之間的有機(jī)對(duì)接或轉(zhuǎn)換，促進(jìn)形成住房系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡，將有利于提高住宅用地資源的配置效率。

第三，增強(qiáng)保障性住房政策的回應(yīng)性。衡量保障性住房政策效果的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是，某項(xiàng)保障性住房政策對(duì)特定目標(biāo)群體需求的滿足程度。以經(jīng)濟(jì)適用房為例，該政策之所以受到詬病，一個(gè)重要的原因就是社會(huì)各界對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房入住家庭借助經(jīng)濟(jì)適用住房套利行為的質(zhì)疑。如果在產(chǎn)權(quán)證明上明確保障性住房（含土地）的所有者、使用者及其權(quán)益分享方式，抑制套利空間，就會(huì)有效增強(qiáng)保障性住房政策的回應(yīng)性。

4 結(jié)論

在中國(guó)大力推進(jìn)保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，明晰和界定保障性住房的土地權(quán)益，對(duì)住房保障制度的建設(shè)和完善具有重要意義。分割并固化保障性住房權(quán)利束，明確各部分的定價(jià)，有利于促進(jìn)保障性住房的有效流轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)保障性住房與商品住房的關(guān)系，提高資源配置效果；也有利于保證政府對(duì)公共資源剩余產(chǎn)權(quán)的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)，調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富公平分配。

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